Jedro

Prvostopni organ bi moral še pred izdajo odločbe o glavni stvari odločiti o zahtevi tožnikov za vstop v postopek kot stranskih udeležencev, česar pa ni storil. Vprašanje, ali ima kdo pravico biti stranka v upravnem postopku, je namreč vprašanje, ki ga mora rešiti organ med upravnim postopkom na prvi stopnji še pred izdajo odločbe o glavni stvari. Do rešitve tega vprašanja (torej o vprašanju strank/e oziroma stranskega/ih udeleženca/ev v postopku) organ ne more z odločbo o glavni stvari odločiti o pravici in pravni koristi tretje osebe, če ni jasno, ali je oseba, ki je vstop v postopek zahtevala, stranka določenega postopka ali ne. V primeru zavrnitve zahteve za vstop v postopek ima taka oseba pravico do pravnega sredstva zoper sklep in v primeru uspeha pravico (vsaj) do vročitve odločbe in vložitve pravnih sredstev zoper njo. Ker organ ni postopal tako, je s tem zagrešil absolutno bistveno kršitev določb postopka

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Novo mesto, št. 352-5/2014-61 z dne 27. 2. 2015, ter odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 35020-4/2015/3-MŠB z dne 26. 6. 2015, se odpravita in se zadeva vrne Upravni enoti Novo mesto v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. S 1. točko izreka prvostopne odločbe je prvostopni organ zavrnil zahtevo razlastitvene upravičenke Občine Straža za razlastitev nepremičnin s parc. št. 2478/11 in 2452/8, obe k.o. ..., ki so v izključni lasti razlastitvenega zavezanca A.A., v 2. točki izreka je zavrnil zahtevo razlastitvenega zavezanca za prevzem v last in z odkupom ali nadomestilom v naravi preostalih nepremičnin, v 3. točki izreka je zavrnil zahtevo tožnikov za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku razlastitve, v 4. točki izreka odločil, da se po pravnomočnosti odločbe v zemljiški knjigi izbriše zaznamba začetka razlastitvenega postopka, v 5. točki izreka je zavrnil zahtevo razlastitvenega zavezanca, da naloži pristojnemu organu odpravo odločbe o parcelaciji, v 6. točki izreka pa je zavrnil zahtevo razlastitvenega zavezanca za povrnitev tam opredeljenih stroškov in odškodnine. V obrazložitvi je navedel, da je razlastitvena upravičenka Občina Straža vložila zahtevo za razlastitev dela nepremičnine s parc. št. 2452/1 v izmeri 58 m2 in dela nepremičnine s parc. št. 165/2.S k.o. ... v izmeri 45 m2, na podlagi 19. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC-B) v zvezi z Zakonom o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Po izvedeni parcelaciji je dopolnila predlog z navedbo zemljišč s parc. št. 2478/11 in 2452/8, ki sta predmet tega postopka. Po izvedenem ugotovitvenem postopku je organ ugotovil, da pogoji za razlastitev niso izpolnjeni. Iz podatkov zemljiške knjige ni razvidno, da preko teh zemljišč poteka javna pot, obe zemljišči sta po katastru pozidani, iz evidence PISO in katastra ter fotografij pa je razvidno, da se nahajata med stanovanjsko hišo in gospodarskim objektom ter sta po Odloku o Občinskem prostorskem načrtu Občine Straža opredeljeni kot stavbno zemljišče, namenjeno pozidavi. Odlok o kategorizaciji občinskih cest na območju Občine Straža je kot javno pot kategoriziral pot pod številko odseka 793011, ki naj bi potekala tudi po tem nepremičninah, obe last domačije razlastitvenega zavezanca, za njo pa se nahaja zadnja domačija v naselju, ki je last B.B. - prvega tožnika. To je veljalo že ob uveljavitvi ZJC-B, vendar širši javni interes ni izkazan, ker poteka le še do ene stanovanjske hiše, ki pa ima možnost urediti si dostop drugje. Sicer pa poti, ki jo je določil Odlok, ni mogoče šteti za javno pot, ker je Odlok sprejet v nasprotju z Ustavo, kot je ugotovilo že Okrajno sodišče v Novem mestu (v zvezi s sodbami Višjega sodišča v Ljubljani in sodbo Vrhovnega sodišča RS). Iz teh sodb izhaja, da je bil zoper razlastitvenega zavezanca A.A. kot kršitelja zaradi večkratnega oviranja oziroma zapiranja poti, ki vodi mimo njegove domačije do domačije tožnika B.B., sprožen postopek zaradi kršitve prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki pa je bil ustavljen, ker je bilo ugotovljeno, da ne gre za prekršek, ker ne gre za javno pot. Po zemljiščih tudi ne poteka promet tako kot to opredeljujeta 2. in 5. člen ZJC. Tožniki sicer temu nasprotujejo z navedbo, da je bila pot kategorizirana kot javna pot z Odlokom iz leta 1999, torej je promet potekal ob uveljavitvi ZJC-B. Organ je ugotovil, da je bilo tožniku B.B. izdano gradbeno dovoljenje za hišo, kot sestavni del dovoljenja pa je bila za dostop do domačije vpisana služnost vožnje in hoje po vseh zasebnih zemljiščih, po katerih poteka linija kategorizirane poti 793011, ne pa po parcelah, ki so predmet postopka, služnostna pogodba za hojo in vožnjo pa tudi ni bila sklenjena z zavezancem. Organ je sklenil, da bi razlastitev zemljišč pomenila večji poseg v zasebno lastnino, že ob upoštevanju dejstva, da zavezanec nepremičnini uporablja kot funkcionalno dvorišče, zlasti ker ima izveden vstop v stanovanjsko hišo s stopnicami na parc. št. 2478/11. Prvi tožnik pa je že v postopku gradbenega dovoljenja predvidel ureditev poti drugje. Samo dejstvo, da se pot zavezanca vzdržuje s strani javnih služb, še ne pomeni izkazano javno korist in zadosten razlog za razlastitev.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo v 1. točki izreka zavrnil pritožbo razlastitvene upravičenke Občine Straža, v 2. točki ugodil pritožbi tožnikov zoper odločitev prvostopnega organa glede zavrnitve priznanja statusa stranskih udeležencev in jim ta status dodelil ter v 3. točki izreka zavrnil pritožbo tožnikov.

3. Tožniki v tožbi izpodbijajo 1. točko izreka prvostopne odločbe ter 1. in 3. točko izreka drugostopne odločbe. V tožbi so navedli, da že dejstvo, da jim je bila priznana udeležba v postopku z odločitvijo drugostopnega organa v 2. točki izreka pojmovno terja, da se odpravi prvostopna odločba v 1. točki izreka ter drugostopna odločba v 1. in 3. točki izreka, ker bi morali tožniki kot stranski udeleženci ves čas sodelovati kot stranke v postopku, pa niso mogli. Tožniki menijo, da sta organa napačno uporabila materialno pravo, ker sta javno cesto, opredeljeno kot enovit objekt po ZJC, obravnavala po posameznih delih, saj bo razlastitvena upravičenka pridobila vsa zemljišča te javne ceste, postopek razlastitve se pa vodi zoper posamezne lastnike zemljišč. Predmetna javna cesta že več desetletij služi povezovanju enot urejanja prostora, tj. osrednjega dela vasi C. in njenimi zaselki, ki so opredeljeni kot poselitveno območje. Gre za edino cestno povezavo do njihove domačije. Cesto je v letih 1987/88 zgradila pravna prednica razlastitvene upravičenke, razlastitvena upravičenka pa jo sedaj tudi upravlja in vzdržuje. Cesta je bila 1999 kategorizirana z Odlokom in je še sedaj. Enako je opredeljena po veljavnem OPN. Cesta se uporablja s strani udeležencev v prometu, ki niso lastniki zemljišča, ki je predmet razlastitve in ki iz takšnih ali drugačnih vzgibov dostopajo v zaselke, npr. vsakokratni prebivalci posameznih zaselkov v zvezi s potrebami življenja in funkcioniranjem kmetije prvega tožnika, poleg tega pa promet vršijo tudi druge osebe. Pogoji iz prvega odstavka 2. člena ZJC so torej izpolnjeni. Razlastitveni namen se kaže v želji razlastitvene upravičenke, da v last prevzame obstoječi objekt, zato vprašanje morebitne druge ustrezne nepremičnine ne pride v poštev. Izpolnjeni je tudi pogoj sorazmernosti - razlašča se 103 m2 zemljišče razlastitvenega zavezanca, zemljišče pa predstavlja del javne ceste. Ker gre v verigi za zadnji zaselek, ne bo tranzitnega prometa. Razlastitev nepremičnine, po kateri že poteka javna cesta, ne pomeni prekomernega posega v lastninsko pravico. V zvezi z izdanim gradbenim dovoljenjem tožniki še dodajajo, da se s tem prvi tožnik ni odpovedal uporabi javne ceste, saj niti ni njen upravičenec, temveč je to cel zaselek. Zato gradbeno dovoljenje nima nobenega vpliva. Tožniki tudi nasprotujejo, da naj bi potekala do domačije B. pot preko drugih parcel, saj je orto foto posnetek, ki naj bi to dokazoval, zavajajoč, gre namreč za dolino, kjer vožnje z osebnimi in podobnimi vozili niso mogoče. Vsi uporabniki ceste, ki prihajajo v ta zaselek, so javni uporabniki. Ker pa so nepremičnine razlastitve že zgrajena javna cesta, je kriterij nujnosti za dosego javne koristi nedvomno izkazan. V razlastitvenem postopku pa se ne ureja in niti ne presoja prometni režim, saj je zanj pristojen upravljavec ceste. Prav tako se ne presoja varnost prometa. Pomislek prvostopnega organa glede protiustavnosti Odloka pa je odpravljen ravno s tem, ker je razlastitev po 19. členu ZJC-B namenjena odpravi protiustavnega stanja. Z vročitvijo odločbe pa ni mogoče za nazaj vplivati na odločitev, ki je že sprejeta. Tako ne drži, da je s tem, ko je prvostopni organ tožnikom vročil odločbo, jim omogočil, da se izjavijo v vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za to odločbo. Tožniki se niso smeli udeleževati ugotovitvenega postopka, ni jim bil omogočen vpogled v spis, itd. S tem so bila tožnikom kršene določbe ZUP. Prvostopni organ je zgolj prvemu tožniku poslal vabilo na zaslišanje kot priči, kjer je kot razlog navedel, ''ali je po vložitvi zahteve za razlastitev po navedenih nepremičninah dejansko potekal promet''. Tožniki niso vedeli, da bo upravni organ svojo odločitev oprl še na druge okoliščine, kamor tudi ni povabil ostalih tožnikov, da bi jih zaslišal oziroma vzel izjavo, za razliko od razlastitvenega zavezanca, od katerega je vzel pisno izjavo. Tožnikom zato s priznanjem stranske udeležbe na drugi stopnji niso bile sanirane kršitve. Prvostopni organ tudi ni upošteval navedb in dokazov razlastitvene upravičenke in se do njih ni opredelil. Če bi bilo tožnikom omogočeno sodelovanje v postopku na prvi stopnji in bi organ izvedel dokaze, ki jih je predlagala razlastitvena upravičenka, in jih pravilno ocenil, bi ugotovil, da je razlastitev upravičena in potrebna. Tožniki so zato predlagali, da sodišče odpravi prvostopno odločbo v 1. točki izreka ter 1. in 3. točko izreka drugostopne odločbe, da samo odloči o stvari ter prvostopno odločbo v 1. točki izreka spremeni tako, da ugodi zahtevku Občine Straža za razlastitev obravnavanih nepremičnin, podrejeno, da zadevo vrne organu v ponovni postopek, v obeh primerih pa naloži toženki povrnitev njihovih stroškov postopka.

4. Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom Občina Straža je kot tožnica v zadevi I U 1212/2015 predlagala združitev postopkov.

6. Stranka z interesom A.A. je v odgovoru na tožbo nasprotoval tožbi, se strinjal z odločitvijo upravnega organa in predlagal, da sodišče tožbo zavrne.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavanem primeru je sporno postopanje upravnih organov v postopku razlastitve nepremičnin s parc. št. 2478/11 in 2452/8, obe k.o. ..., ki so v izključni lasti razlastitvenega zavezanca A.A. 9. Iz podatkov upravnih spisov izhaja, da je razlastitvena upravičenka Občina Straža vložila zahtevo za razlastitev zgoraj navedenih nepremičnin v lasti razlastitvenega zavezanca A.A. po 19. členu ZJC-B. Ta določa, da če ob uveljavitvi tega zakona (tj. 19. 10. 2005) obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, kot pa določa prvi odstavek 3. člena tega zakona, se lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, določenem v tem členu (prvi odstavek). Za poseben postopek razlastitve se uporabljajo določbe 92. do 114. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), kolikor s tem členom niso posamezna vprašanja razlastitve drugače urejena (drugi odstavek). V nadaljnjih odstavkih tega člena so nato določene posebnosti postopka po tem členu glede na ZUreP-1. Prvostopni organ je v postopek (zaradi razjasnitve dejanskega stanja ? poteka prometa po obravnavanih nepremičninah) na zaslišanje vabil kot pričo prvega tožnika, ta pa je vložil pisno izjavo, ki so se ji pridružili ostali tožniki, s predlogom, da organ zasliši vse tožnike, čemur organ ni sledil. Tožniki so nato vložili zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca z dne 22. 1. 2015, o kateri je pa prvostopni organ odločil z odločbo o glavni stvari, tj. o zahtevi za razlastitev. Pri tem se je oprl na 43. člen ZUP v zvezi s 94. členom ZUreP-1 in zaključil, da tožniki niso stranke v postopku razlastitve. Na pritožbo tožnikov je drugostopni organ prvostopno odločbo v tem delu odpravil, ugodil predlogu tožnikov ter jim dodelil status stranskega udeleženca, pri tem pa se je oprl na 43. člen ZUP v zvezi s 66. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in 88. členom Stvarnopravnega zakonika. Tožniki takemu postopanju ugovarjajo, ker menijo, da s tem, ko jim je bila vročena odločba, še ne pomeni, da jim je bilo omogočeno vsebinsko sodelovanje v postopku v smislu določb ZUP. Sodišče se strinja, da je bilo postopanje organov napačno, vendar iz drugih razlogov, kot jih navajajo tožniki.

10. V 142. členu ZUP je predpisano postopanje organa v primeru zahteve vstopa v postopek (kot so zahtevali tudi tožniki v tem primeru). Če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka, in izda o tem sklep. Zoper sklep, s katerim se mu lastnost stranke ne prizna, je dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa (prvi odstavek). Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes, in če, je mogoče, predložiti tudi dokaze. Oseba lahko zahteva vstop v postopek kot stranka kadarkoli med postopkom (drugi odstavek). O zahtevi za vstop v postopek se nemudoma obvesti ostale stranke. Vsaka stranka lahko oporeka osebi pravico do vstopa v postopek, uradna oseba lahko razpiše posebno obravnavo, na kateri se obravnava zahteva za vstop v postopek (tretji odstavek). Določbe tega člena veljajo tudi za stranske udeležence (peti odstavek). Iz citirane določbe ZUP torej sledi, da bi moral prvostopni organ še pred izdajo odločbe o glavni stvari odločiti o zahtevi tožnikov za vstop v postopek kot stranskih udeležencev, česar pa ni storil. Vprašanje, ali ima kdo pravico biti stranka v upravnem postopku, je namreč vprašanje, ki ga mora rešiti organ med upravnim postopkom na prvi stopnji še pred izdajo odločbe o glavni stvari. Do rešitve tega vprašanja (torej o vprašanju strank/e oziroma stranskega/ih udeleženca/ev v postopku) organ ne more z odločbo o glavni stvari odločiti o pravici in pravni koristi tretje osebe, če ni jasno, ali je oseba, ki je vstop v postopek zahtevala, stranka določenega postopka ali ne. V primeru zavrnitve zahteve za vstop v postopek ima taka oseba pravico do pravnega sredstva zoper sklep in v primeru uspeha pravico (vsaj) do vročitve odločbe in vložitve pravnih sredstev zoper njo. Ker prvostopni organ tako ni postopal, je s tem zagrešil absolutno bistveno kršitev določb postopka po 2. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ki določa, da se za bistveno kršitev pravil postopka v vsakem primeru šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ali je nastopal nekdo, ki ne bi mogel biti stranka. Pravila postopka pa je kršil tudi drugostopni organ s tem, ko je na pritožbo tožnikov odločitev prvostopnega organa odpravil in sam odločil o zahtevi za vstop v postopek ter se pri tem skliceval na prvi in drugi odstavek 251. člena ZUP. V navedenih določbah za to (glede na opisano procesno situacijo in pravno podlago, ki velja v takih primerih) namreč ni imel podlage. Odločitvi organov sta zato že iz tega razloga nezakoniti in je treba tožbi tožnikov ugoditi.

11. Sodišče pa zaradi ekonomičnosti postopka in pravilne uporabe prava v ponovnem postopku v zvezi z obravnavo vloge tožnikov za vstop v postopek poudarja, da gre v obravnavani zadevi za postopek razlastitve ter je zato vlogo za vstop v tak postopek možno presojati zgolj v smislu, ali taka stranka lahko zasleduje javni interes. Presoja drugostopnega organa, ki je priznal status stranskih udeležencev tožnikom iz razloga, da bi lahko v konkretnem razlastitvenem postopku varovali svoje pravice, zato ne zadostuje. Za razlastitev obravnavanih zemljišč razlastitvenega zavezanca zaradi varovanja zasebnih koristi tožnikov namreč ni pravne podlage. Tožniki bodo lahko (iz upravne odločbe ne izhaja, ali razlastitvena upravičenka vodi postopek razlastitve izolirano zgolj zoper enega lastnika na trasi ceste ali zoper vse) varovali svoje zasebne interese v postopku razlastitve svojih nepremičnin glede na 94. člen ZUreP-1 (ta določa stranke v postopku razlastitve, ki sta razlastitveni upravičenec in razlastitveni zavezanec ? slednji je fizična ali pravna oseba, ki ima v lasti nepremičnino, ki je predmet razlastitve). Druge zasebne interese, ki bi bili eventualno vezani na tuje zemljišče, ki je v postopku predmet razlastitve, pa zoper vsakokratnega lastnika tega zemljišča. Zasebni interes v postopku razlastitve tujega zemljišča namreč ne more biti varovan, kolikor ne dosega stopnje javnega interesa, ki ga organ ugotavlja ob pravilni uporabi določbe 19. člena ZJC-B. Zasebna korist zaradi razlastitve tujega zemljišča namreč ne more biti prizadeta, kolikor bo pa prizadeta zaradi nerazlastitve tujega zemljišča, torej zaradi neizkazane javne koristi, pa lastniki sosednjega zemljišča oziroma uporabniki ceste zaradi koristi, ki jih je ugotovil drugostopni organ, razlastitve ne morejo izsiliti oziroma je iz navedenih razlogov ne morejo uveljaviti.

12. Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani odločbi odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek, v katerem bo moral prvostopni organ najprej odločiti o zahtevi tožnikov za priznanje statusa stranskega udeleženca, pri čemer naj upošteva navedeno stališče naslovnega sodišča glede procesnih pravil ter uporabe materialnega prava, in po dokončnosti te odločitve odloči ponovno o glavni stvari. Sodišče pri odpravi odločb ni sledilo tožbenemu zahtevku, temveč je zaradi povezanosti odločitve v smislu tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo prvostopno in drugostopno odločbo v celoti. Ker je sodišče odpravilo odločbi zaradi procesnih kršitev, se ni opredeljevalo do ostalih tožbenih ugovorov, se bo moral pa do njih opredeliti prvostopni organ pri ponovnem odločanju.

13. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnikov temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena).