Jedro

Ker Uredba ES 1083/2006 ne ureja razmerja med državo članico in prejemnikom evropskih sredstev, tudi ne določa obveznosti prejemnika sredstev, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti plača oziroma vrne (niti EU niti državi) znesek finančnega popravka; prav tako ne določa postopka, v katerem bi slednji to moral storiti. Člen 98. Uredbe ES 1083/2006, ki nalaga državam članicam odgovornost za preiskovanje nepravilnosti pri izvajanju ali nadzoru projektov in jim tudi nalaga obveznost, da izvedejo potrebne finančne popravke, predstavlja le napotilo državi članici, da na sistemski ravni uredi načine in postopke, na podlagi katerih bo izvajala nadzor nad izvajanjem postopkov javnega naročanja in porabo kohezijskih sredstev, ter pooblastilo državi članici, da določi merila za uveljavljanje finančnih popravkov.

Za to, da se prejemniku naloži povrnitev sredstev t.i. finančnih popravkov v primeru ugotovljenih nepravilnosti, ne obstaja zakonska pravna podlaga.

Izrek

I. Izpodbijana sodba se v 1. točki izreka razveljavi in se tožba glede tožbenega zahtevka, s katerim je tožeča stranka zahtevala, da ji tožena stranka plača 2.030,097,64 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od naslednjega dne od poteka osemdnevnega roka za plačilo, zavrže. II. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba v 2. in 3. točki izreka potrdi.

III. Tožeča stranka sama nosi svoje pritožbene stroške, dolžna pa je toženi stranki povrniti stroške odgovora na pritožbo v znesku 2.126,52 EUR, v petnajstih dneh.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka zahtevala, da ji tožena stranka plača 2.030.097,64 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od naslednjega dne od poteka osemdnevnega roka za plačilo (1.). Zavrnilo je tudi podredni tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka zahtevala, da ji tožena stranka plača 2.030.097,64 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 13. 8. 2013 do plačila (2.). Tožeči stranki je še naložilo, da mora toženi stranki povrniti 9.084,27 EUR pravdnih stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude dalje do plačila (3.).

2. Zoper navedeno sodbo se je iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka Zakona o pravdnem postopku – ZPP pritožila tožeča stranka. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, ali da sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo nasprotovala pritožbenim razlogom in predlagala, da višje sodišče pritožbo zavrne in izpodbijano sodbo potrdi. Obe stranki sta priglasili pritožbene stroške.

3. Dejstva, ki predstavljajo dejansko podlago zahtevka, med pravdnima strankama niso sporna. Stranki sta dne 13. 7. 2009 sklenili pogodbo o sofinanciranju "novogradnje ... fakultete, Univerze v ...", s katero je bilo določeno sofinanciranje navedenega projekta s sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj in s sredstvi Republike Slovenije (v nadaljevanju: kohezijska sredstva). Tožena stranka je v postopku javnega naročila (JN) izbrala izvajalca, ki je projekt, financiran s kohezijskimi sredstvi, v celoti izvedel, primopredaja objekta ... fakultete v ... je bila opravljena dne 14. 6. 2013. Konec leta 2013 je Evropska komisija (EK) izvedla revizijo postopka JN za izbiro izvajalca in po ugotovitvi nepravilnosti v tem postopku tožeči stranki dne 23. 12. 2013 naložila plačilo finančnega popravka v višini 1.725.583,00 EUR, ki ga je tožeča stranka dne 28. 12. 2015 tudi plačala. S tožbo je zahtevala tožeča stranka vračilo teh sredstev, ki jim je prištela še ustrezni delež udeležbe Republike Slovenije v sofinanciranju projekta, od tožene stranke kot odgovorne osebe za izvedbo predmetnega javnega naročila. Primarni zahtevek je uveljavljala na pogodbeni, podrejenega pa na odškodninski podlagi. Sodišče prve stopnje je oba zahtevka zavrnilo. Prvega z nosilnimi razlogi: da tožeča stranka kršitev v postopku JN ni uveljavljala v skladu z Zakonom o reviziji postopkov javnega naročanja (ZRJPN) preko Državne revizijske komisije (DRK); da je sama dala soglasja k vsem fazam postopka predmetnega JN; da je nekritično sprejela poročilo EK, in ni storila vsega, da bi zavarovala interese tožene stranke, ki v postopku pred EK ni imela možnosti sodelovanja; da ni dokazala kršitve Pogodbe in da očitane nepravilnosti tudi niso povzročile nobenih škodnih posledic. Ker ni protipravnosti, je sodišče prve stopnje zahtevek zavrnilo tudi na odškodninski podlagi.

4. Pritožbeno sodišče uvodoma opozarja, da ugotovljeno dejansko in pravno stanje v navedeni zadevi ne omogoča eventualne kumulacije tožbenih zahtevkov po 3. odstavku 182. člena Zakona o pravdnem postopku-ZPP. Tožeča stranka namreč zahteva iz istega historičnega dogodka le en znesek v višini 2.030.097,64 EUR in ne dveh zneskov po 2.030.097,64 EUR, (skupaj torej 4.060.195,28 EUR), kot izhaja iz sodbenega izreka. Kumulirati je mogoče le različne zahtevke, ki imajo (ali pa tudi ne) isto dejansko in pravno podlago. V primeru, ko se en sam zahtevek uveljavlja na različnih dejanskih in pravnih podlagah, ni pogojev za podvajanje zahtevkov, t.j. za vložitev dveh tožbenih predlogov, pač pa se isti obravnava na vseh možnih podlagah, ki pridejo v poštev. V primeru torej, ko sta zahtevka identična, ali pa je eden že vsebovan v drugem, povzroči hkratno uveljavljanje dveh zahtevkov litispendenco (tretji odstavek 189. člena ZPP), na katero mora sodišče med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti. Na podlagi drugega odstavka 354. člena ZPP v zvezi z drugim odstavkom 350. člena ZPP je pritožbeno sodišče sodbo sodišča prve stopnje v 1. točki izreka razveljavilo in tožbo v tem delu zavrglo.

5. Pritožba sicer ni utemeljena.

6. Pritožba sodišču prve stopnje zmotno uporabo materialnega prava, ker naj ne bi ugotavljalo pravne narave pogodbenega razmerja niti skupnega namena pogodbenih strank. Po pritožbenem stališču sodišče prve stopnje ni upoštevalo, da je v obravnavanem primeru šlo za upravno pogodbo, pri sklenitvi katere pogodbeni stranki nista bili samostojni in sta bili dolžni upoštevati (prisilna) pravna pravila Evropskega pravnega reda, ki določajo način upravljanja s kohezijskimi sredstvi. V skladu s pritožbenimi naziranji toženo stranko k izpolnitvi vtoževanih obveznosti zavezuje že sam evropski oz. slovenski pravni red, ki je skozi pogodbo le konkretiziran. Iz pritožbenih navedb veje prepričanje, da predstavlja pogodba o sofinanciranju, ki sta jo sklenili pravdni stranki, le formalnost, preslikavo abstraktnih pravil evropskega in domačega prava, ki že na normativni ravni nalagajo koristnikom kohezijskih sredstev povrnitev zneskov t.i. finančnih popravkov, ki jih v postopkih nadzora nad porabo teh sredstev izrekajo organi EU ali organi RS. Tožeča stranka je zahtevek sicer utemeljevala na pogodbeni podlagi, ker pa bi se iz pritožbenih razlogov dalo razumeti, da smiselno zatrjuje, da obstaja dolžnost (tožene stranke) vračila teh sredstev že po splošnem materialnem pravu (pravu EU, pravu RS), je pritožbeno sodišče najprej presojalo, ali to drži; ali je tožena stranka že zaradi prejema kohezijskih sredstev zavezana k plačilu t.i. finančnih popravkov v primeru naknadno ugotovljenih nepravilnosti.

7. Ni nobenega dvoma, da imajo tako evropska kor državna kohezijska sredstva pravno naravo javnih sredstev in da se upravičencem do naročil iz javnih sredstev, (ki so praviloma tudi javni subjekti), dodeljujejo v postopkih javnega naročanja, ki je (bilo) v Republiki Sloveniji normativno urejeno z Zakonom o javnih naročilih (ZJN-2) in Zakonom o reviziji postopkov javnega naročanja (ZRPJN). V skladu z ZRPJN bi morala tožeča stranka, kot je pravilno zapisalo prvostopno sodišče in se pri tem sklicevalo na sodbo VSL I Cpg 1486/2010, vse morebitne kršitve postopka JN uveljavljati pred Državno revizijsko komisijo v določenih zakonskih rokih. Res pa ZRPJN obravnavane specifične problematike (dodeljevanja in nadzora nad porabo kohezijskih sredstev) sploh ne ureja in se v tem pogledu ne izkazuje kot primerna pravna podlaga (vsaj ne primarno). Pritrditi je zato tožeči stranki, da je relevantno pravno podlago poiskati v drugih predpisih, predvsem predpisih EU.

8. V konkretnem primeru so bila toženi stranki dodeljena sredstva Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki je namenjen pomoči pri odpravljanju največjih razvojnih neravnovesij v regijah Unije (člen 176. PDEU). Pravila za črpanje teh sredstev, kot tudi nadzor nad njihovo porabo, je Evropska unija uredila z več uredbami: Uredbo št. 1083/2006, Uredbo št. 1080/2006 in Uredbo št. 1828/2006, ki z ozirom, da je Republika Slovenija članica EU, predstavljajo del notranjega prava Republike Slovenije. Načini in postopki nadzora ter predvideni ukrepi bistveno presegajo okvire, ki jih začrtuje ZRPJN. Pritožbeno sodišče pritrjuje tožeči stranki, da je sistem nadzora v skladu z navedenimi Uredbami in na njihovi podlagi izdanimi „podzakonskimi“ predpisi v načelu zamišljen tako, kot ga je tožeča stranka obširno opisala v številnih vlogah in se nanj sklicuje tudi v pritožbi. Bistvena značilnost te ureditve je, da je EU odgovornost za izvajanje nadzora nad porabo kohezijskih sredstev (oz. širše: za nadzor nad spoštovanjem vseh načel in prava EU pri dodeljevanju in porabi sredstev) prenesla na državo članico, pri čemer si ni zaprla možnosti, da postopke kontrole in revizij izvaja tudi sama. Uredba ES 1083/2006 v 60. členu določa, da je „organ upravljanja (tožeča stranka) odgovoren za upravljanje in izvajanje operativnih programov v skladu z načelom dobrega finančnega poslovanja; zlasti za zagotavljanje, da so operacije, izbrane za financiranje v skladu z merili, ki veljajo za operativni program in da za celotno obdobje izvajanja spoštujejo ustrezna pravila Skupnosti in nacionalna pravila“, v čl. 62 pa določa naloge revizijskega organa (tožeče stranke), „da se revizije izvajajo tako, da se preveri učinkovitost sistema upravljanja in nadzora operativnega programa“. 98. čl. Uredbe ES 1083/2006 nalaga državam članicam „prvostopenjsko“ odgovornost za preiskovanje nepravilnosti pri izvajanju ali nadzoru projektov in jim nalaga tudi obveznost, da izvedejo potrebne finančne popravke v zvezi s posameznimi ali sistemskimi nepravilnostmi, ki lahko obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka. Člen 99. Uredbe 1083/2006 pa določa pristojnost EK, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti izvede finančne popravke (v razmerju do države članice) v postopku, določenem v 100. čl. Uredbe. To je EK v obravnavanem primeru tudi storila. Izvedla je revizijo postopka javnega naročanja in sprejela odločitev o finančnem popravku v skladu z merili, ki jih je sama sprejela, Smernicami za določanje finančnih popravkov (COCOF).

9. Vendar pa citirane Uredbe ES urejajo le razmerje med Evropsko komisijo (EK) in državo članico. Zato ima pritožba prav, da v postopku po 100. čl. Uredbe 1083/2006, v katerem je EK tožeči stranki naložila vračilo finančnega popravka, tožena stranka ni mogla sodelovati, saj v tem postopku nima ne procesnih ne materialnopravnih upravičenj. Ker Uredba ne ureja razmerja med državo članico in prejemnikom evropskih sredstev, tudi ne določa obveznosti prejemnika sredstev, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti plača oziroma vrne (niti EU niti državi) znesek finančnega popravka; prav tako ne določa postopka, v katerem bi slednji to moral storiti. Člen 98. Uredbe ES 1083/2006, ki nalaga državam članicam odgovornost za preiskovanje nepravilnosti pri izvajanju ali nadzoru projektov in jim tudi nalaga obveznost, da izvedejo potrebne finančne popravke, predstavlja le napotilo državi članici, da na sistemski ravni uredi načine in postopke, na podlagi katerih bo izvajala nadzor nad izvajanjem postopkov JN in porabo kohezijskih sredstev, ter pooblastilo državi članici, da določi merila za uveljavljanje finančnih popravkov. Tudi izvedbena Uredba EK št. 1828/2006 o pravilih za izvajanje Uredbe št. 1083/2006 v oddelku Nepravilnosti (27. čl-32.čl) nalaga državam članicam, da ugotavljajo nepravilnosti, da izterjujejo neupravičeno izplačane zneske in da o teh (sodnih in upravnih) postopkih obveščajo Komisijo. V Smernicah za določanje finančnih popravkov (A8), ki jih je sprejela EK, se odgovornim organom v državah članicah priporoča uporaba istih meril in lestvic za popravljanje nepravilnosti, pri čemer pa imajo tudi možnost uporabe bolj restriktivnih ukrepov, kot jih je določila EK.

10. Četudi je torej zamišljeno, da končno odgovornost za pravilno izvedbo JN in za porabo kohezijskih sredstev nosi prejemnik teh sredstev, naročnik (ne glede na vse soglasja, ki jih v postopku JN izdajo organi tožeče stranke), pa zgolj na podlagi Uredbe in Smernic prejemniku kohezijskih sredstev v državi članici ni mogoče naložiti plačila finančnih popravkov zaradi naknadno ugotovljenih nepravilnosti. Uredba ne omogoča enostavnega regresiranja zneska finančnega prispevka, ki ga je morala v postopku pred EK plačati tožeča stranka, na toženo stranko in tudi ne predstavlja veljavne pravne podlage, po kateri bi lahko tožeča stranka v postopku nadzora nad porabo kohezijskih sredstev izrekala finančne popravke naročniku javnega naročila. Za to, da se prejemniku naloži povrnitev sredstev t.i. finančnih popravkov v primeru ugotovljenih nepravilnosti, ne obstaja zakonska pravna podlaga. Splošen (abstrakten) predpis, ki bi takšno dolžnost predpisal, bi moral določiti tudi postopek, v katerem bi prejemnik teh sredstev imel možnost uveljavljati svoje ugovore. Takšnega predpisa Republika Slovenija ni sprejela. Tudi Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji, v programskem obdobju 2007 – 2013 (Ur. list RS, št. 1709, 4009) ne določa obveznosti prejemnikov javnih sredstev, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti vračajo t. i. finančne popravke. Tožeča stranka se je sicer sklicevala tudi na Navodila organa upravljanja za pripravo, prijavo in potrjevanje inštrumentov za izvajanje kohezijske politike v programskem obdobju 2007/2013 in Navodila organa upravljanja za izvajanje kontrol po 13. členu Uredbe 1828/2006/ES (A7). V Navodilih (A7), ki jih je izdal minister, je res določeno, da lahko pristojni državni organi izrekajo t. i. finančne popravke v skladu s smernicami koristnikom javnih sredstev. Vendar pa gre v tem primeru po mnenju pritožbenega sodišča za neustaven predpis, saj noben podzakonski akt nobene zadeve ne more urejati izvirno (originarno). Z navodili ministra se ne morejo izvirno določiti zneski pavšalnih odškodnin, kar finančni popravki po svoji naravi so, niti dolžnost njihovega plačila. Pritožbeno sodišče tega predpisa na podlagi pravila „exceptio illegalis“ ni upoštevalo kot veljavno pravno podlago za določitev in izterjavo finančnih popravkov (125. člen URS in prvi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih).

11. Pravno podlago zahtevka bi lahko predstavljala tudi pogodba, sklenjena med pravdnima strankama. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bil v sodbah višjega sodišča, na katere se sklicuje pritožba (drugi odstavek na strani 6), tožeči stranki priznan izključno pogodbeni temelj za uveljavljanje finančnih popravkov. Na obveznost, določeno s pogodbo, pravna narava pogodbe nima nobenega vpliva. Tudi v upravni pogodbi morajo biti pogodbene obveznosti strank konkretno in določno opredeljene. Tako kot civilnopravne pogodbe ni mogoče skleniti le z golim sklicevanjem na določila zakona, na podlagi katerega je bila sklenjena (npr. OZ), tako tudi pogodbe o sofinanciranju projektov z evropskimi in državnimi kohezijskimi sredstvi, ni mogoče skleniti zgolj s sklicevanjem na pravna pravila, ki urejajo dodeljevanje in nadzor nad temi sredstvi. Pritožbeno sodišče se strinja s stališčem prvostopnega sodišča, da mora biti vsaka kršitev pogodbe nedvoumna in jasna (pogodbeniku mora biti vnaprej jasno, katero ravnanje ali opustitev se bo štela za kršitev pogodbe in predvsem, kakšne sankcije ga v primeru kršitve utegnejo doleteti). Niti 7. niti 9. člen pogodbe o sofinanciranju, na katerega se je sklicevala tožeča stranka, tega pogoja ne izpolnjujeta (ne določata obveznosti tožene stranke, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti vrne zneske finančnih korekcij, določenih v skladu s smernicami COCOF). Pritožbeno sodišče opozarja še na stališče Vrhovnega sodišča RS v sodbi III Ips 157/2015 z dne 18. 4. 2017, ki je na na dopuščeno revizijsko vprašanje, „ali lahko Republika Slovenija kot pogodbena stranka uveljavi t. i. finančne popravke“, jasno odgovorilo, da je pozitiven odgovor na to vprašanje najti v 14. čl. Pogodbe, v katerem je določeno, da v primeru, da ministrstvo ugotovi nepravilnosti pri izvajanju predpisov Skupnosti in nacionalnih predpisov v zvezi s postopki lokalne skupnosti pri oddaji javnih naročil izbire soinvestitorja, ravna v skladu s Smernicami COCOF in lahko določi ustrezne finančne popravke – zmanjšanje/znižanje sofinanciranja upravičenih stroškov iz javnih sredstev. S podpisom takšne pogodbe je koristnik nase prevzel riziko morebitnih, šele po sklenitvi pogodbe o sofinanciranju ugotovljenih nepravilnosti pri postopku izbire izvajalca, skupaj z vsemi finančnimi posledicami. Pritožbeno sodišče ob tem še pripominja, da niti določilo Pogodbe, ki je bilo predmet presoje Vrhovnega sodišča RS v citirani sodbi, ne rešuje vprašanja regresiranja finančnega popravka, ki ga je EK naložila tožeči stranki, od tožene stranke.

12. Zgolj na podlagi pogodbenega določila, da je tožena stranka dolžna izvršiti preknjižbo porabe, če se naknadno ugotovi, da so bila izplačana sredstva neupravičen javni izdatek (7. čl. pogodbe A1) ali/in, da je tožena stranka dolžna ukrepati skladno s priporočili iz končnih poročil revizij (9. čl. pogodbe A1), ni mogoče zaključiti, da je tožena stranka s tem prevzela obveznost vračila t.i. finančnih popravkov, ki jih je tožeči stranki naložila EK. Ker torej obveznost, ki jo vtožuje tožeča stranka v tem postopku, ne obstoji niti na zakonski niti na pogodbeni podlagi, je bila odločitev prvostopnega sodišča pravilna.

13. Pravilen je bil tudi zaključek prvostopnega sodišča, da zahtevek tudi ni utemeljen na odškodninski podlagi, saj tožeča stranka ni dokazala, da je tožena stranka kršila pogodbo. Poleg tega je bilo v postopku na prvi stopnji nesporno, da tudi (morebitne) kršitve v postopku JN, ki jih je ugotovila EK v svojem poročilu, niso povzročile neposrednih škodljivih posledic. Z zneskom, ki ga je tožeča stranka plačala EK, tožeča stranka ni povrnila škode, ki bi bila v vzročni zvezi s kršitvijo tožene stranke, pač pa je povrnila t.i. finančne popravke, za katere je v razmerju do EK sama (samostojno) odgovorna in ki predstavljajo škodo, ki je nastala v posledici opustitve njenega nadzora nad postopkom javnega naročanja, ki ga ni opravila v skladu z navodili organov EU oziroma obveznostmi, ki so ji bile naložene s predpisi EU.

14. Pritožba tudi ni utemeljena v delu, v katerem napada odločitev o pravdnih stroških kot neobrazloženo. Sodišče prve stopnje se je pri obrazložitvi sklicevalo na specificiran stroškovnik tožeče stranke z dne 28. 10. 2016 in na odmero, razvidno iz uradnega zaznamka sodišča na list. št. 129, kar po ustaljeni sodni praksi povsem zadostuje za preizkus odločitve o pravdnih stroških.

15. S tem je pritožbeno sodišče odgovorilo na relevantne pritožbene razloge. Ker le-ti niso podani kot tudi ne razlogi, na katere pazi sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti (350. člen ZPP), je pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP). Zaradi neuspeha s pritožbo tožeča stranka sama nosi svoje pritožbene stroške, dolžna pa je povrniti toženi stranki stroške odgovora na pritožbo, ki jih je sodišče odmerilo v višini priglašenih stroškov sestave odgovora po Odvetniški tarifi in materialnih stroškov.