Jedro

Glede na določbo prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen (upoštevajoč obvezno razlago) in ob upoštevanju obrazložitve predloga obvezne razlage, je po mnenju sodišča to določbo treba razlagati v pomenu, da se je zavezanec dolžan sporazumevati z upravičencem o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz tretjega odstavka 42. člena ZDen. V obravnavanem primeru, ko sporazum ni bil dosežen, bi moral organ oceniti ustreznost ponudbe glede na ugovore, podane v postopku, pri presoji pa izhajati iz stvarnih možnosti in zakonskih razlogov, zaradi katerih nepremičnin ni mogoče vrniti v naravi.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, delna odločba Upravne enote Kranj št. 321-277/1992-710 z dne 25. 11. 2013 se odpravi v 1. in 2.a točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Upravna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim delom izreka delne odločbe z dne 25. 11. 2013 odločila: da se zahtevek za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč za odvzeto zemljišče s parc. št. 416/14 k.o. …, travnik 4. razreda v izmeri 14.936 m2 zavrne (v 1. točki izreka) in da za podržavljeno kmetijsko zemljišče, ki ga ni možno vrniti v naravi, pripada odškodnina v obveznicah v skupni višini 19.829,50 DEM, in sicer pokojnemu A.A. kot upravičencu v višini 16.480,34 DEM za parc. št. 416/14 k.o. … in del v izmeri 180 m2 parc. št. 1778 k.o. … (2.a točka izreka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila parc. št. 416/14 prejšnjemu lastniku A.A. zaplenjena na podlagi Zakona o zatiranju nedovoljene trgovine, nedovoljene špekulacije in gospodarske sabotaže, ki je kot podlaga za denacionalizacijo naveden v 14. točki 3. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Iz potrdila geodetskega organa izhaja, da je bila navedena parcela ob podržavljenju travnik 4. razreda v izmeri 14.936 m2, po podržavljenju pa je izmera ostala nespremenjena, katastrska kultura in katastrski razred pa sta se spremenila v gozd 3. razreda. Na navedeni parceli je v zemljiški knjigi vknjižena lastninska pravica za Republiko Slovenijo. V postopku pred izdajo izpodbijane odločbe je bilo ugotovljeno že tudi, da obstaja ovira za vrnitev te nepremičnine v naravi po 1. točki prvega odstavka 19. člena ZDen, saj gre za območje protokolarnega objekta Brdo. Z odločbo z dne 18. 11. 2002 je namreč prvostopenjski organ zahtevo za vrnitev nepremičnine zavrnil, odločitev je potrdil v pritožbenem postopku tudi drugostopenjski organ z dne 20. 11. 2003; vendar je odločbo odpravilo Upravno sodišče s sodbo U 46/2004 z dne 27. 5. 2005, pri čemer je pritrdilo ugotovitvi o obstoju ovire za vrnitev parcele 416/14 v naravi. V ponovnem postopku so vlagatelji na ustni obravnavi 16. 11. 2005 spremenili zahtevo ter predlagali dodelitev odškodnine v obliki nadomestnih zemljišč. Na poročilo o ugotovljenem dejanskem in pravnem stanju zadeve z dne 20. 11. 2006, dopolnjeno z dne 1. 7. 2010, v katerem je bilo predlagano, da se dodeli odškodnina v obliki nadomestnih zemljišč, je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju SKZG) organu v dopisu z dne 9. 11. 2012 sporočil, da sporazum za dodelitev nadomestnih zemljišč ni bil sklenjen, ker pravni nasledniki upravičenca niso sprejeli njegove ponudbe z dne 13. 7. 2012, zemljišča, za katera so bili zainteresirani, pa so oddana v dolgoročni zakup in jih zato ni mogoče dodeliti kot nadomestnih zemljišč; SKZG je menil, da je svojo obveznost v zvezi z nadomestnimi zemljišči izpolnil in tako ni več zavezanec. Ker se v skladu s prvim in tretjim odstavkom 42. člena ZDen lahko dodeli nadomestno zemljišče le pod pogojem, da je sklenjen sporazum, da zavezanec da upravičencu nadomestno zemljišče, v obravnavanem primeru pa do sklenitve sporazuma ni prišlo, zahtevane oblike odškodnine ni mogoče priznati. Zato je v nadaljevanju vodil postopek za določitev odškodnine v obliki obveznic SOD. Dne 27. 6. 2013 je bila opravljena ustna obravnava, na kateri so vlagatelji glede parcele št. 416/14 vztrajali pri vrnitvi v obliki nadomestnih zemljišč, podredno pa so uveljavljali odškodnino v obliki obveznic SOD. Navajali so, da so bili s SKZG glede vračanja oziroma dodelitve nadomestnih zemljišč vodeni razgovori, vendar so jim bila ponujena neustrezna zemljišča, za enotno podržavljeno parcelo v izmeri 14.936 m2 so bila ponujena zemljišča na več lokacijah in v manjših izmerah, zato so SKZG predlagali dodelitev nepremičnin v k.o. …, kjer so sami oziroma njihovi pravni predniki že solastniki nepremičnin skupaj s Republiko Slovenijo, na primer parcel št. 643 in 649 k.o. …. Poleg tega je SKZG pravnim naslednikom upravičenca dal samo eno ponudbo, medtem ko je pred tem deloval po pravilu, da odstopi od sporazumevanja šele, če ni sprejeta njegova druga ponudba. V zvezi z navedbami vlagateljev je organ razlogoval, da ni pristojen odločati o postopanju SKZG, zato se do njihovih navedb ne more opredeliti. Odškodnina v obliki nadomestnega premoženja je neobvezna oblika odškodnine ter je pogoj zanjo sklenjen sporazum med zavezancem SKZG in upravičencem o vrnitvi nadomestnega premoženja, brez katerega upravni organ o vrnitvi nadomestnih nepremičnin ne more odločati. V zadevi je organ 27. 9. 2013 izdal poročilo o ugotovljenem dejanskem in pravnem stanju zadeve. Slovenska odškodninska družba (v nadaljevanju SOD) je soglašala, da se za podržavljeno parcelo 416/14 dodeli odškodnina v obveznicah. Vlagatelji pa so v odgovoru na poročilo od upravnega organa zahtevali, naj od sklada ponovno zahteva dodelitev ustreznega nadomestnega zemljišča, ker možnosti za to po njihovem mnenju obstajajo. Vztrajali so pri tem, da so bila ponujena neprimerna zemljišča, nerealno je po njihovem mnenju tudi vrednotenje parcele 416/14 v znesku 16.065,46 DEM. Po mnenju vlagateljev bi se SKZG tudi ne mogel izogniti dodelitvi predlaganih zemljišč kot nadomestnih s sklicevanjem na to, da so dana v dolgoročni zakup, kajti noben predpis take omejitve pri dodeljevanju nadomestnih zemljišč ne določa. V kolikor gre za interna navodila SKZG, so ta neustavna, poleg tega SKZG vsa leta pred tem ni štel za oviro, če so bila zemljišča v zakupu. Prvostopenjski organ zaključuje, da je odškodnina v nadomestnih zemljiščih neobvezna oblika odškodnine, o kateri upravni organ lahko odloči le na podlagi sklenjenega sporazuma. Upravni organ pa si je v teku postopka tudi vseskozi prizadeval, da bi bilo za parcelo 416/14 dano nadomestno zemljišče oziroma da bi bil predložen sporazum, saj je poslal SKZG sedem urgenc.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo z dne 18. 11. 2014 zavrnilo pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožniki v tožbi uvodoma navajajo, da je prvostopenjski organ zavrnitev zahteve za dodelitev nadomestnih zemljišč utemeljil s tem, da ni bil predložen sporazum med vlagatelji in SKZG, saj vlagatelji niso sprejeli ponudbe SKZG z dne 13. 7. 2012, zemljišča, ki so jih sami predlagali za dodelitev, pa naj bi bila oddana v dolgoročni zakup. Ker SKZG za oddajo v dolgoročni zakup zemljišč ni predložil nobenih dokazov, to pomeni, da je organ odločil na podlagi nedokazane okoliščine. Tožniki dalje navajajo, da je bil predlog SKZG z dne 13. 7. 2012 že drugi, saj so vlagatelji prvi sporazum podpisali, nato pa si je SKZG premislil, ker naj bi nekatere predlagane nepremičnine zaradi lege po urbanističnih dokumentih ne bile primerne za dodelitev nadomestnih nepremičnin ter je predlog sporazuma umaknil. V drugem predlogu pa je za podržavljeno parcelo 416/14 k.o. … SKZG vlagateljem ponudil enajst parcel, ležečih v k.o. …, k.o. …, k.o. … in k.o. …, delno na območju UE Kranj, delno na območju UE Škofja Loka. Takšne ponudbe pa ni mogoče šteti za enakovredno ponudbo odvzeti nepremičnini. Tožniki se tudi ne strinjajo z razlogovanjem drugostopenjskega organa, da z dodelitvijo zemljišč po predlogu SKZG ni bilo kršeno načelo teritorialnosti, po katerem SKZG lahko predlaga dodelitev nepremičnine v drugi upravni enoti, če v prvi ni možnosti dodelitve. SKZG tudi ni dokazal, da ne bi bilo mogoče dodeliti nepremičnin v k.o. …. Vlagatelji so dodelitev nepremičnin v tej k.o. SKZG tudi predlagali, in sicer glede parcel, na katerih imajo solastnino z Republiko Slovenijo oziroma glede parcel, ki neposredno mejijo na njihove parcele in ki jih tožniki v tožbi navajajo. SKZG je v obravnavanem primeru tudi ves čas eksplicitno stal na stališču, da zemljišč, ki so v dolgoročnem zakupu, ne dodeljuje kot nadomestnih zemljišč ter se pri tem skliceval na interna navodila. Vendar vlagateljem ni bila omenjena možnost, da prevzamejo zemljišča samo v last in da zakupna razmerja na njih ostanejo. Tožniki menijo, da se je SKZG po določbah ZDen in v skladu s sodno prakso dolžan s pravnimi nasledniki upravičencev sporazumevati o dodelitvi nadomestnih zemljišč, z navedenimi navodili pa je to svojo zakonsko dolžnost nezakonito omejil. Poleg tega je v zakupnih pogodbah, ki jih je sklepal SKZG, določba, da zakup preneha veljati v primeru dodelitve zemljišča kot nadomestnega, z dnem pravnomočnosti odločbe, kar je razvidno tudi iz predložene zakupne pogodbe. Sicer pa v skladu z Obligacijskim zakonikom zakupno razmerje tudi ne predstavlja omejitve za prenos lastninske pravice ter je tudi s tega stališča ravnanje SKZG nezakonito. Po mnenju tožnikov tako do sklenitve sporazuma med njimi in SKZG ni prišlo zaradi samovoljnega ravnanja in postavljanja nezakonitih omejitev s strani SKZG. Ne ZDen ne kakšen drug predpis ne določa tovrstnih omejitev glede dodeljevanja nadomestnih zemljišč. V skladu s stališčem v sodbi Upravnega sodišča I U 67/2011 se SKZG kot zavezanec tudi ne more razbremeniti obveznosti glede vračila nadomestnih zemljišč z enostransko podano izjavo volje, ki nima podlage v zakonu. Poleg tega pa SKZG internih navodil, na katera se je skliceval, niti ni spoštoval, tako na primer ne glede zemljišč v zakupu, saj je glede teh navedeno, da se ne dajejo kot nadomestna zemljišča, razen če je upravičenec pripravljen prevzeti z zakupom obremenjeno zemljišče. Med pravili je navedeno tudi upoštevanje želje upravičenca. Teh pravil, ki jih je SKZG sam postavil, v primeru ponudbe tožnikom ni upošteval. Opisano postopanje SKZG je nezakonito in samovoljno, glede na to, da je v različnih obdobjih izvajanja denacionalizacije različno, pa je tudi neustavno. Položaj denacionalizacijskih upravičencev se namreč bistveno spreminja glede na trenutek, v katerem poteka odločanje o vračanju njihovih nepremičnin, kar predstavlja neposredno kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom in kršitve pravice do pravnega sredstva ter še drugih kršitev Ustave RS. Tožniki sodišču predlagajo, da tožbi ugodi ter odločitev v izpodbijani 1. in 2. točki prvostopenjske odločbe, kolikor se nanaša na parc. št. 416/14 k.o. …, odpravi ter odloči, da je upravičenec upravičen do dodelitve ustreznega nadomestnega zemljišča, podrejeno pa predlaga, naj sodišče zadevo v navedenem obsegu vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri razlogih, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe, sodišču pa predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo kot strankama z interesom poslalo v odgovor tudi SDH d.d. in SKZG. Odgovoril je SKZG. V odgovoru prereka tožbene navedbe, med drugim pojasnjuje, da SKZG postopek dodeljevanja nadomestnih zemljišč vodi na podlagi navodil oziroma sklepov Sveta, ki je 23. 9. 2010 tudi razveljavil interna navodila za dodeljevanje nadomestnih zemljišč v postopkih denacionalizacije, ki so bila podlaga za dodeljevanje nadomestnih zemljišč do datuma razveljavitve, in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožba je utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev zahtevka tožnikov, da se upravičencu za podržavljeno zemljišče s parc. št. 416/14 k.o. … v izmeri 14.936 m2 (ki ga ni mogoče vrniti v naravi, kar ni sporno) prizna odškodnina v obliki nadomestnih zemljišč. Upravni organ je odločitev oprl na ugotovitev, da v obravnavanem primeru sporazum med pravnimi nasledniki upravičenca in SKZG kot zavezancem, kot se za priznanje take oblike odškodnine zahteva po določbi tretjega odstavka 42. člena ZDen, ni bil sklenjen. Ugovore pravnih naslednikov upravičenca je zavrnil tudi ob razlogovanju, da je odškodnina v nadomestnih nepremičninah neobvezna oblika denacionalizacije, da si je prizadeval za to, da bi bil predložen sporazum in je SKZG poslal več urgenc, da pa ni pristojen ocenjevati njegovega postopanja.

8. Po prvem odstavku 27. člena ZDen je SKZG zavezanec za vračilo podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in nadomestnih zemljišč (prvi stavek). Po obvezni razlagi prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen je SKZG, ki gospodari (upravlja in razpolaga) z zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije na podlagi 2. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, zavezanec za vračilo zemljišč kot nadomestnih zemljišč v smislu tretjega odstavka 42. člena ZDen, če upravičencu podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov iz razlogov, določenih v ZDen, ni mogoče vrniti v naravi.

9. Iz obrazložitve predloga za obvezno razlago prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen (Poročevalec z dne 14. 3. 2000), ki se opira na razlogovanje Ustavnega sodišča v odločbi U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, izhaja, da ob tem, ko je bil namen in cilj novele ZDen-B, s katero je bil 27. člen ZDen dopolnjen z novim prvim odstavkom, jasen in dvojen: popraviti krivice z vračanjem v naravi tudi, ko gre za vračanje v obliki odškodnine, in razbremeniti SOD in posredno proračun RS, predlagatelj ugotavlja, da se sprejeta dopolnitev 27. člena ZDen v praksi ne izvaja v taki meri, kot bi se morala, in s ciljem, zaradi katerega je bila sprejeta. Predlagatelj meni, da bi zahtevek upravičenca za dodelitev nadomestnih zemljišč moral organ obravnavati kot predlog za sklenitev sporazuma po tretjem odstavku 42. člena ZDen ter ga posredovati SKZG, ta pa bi na tak predlog upravičencu moral ponuditi ustrezno zemljišče, s katerim gospodari ter se sporazumeti o ustreznosti nadomestnega zemljišča (vrsta, obseg, vrednost) po principih, ki jih določa ZDen.

10. Glede na citirano besedilo določbe prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen že same (upoštevajoč obvezno razlago) in ob upoštevanju navedene obrazložitve predloga obvezne razlage je po mnenju sodišča to določbo treba razlagati v pomenu, da se je SKZG kot zavezanec dolžan sporazumevati z upravičencem o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz tretjega odstavka 42. člena ZDen. S tem ko je SKZG določen za zavezanca, so njegove pravice in obveznosti vezane na to svojstvo; za zavezance pa ZDen ne določa, da se svoje obveznosti vračila podržavljenega premoženja morejo razbremeniti iz razlogov, ki nimajo podlage v zakonu.

11. Ob navedenem se sodišče strinja s stališčem organa, da je za priznanje odškodnine v nadomestnih zemljiščih (kmetijskih zemljiščih in gozdovih) potreben sporazum med SKZG in upravičencem oziroma njegovimi pravnimi nasledniki. Vendar pa organu ne pritrjuje, da ne more ocenjevati postopanja SKZG v postopku sporazumevanja. Sodišče namreč meni, da ni razloga, da bi pri razlagi prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen ne sledilo obrazložitvi predloga obvezne razlage (kot izhaja iz 9. točke te sodbe). Kar pomeni, da bi po presoji sodišča v obravnavanem primeru, ko sporazum po predloženi ponudbi (kmetijskih zemljišč in gozdov) SKZG z dne 13. 7. 2012 tožnikom kot pravnim naslednikom upravičenca ni bil dosežen, organ moral oceniti ustreznost te ponudbe, glede na njihove ugovore v postopku, pri presoji pa izhajati iz stvarnih možnosti SKZG (tako bi izhajalo tudi iz razlogovanja Ustavnega sodišča v sklepih U-I-64/99 z dne 16. 11. 2000 in Up-2100/08, U-I-198/08 z dne 28. 1. 2009) in zakonskih razlogov, zaradi katerih nepremičnin ni mogoče vrniti v naravi. V tem okviru bi organ moral presoditi tudi navedbe tožnikov v postopku, da bi SKZG ne mogel zavrniti njihovega predloga za nadomestna zemljišča (ker okoliščina, na katero se je skliceval, in sicer da so zemljišča oddana v dolgoročni zakup, po zakonu ni razlog za odklonitev vračila zemljišča v naravi in ker naj bi SKZG (sploh) sklepal pogodbe o dolgoročnem zakupu ob pogoju, da v primeru dodelitve zemljišča kot nadomestnega z dnem pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji prenehajo veljati) ter ob razlogih za to spodbuditi stranki k sklenitvi sporazuma. Če pa bi organ presodil, da je ponudba SKZG neustrezna ter ugotovil, da se SKZG in pravni nasledniki upravičenca tudi ne morejo sporazumeti o vračilu kot nadomestnih zemljišč, ki so jih navedeni sami predlagali, bi moral SKZG pozvati k predložitvi nove, ustrezne ponudbe zemljišč. V zvezi s sklicevanjem tožnikov na interna navodila SKZG pa sodišče dodaja, da ne morejo biti ne podlaga za odločanje o zahtevkih za dodelitev nadomestnih zemljišč, ne podlaga za presojo (pravilnosti, zakonitosti) odločitev o teh zahtevkih (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP, oziroma 4. člen ZUP/86, v zvezi z drugim odstavkom 6. člena ZDen).

12. Ker organ tako, kot je obrazloženo v 11. točki te sodbe, ni ravnal, je kršil zakon ter je zato sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo ter odločbo prvostopenjskega organa v izpodbijanem delu odpravilo (pri čemer je zaradi enotno določene odškodnine upravičencu moralo odločbo v 2.a točki izreka odpraviti v celoti, ne le glede parc. št. 416/14 k.o. …, pač pa tudi glede dela nepremičnine parc. št. 1778 k.o. …), zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo temu organu v ponovni postopek. V sporu polne jurisdikcije, kot tožniki predlagajo, pa sodišče ni moglo odločiti že iz razloga, ker sporazum med njimi in SKZG ni bil sklenjen.

13. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnikom na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu priznalo stroške, povečane za 22 % DDV, ker je pooblaščenka tožnikov zavezanka za DDV.