Jedro

V zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo kakor tudi podaljšanje enotnega dovoljena po tretjem odstavku 87. člena ZTuj-2 pritožba ni dovoljena. V tretjem odstavku 87. člena ZTuj-2 je določeno, da pritožba ni dovoljena ne samo zoper odločbo, ampak tudi zoper sklep, ki ga izda upravna enota v upravni zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja.

Ker je v navedeni zadevi pritožba izključena z materialnim zakonom, glede na drugi odstavek 258. člena ZUP ni dovoljena tudi zoper sklep, ki ga v navedeni upravni zadevi izda upravna enota, pa čeprav je v tretjem odstavku 129. člena ZUP sicer določeno, da je zoper sklep o zavrženju zahteve dovoljena pritožba.

Če je stranki izdan upravni akt v enostopenjskem upravnem postopku, kjer ni pritožbe, ni stranka v ničemer prikrajšana do pravice do pravnega sredstva, saj ima v takem primeru pravico do sodnega varstva v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem RS.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrgla pritožbo prvo tožnika zoper sklep Upravne enote Ljubljana št. 214-16347/2019-12 z dne 22. 10. 2019 v upravni zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca v Republiki Sloveniji.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je Upravna enota Ljubljana s sklepom zavrgla prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca v Republiki Sloveniji prvo tožniku. Odločitev o zavrženju prošnje je organ prve stopnje oprl na 4. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker je organ prve stopnje v upravni zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja že izdal zavrnilno odločbo, dejansko stanje in pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, pa se po izdaji navedene odločbe ni spremenilo. Prvo tožnik se je zoper sklep pritožil, ker je v tretjem odstavku 129. člena ZUP zapisano, da je za tovrstni sklep pritožba dovoljena, pravico do pritožbe pa določa tudi 25. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS) in 13. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP).

3. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka navaja, da če pritožba ni dovoljena in je ni zavrgel organ prve stopnje, jo zavrže organ druge stopnje, kot to določa ZUP v prvem odstavku 246. člena. Pravico do pritožbe je v skladu s prvim odstavkom 13. člena ZUP mogoče z zakonom tudi izključiti. V primeru, ko pritožba ni dovoljena, mora biti zagotovljeno varstvo pravic in zakonitosti v upravnem sporu. V drugem odstavku 258. člena pa ZUP določa, da pritožba zoper sklep ni dovoljena, če ni dovoljena pritožba zoper odločbo organa, ki je sklep izdal. Zakon o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) v tretjem odstavku 87. člena med drugim določa, da zoper odločbe in sklepe, ki jih je na prvi stopnji izdala upravna enota glede izdaje enotnega dovoljenja po 37., 37.a, 37.b, 39., 41., 45., 45.a, 45.b, 45.c, 45.d, 46. in 48. členu tega zakona pritožba ni dovoljena, je pa dovoljen upravni spor. V četrtem odstavku 87. člen ZTuj-2 določa, da je pritožba v zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji dovoljena le v primerih, če tujec uveljavlja svojo pravico do izdaje dovoljenja po 38., 44., 47. in 48. členu navedenega zakona.

4. Glede na navedeno pritožba v zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja kakor tudi podaljšanje enotnega dovoljenja po tretjem in četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2 ni dovoljena. Iz navedenega razloga je tožena stranka pritožbo zavrgla. V tretjem odstavku 87. člena ZTuj-2 je določeno, da pritožba ni dovoljena ne samo zoper odločbo, ampak tudi zoper sklep, ki ga izda upravna enota v upravni zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja kakor tudi podaljšanja enotnega dovoljenja. Ker je v navedeni zadevi pritožba izključena z materialnim zakonom, to je z Ztuj-2, glede na drugi odstavek 258. člena ZUP ni dovoljena tudi zoper sklep, ki ga v navedeni upravni zadevi izda upravna enota, pa čeprav je v tretjem odstavku 129. člena ZUP sicer določeno, da je zoper sklep o zavrženju zahteve dovoljena pritožba. V konkretni zadevi zoper odločbo upravne enote ni dovoljena pritožba, kar pomeni, da ni dovoljena tudi pritožba zoper sklep, ki ga upravna enota izda po prvem odstavku 129. člena ZUP. V konkretni zadevi je torej pravica do pritožbe izključena tako z materialnim zakonom (ZTuj-2) kakor tudi s procesnim zakonom (drugi odstavek 258. člena ZUP). Nadalje tožena stranka ugotavlja, da je pouk o pravnem sredstvu v prvostopenjskem sklepu pravilen. Navedeno je, da lahko stranka vloži tožbo v upravnem sporu v roku 30 dni na upravno sodišče. Tožnik pa je kljub pravilnemu pouku o pravnem sredstvu vložil pritožbo, čeprav ni dovoljena. Ker pritožbe ni zavrgel že organ prve stopnje, je pritožbo s to odločbo zavrgla tožena stranka.

5. Tožeča stranka v tožbi in njeni dopolnitvi navaja, da je pritožbo zoper sklep upravne enote vložila zaradi tega, ker se prvostopenjski organ v obrazložitvi sklepa o zavrženju zahtevka sklicuje na 129. člen ZUP, ta pa v tretjem odstavku določa, da je zoper sklep, s katerim organ zavrže zahtevo, dovoljena pritožba. Po mnenju tožeče stranke je pravni pouk prvostopenjskega organa napačen. Glede na to, da je zahtevo zavrgel, bi moral skladno s tretjim odstavkom 129. člena ZUP dopustiti pritožbo zoper prvostopenjski sklep. S tem je bilo kršeno tudi določilo 25. člena URS in sicer pravica do pravnega sredstva. Z zavrženjem zahteve za izdajo enotnega dovoljena tožeči stranki nastaja škoda. Strokovna delavka na upravni enoti bi morala vlogo takoj zavrniti, saj je morala vedeti, da bo zavržena, pa jo je vseeno posredovala na Zavod RS za zaposlovanje, s tem pa je povzročila zgolj to, da je morala tožeča stranka plačati takso. Tožnika predlagata, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v pritožbenem postopku ugotovila, da je v konkretni upravni zadevi pravica do pritožbe izključena tako z materialnim zakonom, to je z ZTuj-2, in sicer s tretjim in četrtim odstavkom 87. člena ZTuj-2, kakor tudi s procesnim zakonom, to je z ZUP, in sicer z drugim odstavkom 258. člena navedenega zakona. V tretjem odstavku 87. člena ZTuj-2 je med drugim določeno, da zoper odločbe in sklepe, ki jih je na prvi stopnji izdala upravna enota glede izdaje enotnega dovoljenja, pritožba ni dovoljena, je pa dovoljen upravni spor. V četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2 so določene zadeve izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje, v katerih je pritožba dovoljena, med temi pa ni upravne zadeve izdaje prvega enotnega dovoljenja. ZUP pa v drugem odstavku 258. člena določa, da pritožba zoper sklep ni dovoljena, če ni dovoljena pritožba zoper odločbo organa, ki je sklep izdal. Neutemeljena je tudi tožbena navedba o kršitvi URS in EKČP. Tožeči stranki ni bila odvzeta pravica do pravnega sredstva, saj je imela možnost, da zoper sklep Upravne enote Ljubljana o zavrženju prošnje za izdajo prvega enotnega dovoljenja vloži tožbo v upravnem sporu. Neutemeljen pa je tudi tožbeni očitek o tem, da je morala tožeča stranka plačati upravno takso kljub temu, da je upravna enota vedela, da bo prošnjo zavrgla. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi navaja, da je v postopku na prvi stopnji strokovna delavka pri prejšnji odločitvi svetovala, da vložena pritožba v zvezi s prvo zavrnitvijo izdaje prvega enotnega dovoljenja ne bo učinkovita in je zato svetovala, da je treba vložiti novo vlogo. Pooblaščenec tožeče stranke je temu sledil ter ponovno vložil vlogo za izdajo prvega enotnega dovoljenja. Na ta način je bil zaveden. Tožeča stranka vztraja pri tem, da bi ji prvostopenjski organ moral dopustiti pritožbo zoper sklep in se sklicuje na 25. člen URS in na 6. člen EKČP ter poudarja, da je URS nad ZTuj-2. 8. Tožba ni utemeljena.

9. ZUP v prvem odstavku 246. člena določa, da če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, pa je iz teh razlogov ni zavrgel že organ prve stopnje, jo zavrže organ druge stopnje.

10. Sodišče se strinja s toženo stranko, da v obravnavani zadevi pritožba ni bila dovoljena in je zato ravnal organ pravilno, ko jo je zavrgel. Glede navedenega se sodišče strinja z razlogi izpodbijane odločbe, zato skladno z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na obrazložitev v odločbi tožene stranke. Sodišče zgolj poudarja, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da v zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo kakor tudi podaljšanje enotnega dovoljena po tretjem odstavku 87. člena ZTuj-2 pritožba ni dovoljena in da je v tretjem odstavku 87. člena ZTuj-2 določeno, da pritožba ni dovoljena ne samo zoper odločbo, ampak tudi zoper sklep, ki ga izda upravna enota v upravni zadevi izdaje prvega enotnega dovoljenja. Tožena stranka je zavzela pravilno stališče, da ker je v navedeni zadevi pritožba izključena z materialnim zakonom, glede na drugi odstavek 258. člena ZUP ni dovoljena tudi zoper sklep, ki ga v navedeni upravni zadevi izda upravna enota, pa čeprav je v tretjem odstavku 129. člena ZUP sicer določeno, da je zoper sklep o zavrženju zahteve dovoljena pritožba. Pravilno je bilo tudi ugotovljeno, da je pouk o pravnem sredstvu v prvostopenjskem sklepu pravilen, prvo tožnik pa je kljub pravilnemu pouku o pravnem sredstvu vložil pritožbo, čeprav ni dovoljena.

11. Sodišče se ne strinja s tožbeno navedbo, da naj bi bil pouk v prvostopenjskem sklepu napačen iz razloga, ker je v tretjem odstavku 129. člena ZUP določeno, da je treba dopustiti pritožbo zoper sklep o zavrženju zahtevka. V tretjem odstavku 129. člena ZUP je sicer res določeno, da je zoper sklep, s katerim organ zavrže zahtevo, dovoljena pritožba, vendar je treba vsak zakon razlagati kot celoto v povezavi z vsemi njegovimi določili in je treba pri tem upoštevati, da v skladu z drugim odstavkom 258. člena ZUP pritožba zoper sklep ni dovoljena, če ni dovoljena pritožba zoper odločbo organa, ki je sklep izdal. To z drugimi besedami pomeni, da če gre za enostopenjski upravni postopek, torej za postopek, kjer je pritožba izključena, potem pritožba ni dovoljena ne samo zoper odločbe, ampak tudi zoper procesne sklepe takega organa, pa četudi bi v skladu z določenimi določili ZUP bila sicer dopustna.

12. Neutemeljene so tožbene navedbe, da naj bi tožena stranka kršila 25. člen URS in 13. člen EKČP. URS v 25. členu sicer res določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva, med drugim tudi proti odločbam državnih organov, v 13. členu EKČP pa je določena pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Vendar pa, če gre za enostopenjske upravne postopke, je zoper akte organov, ki take postopke vodijo, vedno možno sprožiti upravni spor. Ne glede na to, da v takih primerih pritožba po zakonu ni dopustna, je torej dopusten upravni spor in s tem pravica do pritožbe vsebovana v pravici do sodnega varstva v upravnem sporu. Če je stranki izdan upravni akt v enostopenjskem upravnem postopku, kjer ni pritožbe, ni stranka v ničemer prikrajšana do pravice do pravnega sredstva, saj ima v takem primeru pravico do sodnega varstva v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem RS. Če bi bile utemeljene tožbene navedbe, potem bi bili vsi enostopenjski upravni postopki v nasprotju z URS.

13. Za ta upravni spor pa so povsem nerelevantne tožbene navedbe o tem, da bi morala strokovna delavka na upravni enoti v prvostopenjskem postopku zahtevek takoj zavreči, če je vedela, da bo zavržen, pa je vlogo vseeno posredovala na Zavod za zaposlovanje. Te navedbe so nerelevantne zato, ker je predmet tega upravnega spora odločitev drugostopenjskega organa, torej odločba Ministrstva za notranje zadeve, ki je v tem upravnem sporu odločalo o pravici do pritožbe. Iz navedenih razlogov so nerelevantni tudi vsi ostali očitki, ki se nanašajo na delo prvostopenjskega organa, vključno z očitki, povezanimi z nalogi za plačilo upravne takse, zato se sodišče do teh tožbenih navedb ne opredeljuje.

14. Glede na navedeno je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. V obravnavani zadevi je sodišče odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno. V obravnavani zadevi so sporna izključno pravna vprašanja, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.