Jedro

Izpodbijani odlok je izdan na podlagi 39. člena ZCes-1, ki ureja delitev in kategorizacijo javnih cest. Z njim je toženka določila občinske ceste po njihovih kategorijah in namenu uporabe glede na vrsto cestnega prometa, ki ga prevzemajo, ter občinske kolesarske poti. Z izpodbijanim odlokom se torej ne urejajo posamična pravna razmerja, katerih naslovniki so individualno določeni oziroma določljivi, temveč odlok določa splošna pravila uporabe cest oziroma poti, ki se nanašajo na nedoločeno število uporabnikov cest oziroma poti. Izpodbijani odlok o kategorizaciji občinskih cest torej ni posamičen akt, temveč je splošen akt, in sicer predpis lokalne skupnosti. Za presojo skladnosti predpisov lokalne skupnosti pa je po četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno Ustavno sodišče. Sprejem odloka na določeni seji mestnega sveta toženke ni dejanje (materialni akt), ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožniki vlagajo tožbo, s katero sodišču predlagajo, naj ugotovi, da je izpodbijani odlok nezakonit, in naj ga sodišče odpravi oziroma razveljavi. S tožbo predlagajo tudi, naj sodišče ugotovi, da je toženka s sprejemom izpodbijanega odloka 4. 7. 2022 na 34. seji mestnega sveta posegla v pravico tožnikov do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in v njihovo pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave RS. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka.

2. V tožbi navajajo, da s tožbo izpodbijajo posamični akt, to je v uvodu navedeni odlok, in toženkina dejanja, to je sprejem izpodbijanega odloka. Trdijo, da je izpodbijani odlok nezakonit ter da je toženka z njegovim sprejemom nedopustno in nesorazmerno posegla v njihove človekove pravice in temeljne svoboščine iz 22. in 33. člena Ustave RS, ter da zoper ta posamični akt in dejanja ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navajajo, da je toženka odlok sprejela in z njim kot javno cesto kategorizirala dele nepremičnin, katerih lastniki so, ne da bi pred tem postala lastnica teh nepremičnin. Očitajo ji tudi, da pred sprejemom odloka ni ugotavljala z zakonom predpisanega javnega interesa, in trdijo, da tak javni interes tudi ni izkazan. Dodajajo, da gre za zemljišča, ki so v naravi polja in njive ter da po njih potekajo kmetijske poljske poti, kolovozi oziroma gozdne vlake, ki jih uporabljajo le lastniki zaradi izkoriščanja svojih kmetijskih in gozdnih zemljišč. Trdijo, da v postopku sprejema toženka ni odgovorila na njihove pripombe, ter da spremembe in dopolnitve predloga odloka pred sprejemom niso bile javno objavljene.

3. Sklicujejo se na Zakon o cestah (ZCes-1) in Uredbo o merilih za kategorizacijo javnih cest (v nadaljevanju Uredba) ter poudarjajo, da je občina dolžna pred kategorizacijo pridobiti lastninsko pravico na zemljiščih, ki jih namerava kategorizirati. Navajajo, da je Ustavno sodišče že večkrat presodilo, da takšni akti občin niso v skladu z Ustavo. Sklicujejo se na 33. in 69. člen Ustave RS ter uveljavljajo, da je zato, ker občina s tožniki ni sklenila pravnih poslov za pridobitev lastninske pravice, niti ni bil izveden postopek razlastitve, izpodbijani odlok nezakonit in ga je zato treba odpraviti. Iz enakih razlogov je nezakonito izpodbijano dejanje toženke.

4. Hkrati s tožbo vlagajo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in sodišču predlagajo, naj odloži izvršitev izpodbijanega odloka do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

5. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe predlaga zavrženje tožbe, podrejeno pa zavrnitev predloga za izdajo začasne odredbe. Uveljavlja, da izpodbijani odlok ni posamični akt, temveč je splošni akt. Navaja, da je za presojo takih aktov pristojno Ustavno sodišče. Podrejeno uveljavlja, da ne gre niti za prostorski izvedbeni akt, ki bi se v upravnem sporu lahko izpodbijal na podlagi 61. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3). Za primer, da bi sodišče presodilo drugače, pa uveljavlja, da je 61. člen ZUreP-3 v nasprotju z Ustavo RS, v zvezi s čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-327/20. Navaja še, da sprejem in objava nista posamični dejanji v smislu 4. člena ZUS-1. Meni, da tožniki niso izkazali, da bi odlok posegal v njihovo pravico ali njihovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Uveljavlja pa tudi, da tožniki niso izkazali pogojev za izdajo začasne odredbe.

**K I. toči izreka**

6. Tožba ni dovoljena.

7. V okviru predhodnega preizkusa tožbe sodišče preizkusi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu. Skladno z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 mora sodišče na procesne predpostavke iz prvega odstavka istega člena paziti po uradni dolžnosti.

Glede izpodbijanega odloka

8. Tožniki v tožbi ne navajajo, na kateri pravni podlagi vlagajo tožbo zoper izpodbijani odlok o kategorizaciji občinskih cest. V njej se sklicujejo tako na prvi odstavek 33. člena ZUS-1, ki se nanaša na t. i. redni upravni spor zoper upravni akt iz 2. člena ZUS-1, kakor tudi na drugi odstavek 33. člena ZUS-1, ki se nanaša na subsidiarni upravni spor iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Zgolj na podlagi njihovih navedb, da tožbo vlagajo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter da zoper izpodbijani odlok ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ni mogoče zaključiti, da tožbo vlagajo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Kršitve ustavnih pravic so namreč predmet sodnega varstva tudi v rednem upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo zoper izpodbijani odlok preizkusilo po obeh pravnih podlagah.

9. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 (redni upravni spor) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj. O zakonitosti drugih aktov sodišče v upravnem sporu odloča le, če tako določa zakon. Taka druga zakonska določba je četrti odstavek 5. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 (subsidiarni upravni spor) pa sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

10. Sodno varstvo v upravnem sporu po navedenih pravnih podlagah se sicer izključuje, saj je sodno varstvo v subsidiarnem upravnem sporu po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 dopustno le, če gre za posamični akt, zoper katerega ni dopustno sodno varstvo v rednem upravnem sporu ali katerem drugem sodnem postopku. Predpostavka za dopustnost tožbe po obeh navedenih podlagah, torej tako za redni upravni spor kakor tudi za subsidiarni, pa je, da je predmet izpodbijanja posamični akt. 11. Za posamični akt je značilno, da ureja posamično pravno razmerje in so njegovi naslovniki konkretno določeni subjekti. Značilnost splošnega akta pa je njegova splošnost in abstraktnost, to je, da se njegova vsebina nanaša na širši krog individualno nedoločenih naslovnikov, ki se lahko pojavijo v zamišljenem tipičnem razmerju, ki ga predpis oziroma splošni akt ureja.1

12. Izpodbijani odlok je izdan na podlagi 39. člena ZCes-1, ki ureja delitev in kategorizacijo javnih cest. Z njim je toženka določila občinske ceste po njihovih kategorijah in namenu uporabe glede na vrsto cestnega prometa, ki ga prevzemajo ter občinske kolesarske poti. V 3. do 8. členu odloka je naveden potek posameznih cestnih odsekov oziroma odsekov poti in njihova kategorizacija, iz katere izhaja, kakšna vrsta prometa je tam dopustna.

13. Iz navedenega izhaja, da se z odlokom ne urejajo posamična pravna razmerja, katerih naslovniki so individualno določeni oziroma določljivi, temveč odlok določa splošna pravila uporabe cest oziroma poti, ki se nanašajo na nedoločeno število uporabnikov cest oziroma poti. Izpodbijani odlok o kategorizaciji občinskih cest torej ni posamičen akt, temveč je splošen akt, in sicer predpis lokalne skupnosti. Za presojo skladnosti predpisov lokalne skupnosti pa je po četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno Ustavno sodišče. 14. Da so odloki o kategorizaciji občinskih cest splošni akti, za presojo katerih je po navedeni določbi Ustave pristojno Ustavno sodišče, izhaja tudi iz obsežne prakse tega sodišča. In sicer je Ustavno sodišče že z odločbo U-I-63/01 s 6. 6. 2002 meritorno odločalo o pobudi za oceno ustavnosti tam izpodbijanega odloka o kategorizaciji občinskih cest, ki sta ga vložila lastnika zemljišč, po katerih je potekala pot, ki je bila predmet kategorizacije. Enako je ravnalo še v številnih drugih primerih, nazadnje v odločbah U-I-15/17 z 19. 5. 2022, U-I-119/19 s 16. 6. 2022 in U-I-243/19 s 6. 7. 2022. V vseh navedenih primerih je Ustavno sodišče obravnavalo pobude, torej pravno sredstvo, ki je namenjeno oceni ustavnosti oziroma zakonitosti splošnega akta. To pomeni, da Ustavno sodišče odloke o kategorizaciji občinskih cest šteje za splošne akte. V roku iz tretjega odstavka 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pobudo lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude. Iz prej navedenih odločb Ustavnega sodišča pa tudi izhaja, da je bil pravni interes za takšno pobudo priznan lastnikom zemljišč, po katerih je bila kategorizirana javna pot. 15. Ker je v upravnem sporu mogoče izpodbijati le posamični akt, izpodbijani odlok pa po povedanem ni tak akt, temveč je splošen akt, ga torej ni dopustno izpodbijati v upravnem sporu.

16. Izpodbijani odlok pa tudi ni občinski prostorski izvedbeni akt iz tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3, za presojo katerega bi bilo po navedeni določbi ZUreP-3 pristojno Upravno sodišče. Prostorske izvedbene akte ZUreP-3 opredeljuje v 4. poglavju IV. dela zakona, v katerem ureja prostorsko načrtovanje. Občinski prostorski izvedbeni akt je občinski prostorski načrt, s katerim se po 116. členu ZUreP-3 v skladu z regionalnim in občinskim prostorskim planom na izvedbeni ravni načrtujejo prostorske ureditve lokalnega pomena ter določajo namenska raba prostora in prostorski izvedbeni pogoji za umestitev načrtovanih posegov v prostor. Z občinskim prostorskim izvedbenim aktom se torej načrtuje poseg v prostor in v okviru tega akta se določi tudi namenska raba prostora. Ti akti so podlaga za izdajo upravnih dovoljenj za posege v prostor oziroma za izvedbo posegov, za katere upravno dovoljenje ni potrebno. Odlok o kategorizaciji občinskih cest nima narave akta, ki bi bil podlaga za izvedbo načrtovanih posegov v prostor in določitev namenske rabe prostora, temveč glede na določbe 39. člena ZCes-1 in na njegovi podlagi sprejete Uredbe kategorizira obstoječe ceste. Po povedanem izpodbijani akt ni akt iz 61. člena ZUreP-3, zato sodišče ni presojalo toženkinih navedb o neustavnosti zakonske ureditve, ki za presojo zakonitosti splošnih aktov iz drugega odstavka 61. člena ZUreP-3 določa pristojnost Upravnega sodišča. Glede izpodbijanega dejanja

17. Tožniki tožbo vlagajo tudi zoper dejanje sprejema izpodbijanega odloka ter na tej podlagi zatrjujejo poseg v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave ter pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave.

18. Glede na že citirano določbo prvega odstavka 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dejanj javnih oblasti in nosilcev javnih pooblastil (npr. U-I-47/94), s katerimi ti posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, pa zoper ta dejanja ni drugega sodnega varstva.

19. Tožniki zatrjujejo, da je bilo v navedene človekove pravice poseženo (tudi) z dejanjem sprejema izpodbijanega odloka na 34. seji mestnega sveta. V čem naj bi prav dejanje sprejema pomenilo poseg človekove pravice, posebej ne pojasnijo. Njihove trditve o posegu v človekove pravice iz 22. in 33. člena Ustave, in sicer tako glede očitkov o neugotovljenem javnem interesu, kakor tudi glede neopredelitve do njihovih pripomb in javnosti postopka, temeljijo na trditvah o lastninski pravici na zemljiščih, po katerih potekajo z izpodbijanim odlokom kategorizirane poti. Povedano drugače: pravni položaj, ki je s sprejemom izpodbijanega akta, lahko prizadet, je njihova lastninska pravica in iz te pravice izhajajoča upravičenja. Na tak njihov pravni položaj učinkuje (ga spreminja) odlok, ko je sprejet in objavljen. Ker do pravnih učinkov odloka ne pride, dokler ta ni sprejet in objavljen, dejanj sprejema in objave odloka ni mogoče presojati ločeno od odloka samega, saj sta neločljivo povezani s samim obstojem in s tem veljavnostjo in pravnimi učinki odloka. Zato tudi dejanje sprejema odloka (kakor tudi njegove objave) ne more biti predmet posebnega sodnega varstva.

20. Navedeno pomeni, da tudi sprejem odloka na določeni seji mestnega sveta toženke ni dejanje (materialni akt), ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tožba zoper izpodbijano dejanje zato ni dopustna.

Sklepno

21. Glede na navedeno je sodišče tožbo zoper izpodbijani akt zavrglo na podlagi 4. točke 36. člena ZUS-1, po katerem sodišče tožbo zavrže, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

**K II. točki izreka**

22. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 je tožba v upravnem sporu nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, zoper katerega je uperjena, razen v izjemnih primerih, če zakon ne določa drugače. Sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži na zahtevo tožnika izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba).

23. Iz navedene določbe 32. člena ZUS-1 tako med drugim izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi določil tudi obstoj dopustne tožbe. Ta procesna predpostavka pa v konkretnem primeru ni podana, ker je sodišče ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe z izrekom pod točko I odločilo tudi že o tožbi tožnikov. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je sodišče zato zavrglo (smiselno 4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

**K III. točki izreka:**

24. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Gl. npr. odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-219/93 in U-I-6/17 ter M. Pavčnik, Teorija prava, Ius software, GV založba, 2015, str. 193-194.