2. 6. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Informacijske pooblaščenke, na seji 2. junija 2022

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 21. člena Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Informacijska pooblaščenka (v nadaljevanju predlagateljica) navaja, da je po uradni dolžnosti začela postopek inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVOP-1) in drugih predpisov, ki urejajo varstvo ali obdelavo osebnih podatkov oziroma iznos osebnih podatkov iz Republike Slovenije pri Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v nadaljevanju SOVA). Namen inšpekcijskega postopka naj bi bil preveriti, ali obdelava osebnih podatkov pri spremljanju mednarodnih sistemov zvez poteka skladno z ZVOP-1 in drugimi predpisi, ki urejajo varstvo osebnih podatkov. Predlagateljica trdi, da je državni nadzornik za varstvo osebnih podatkov[1] pri izvrševanju svojih pristojnosti naletel na zakonski določbi prvega in tretjega odstavka 21. člena Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v nadaljevanju ZSOVA), ki mu zaradi domnevnega neskladja z Ustavo preprečujeta učinkovito zagotovitev varstva informacijske zasebnosti. Po njenem mnenju je s tem nastal pravni položaj, ko ne more nadaljevati oziroma zaključiti inšpekcijskega nadzora pri SOVI, dokler dvom o ustavnosti prvega in tretjega odstavka 21. člena ZSOVA ni razčiščen.

2.Predlagateljica vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 21. člena ZSOVA. Prvi odstavek 21. člena ZSOVA naj bi bil v neskladju s 37. členom Ustave, tretji odstavek 21. člena ZSOVA pa naj bi bil v neskladju z 2., 15., 37. in 38. členom Ustave. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani določbi razveljavi oziroma ugotovi njuno neskladje z Ustavo ter naloži Državnemu zboru odpravo tega neskladja v razumnem roku.

B.

3.Šesta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pooblašča predlagateljico, da z vložitvijo zahteve začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če nastane vprašanje ustavnosti ali zakonitosti v zvezi s postopkom, katerega vodi. Predlagateljica vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 21. člena ZSOVA, ki skupaj z drugim odstavkom istega člena tvorijo zakonsko podlago za izvrševanje spremljanja mednarodnih sistemov zvez kot ene izmed t. i. posebnih oblik pridobivanja podatkov, potrebnih za opravljanje nalog SOVE.[2]

4.Ustavno sodišče je doslej zavrglo dve zahtevi za oceno ustavnosti zakonskih določb, ki so podlaga za spremljanje mednarodnih sistemov zvez. S sklepom št. U-I-216/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 99/07, in OdlUS XVI, 75) je zavrglo zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 21. člena ZSOVA, ki jo je vložilo Vrhovno sodišče. S sklepom št. U-I-45/08 z dne 8. 1. 2009 (OdlUS XVIII, 3) pa je zavrglo zahtevo za oceno ustavnosti prvega, drugega in tretjega odstavka 21. člena ZSOVA, ki jo je vložila predlagateljica.

5.Ustavno sodišče je zavrženje v sklepu št. U-I-216/07 utemeljilo s presojo, da glede na vsebino predlagateljeve zahteve ne gre za položaj, v katerem bi moral predsednik Vrhovnega sodišča pri odločanju uporabiti prvi odstavek 21. člena ZSOVA. Ocenilo je, da predsednik Vrhovnega sodišča glede na razlago vsebine izpodbijane določbe, kakor jo je v navedenem sklepu podalo Ustavno sodišče, ne more biti pristojen za dovolitev oziroma odobritev spremljanja mednarodnih sistemov zvez. Zavrženje v sklepu št. U-I-45/08 pa je Ustavno sodišče utemeljilo s presojo, da predlagateljica ni izkazala, da se je vprašanje ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb pojavilo v zvezi s postopkom, ki ga je vodila. Predlagateljica naj bi bila upravičena vložiti zahtevo iz šeste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS le, če je pri izvrševanju svojih pristojnosti naletela na zakonske določbe, ki ji zaradi domnevnega neskladja z Ustavo preprečujejo učinkovito zagotovitev varstva informacijske zasebnosti (38. člen Ustave).

6.Za obe dosedanji zavrženji zahtev za oceno ustavnosti zakonskih določb, ki urejajo spremljanje mednarodnih sistemov zvez, je bila pomembna razlaga teh določb, kakor jo je v obeh sklepih podalo Ustavno sodišče. Iz sklepa št. U-I-216/07 izhaja, da se (1) spremljanje mednarodnih sistemov zvez lahko nanaša le na območje zunaj državnega območja Republike Slovenije. Poleg tega mora iti (2) za zadevo in ne za konkretnega posameznika. Nadalje (3) se spremljanje mednarodnih sistemov zvez ne sme nanašati na določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva ali na določenega uporabnika tega priključka na območju Republike Slovenije. Dodatno pomembno razlago je Ustavno sodišče podalo v sklepu št. U-I-45/08. Pri spremljanju mednarodnih sistemov zvez se (4) lahko spremljajo le komunikacije med dvema ali več tujimi telekomunikacijskimi priključki, pri čemer pa nadzor ne sme biti osredotočen na določljiv priključek. Ustavno sodišče je izrecno poudarilo, da je takšna razlaga prvih treh odstavkov 21. člena ZSOVA "z Ustavo skladna". Ustavno sodišče dodaja, da razlaga izpodbijanih določb iz sklepa št. U-I-45/08 po naravi stvari pomeni, da nadzor ne sme biti osredotočen niti na (vnaprej) določljivega ali določenega tujega uporabnika. Drugače povedano, pooblastilo SOVE za spremljanje mednarodnih sistemov zvez je pooblastilo za neosredotočeno spremljanje komunikacij med tujimi telekomunikacijskimi priključki oziroma tujimi uporabniki, pri čemer se za "tuje" štejejo tisti priključki in uporabniki, ki se (vsaj) v času prestrezanja komunikacij nahajajo izven območja Republike Slovenije.[3] Seveda to, da tako spremljanje komunikacij ni že od začetka (ciljno) osredinjeno na konkretne priključke/uporabnike, ne pomeni, da udeleženca komunikacije oziroma njegove komunikacijske opreme (priključek) naknadno nikoli ne bi bilo mogoče identificirati ("določiti").

7.V skladu s četrto alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS mora predlagateljica navesti podatke o izpolnjevanju z zakonom določenih pogojev za vložitev zahteve. Iz tega izhaja dolžnost predlagateljice, da izkaže obstoj procesne predpostavke po šesti alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Predlagateljica mora izkazati, da je vprašanje ustavnosti prvega in tretjega odstavka 21. člena ZSOVA nastalo v zvezi s postopkom, ki ga vodi. Za izpolnjenost te procesne predpostavke pa so odločilna merila iz sklepa št. U-I-45/08 in tudi iz starejšega sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-237/07 z dne 12. 6. 2008, v katerem je Ustavno sodišče navedlo, da lahko Informacijski pooblaščenec izpodbija le tisti predpis, ki bi ga moral uporabiti v konkretni zadevi, za katero je pristojen voditi postopek.

8.Predlagateljica v zahtevi za oceno ustavnosti ne opiše natančno, kakšno delovanje SOVE je med postopkom inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem ZVOP-1 ugotovil njen državni nadzornik za varstvo osebnih podatkov. Iz zadnjega odstavka na strani 4 zahteve – če ne gre za hipotetičen primer – bi bilo morebiti mogoče sklepati, da je bila odredba direktorja SOVE izdana za "nadzor komunikacije konkretne telefonske številke, ki se npr. nanaša na mednarodne zveze slovenskih državljanov, ko so v tujini". To bi kazalo, da je predlagateljica vložila zahtevo za oceno ustavnosti na podlagi enakega dejanskega stanja kot v primeru, ki se je že končal z zavrženjem zahteve.[4] Na vsak način pa so ugotovitve inšpekcijskega postopka opisane nejasno in nepopolno.

9.Ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali je predlagateljica sploh pristojna za inšpekcijski nadzor obdelave osebnih podatkov v SOVI,[5] Ustavno sodišče poudarja, da bi lahko predlagateljica vložila zahtevo za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 21. člena ZSOVA le, če bi prepričljivo utemeljila, da SOVA v konkretnem primeru dejansko izvršuje prav ti dve zakonski določbi oziroma da je dejavnost SOVE, ki jo v inšpekcijskem postopku preverja predlagateljica, mogoče podrediti njunemu ustavnoskladno razloženemu dosegu (glej 6. točko obrazložitve tega sklepa). Če SOVA, najširše rečeno, "počne nekaj drugega", pa tudi, če se pri tem sklicuje na 21. člen ZSOVA, lahko predlagateljica domnevno ogrožene človekove pravice oseb, ki jim SOVA prisluškuje ali jih drugače spremlja, zaščiti (a) z inšpekcijskimi ukrepi iz 54. člena ZVOP-1, ki so namenjeni preprečitvi nezakonite obdelave osebnih podatkov, če za ravnanje SOVE ni zakonske podlage, ali (b) z vložitvijo zahteve za oceno ustavnosti morebitne druge zakonske določbe, na katere podlagi SOVA dejansko deluje. Tedaj ne gre za položaj, ko bi ji zakonska ureditev spremljanja mednarodnih sistemov zvez preprečevala učinkovito zagotovitev varstva človekovih pravic.

10.Predlagateljica ni izkazala, da se je vprašanje ustavnosti prvega in tretjega odstavka 21. člena ZSOVA pojavilo v zvezi s postopkom, ki ga vodi. S tem ni izkazana procesna predpostavka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZSOVA. Zato je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnika Accetto in Knez.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Informacijski pooblaščenec je pristojen za inšpekcijski nadzor nad izvajanjem zakona in drugih predpisov, ki urejajo varstvo ali obdelavo osebnih podatkov oziroma iznos osebnih podatkov iz Republike Slovenije, ter organizira in usklajuje delo vseh zaposlenih, vključno z državnimi nadzorniki za varstvo osebnih podatkov (druga alineja prvega odstavka in prva alineja tretjega odstavka 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu, Uradni list RS, št. 113/05 – v nadaljevanju ZInfP). Pri Informacijskem pooblaščencu so zaposleni državni nadzorniki za varstvo osebnih podatkov, ki so pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora samostojni (prvi in peti odstavek 8. člena ZInfP).

[2]Člen 23 ZSOVA se glasi: "(1) Spremljanje mednarodnih sistemov zvez ter tajni nakup dokumentov in predmetov dovoljuje direktor agencije s pisno odredbo. (2) Odredba o spremljanju mednarodnih sistemov zvez mora vsebovati podatke o zadevi, na katero se posebna oblika pridobivanja podatkov nanaša, način, obseg in trajanje. (3) Spremljanje mednarodnih sistemov zvez se ne sme nanašati na določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva ali na določenega uporabnika tega priključka na območju Republike Slovenije."

[3]Glej npr. <www.//privacyinternational.org/long-read/827/how-bulk-interception-works>.

[4]V 9. točki sklepa št. U-I-45/08 je Ustavno sodišče navedlo, da je bilo ugotovljeno, da je SOVA v konkretnem primeru osredotočeno spremljala tuj telekomunikacijski priključek.

[5]Primerjaj z 10. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-45/08.