Jedro

Izpodbijana odločba toženke, s katero je Javni zavod A. izdala soglasje k ustanovitvi nove poslovne enote, je po svoji naravi oblikovalna odločba (ne gre za odločbo, ki bi nalagala obveznosti). Slednja pa v nasprotju z zavezovalnimi ne predvideva izvršljivosti po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je odločba izvršena že na podlagi svoje izdaje, zato v obravnavanem primeru že iz tega razloga niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče se strinja s temeljno ugotovitvijo sodišča prve stopnje in razlogi izpodbijanega sklepa, da gre pri navedbah o tem, da naj bi odprtje nove lekarne v neposredni bližini imel pomemben vpliv na na poslovanje pritožničine lekarn, le za tožničino hipotetično predvidevanje, da ji bo škoda nastala v bodoče, če bo podružnica lekarne odprta, saj obnašanja strank v prihodnosti (in posledično zatrjevane morebitne izgube strank) ni mogoče predvideti, zato verjetnost nastanka škode, ki jo zatrjuje tožnica, ni niti predvidljiva niti konkretna.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Pritožnica sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za zdravje, št. 1600-59/2018/57 z dne 3. 5. 2023, s katero je toženka Javnemu zavodu Lekarne A (v nadaljevanju Javni zavod A.) izdala soglasje k ustanovitvi nove poslovne enote, Lekarne B. na naslovu ... V tožbi je predlagala ugotovitev ničnosti, podrejeno odpravo izpodbijane odločbe.

2. Tožnica je skupaj s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero je predlagala, naj sodišče prve stopnje do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvršitev navedene odločbe toženke, tako da Javnemu zavodu A. do pravnomočne odločitve v tem postopku ne bo mogel odpreti nove lekarne B. 3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, odločitev o stroških pa je pridržalo za končno odločbo. Po presoji sodišča verjetnost nastanka škode, ki jo zatrjuje tožnica, ni niti predvidljiva niti konkretna in zato ne zadošča za izpolnitev pogoja iz 32. člena ZUS-1. 4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) zoper navedeni sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da izda zahtevano začasno odredbo, oziroma podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Priglaša pritožbene stroške.

5. Toženka je v odgovoru na pritožbo nasprotovala pritožbenim navedbam in se v celoti strinjala z obrazložitvijo izpodbijanega sklepa. Navedla je, da pritožnica ni zadostila niti trditvenemu niti dokaznemu bremenu ter da še vedno pavšalno zatrjuje nastanek škode. Težko je govoriti o tem, da bi zaradi odprtja lekarne, ki je od tožničine oddaljena skoraj en kilometer, tožnica lahko izgubila stranke, saj ne gre za lekarno v neposredni bližini. Namesto k dokazovanju zakonskih pogojev, se pritožnica raje osredotoča na pavšalne očitke o pristranskosti toženke in sodišča, kar pa ne more predstavljati podlage za spremembo izpodbijanega sklepa.

**K I. točki izreka**

6. Pritožba ni utemeljena.

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Pritožnica izrecno predlaga izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, čeprav iz njenih navedb smiselno izhaja, da skuša doseči začasno ureditev stanja, torej izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka istega člena. Vrhovno sodišče ob tem pojasnjuje, da je izpodbijana odločba toženke, s katero je Javni zavod A. izdala soglasje k ustanovitvi nove poslovne enote, po svoji naravi oblikovalna odločba (ne gre za odločbo, ki bi nalagala obveznosti). Slednja pa v nasprotju z zavezovalnimi ne predvideva izvršljivosti po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je odločba izvršena že na podlagi svoje izdaje, zato v obravnavanem primeru že iz tega razloga niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Ne glede na to pa je Vrhovno sodišče presojalo tudi izpolnjevanje pogojev za izdajo ureditvene začasne odredbe, saj je temeljni vsebinski pogoj pri obeh vrstah začasnih odredb enak.

9. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je nastanek težko popravljive škode. Gre za pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za tako škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Škoda mora biti konkretizirana v smislu določenih, realno izkazanih posledic, ki izvirajo iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva.1

10. V upravnem sporu mora sodišče na podlagi presoje navedb predlagatelja in navedb drugih strank v sodnem postopku ter z njihove strani predloženih dokazov presoditi, ali je podan zakonski pogoj za ugoditev predlogu za izdajo začasne odredbe, torej ali bi z izvršitvijo akta lahko nastala stranki težko popravljiva škoda.

11. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnica nastanka težko popravljive škode ni izkazala, saj je v zahtevi navajala (pri teh navedbah pa vztraja še v pritožbi), da je izdaja začasne odredbe potrebna, ker bo sicer odprtje še ene lekarne v neposredni bližini njene obstoječe lekarne pomenilo zanjo pomemben izpad dohodka ter zaradi pomembnega psihološkega vidika kupcev oziroma uporabnikov lekarne, ki bi se ob odprtju nove lekarne lahko preusmerili v novo lekarno, s tem opustili obiskovanje lekarne tožnice in ni nujno, da bi se k njej vrnili tudi v primeru, da bi se čez čas nova lekarna B. spet zaprla.

12. Pritožnica meni, da je sodišče zmotno presodilo, da gre pri tem zgolj za njeno hipotetično predvidevanje, da ji bo škoda nastala v bodoče. Šlo naj bi namreč za povsem realno dejstvo, da bo odprtje nove lekarne v neposredni bližini imelo pomemben vpliv na poslovanje pritožničine lekarne. Do tega zaključka naj bi bilo mogoče priti že zgolj z uporabo logičnega sklepanja in ob upoštevanju splošno znanega dejstva, da se zaradi odprtja nove lekarne potrošniki zdravil ne bodo odločili, da bodo začeli kupovati bistveno večjo količino zdravil. V primeru odprtja še enega konkurenčnega podjetja ali lekarne v bližini dotlej edinega podjetja (lekarne), se slednjemu v vsakem primeru zmanjša promet. 13. Ta pritožbeni ugovor ne more biti uspešen. Vrhovno sodišče se strinja s temeljno ugotovitvijo sodišča prve stopnje in razlogi izpodbijanega sklepa, da gre pri tem le za tožničino hipotetično predvidevanje, da ji bo škoda nastala v bodoče, če bo podružnica lekarne odprta, saj obnašanja strank v prihodnosti (in posledično zatrjevane morebitne izgube strank) ni mogoče predvideti, zato verjetnost nastanka škode, ki jo zatrjuje tožnica, ni niti predvidljiva niti konkretna. Ob tem se sodišče prve stopnje sklicuje na táko že sprejeto stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 68/2018 z dne 18. 4. 2018, ki pa mu pritožnica nasprotuje. Meni, da ni logično, saj zanika osnovna ekonomska izhodišča, ki veljajo povsod v tržnem gospodarstvu in tudi v lekarniški dejavnosti.

14. Vrhovno sodišče pojasnjuje, da nestrinjanje z navedenim stališčem ne pomeni, da je to nepravilno. Ustanovitev novega subjekta, ki se ukvarja z isto dejavnostjo, sam po sebi ne more predstavljati težko popravljive škode. Poleg tega je Vrhovno sodišče večkrat sprejelo stališče, da materialna škoda sama po sebi praviloma ne predstavlja težko popravljive škode2, oziroma da težko popravljive škode ne predstavlja niti izguba pričakovanega dohodka3 ali izgubljena možnost opravljati gospodarsko javno službo v bodočnosti (nepridobljeni posel)4. 15. Na drugačno stališče tudi ne more vplivati pritožničino poudarjanje, da je grožnja nastanka težko popravljive škode že na prvi pogled očitna in konkretna, ker ima pritožnica že preko dvajset let lekarno v .... na naslovu ... ter da ne gre zgolj za vprašanje izpada prihodka, ampak tudi njenega nadaljnjega obstoja. Pritožnica tudi s temi navedbami ni na ustrezen način izkazala, da ji v materialnem smislu grozi težko popravljiva škoda, drugo vrsto škode pa v zahtevi za izdajo začasne odredbe niti ni utemeljevala.

16. Pritožnica je nasprotovala sklicevanju na stališče v zadevi I Up 68/2018 tudi zato, ker naj bi v navedenem primeru ministrstvo ob drugačnem dejanskem stanju poskrbelo za varstvo javnega interesa, v izpodbijanem sklepu pa se sodišče z vprašanjem varovanja javne koristi sploh ni ukvarjalo. Ker pritožnica ni izkazala pravno upoštevne škode, je izpodbijana odločitev že iz tega razloga pravilna. Ob neizkazanosti prvega pogoja po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, sodišče prve stopnje zato pravilno ni tožničine zahteve presojalo tudi z vidika ugotavljanja drugega pogoja – prizadetosti javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Pritožbene navedbe v zvezi s tem pa so zaradi navedenega neutemeljene.

17. Pritožnica opozarja na razlikovanje z zadevo I Up 68/2018 tudi s ponavljanjem tožbenih navedb, da je v konkretnem primeru upravni organ v isti zadevi in ob enakem dejanskem stanju že enkrat prej odločal, s sklepom št. 1600-59/2018-29 z dne 14. 2. 2020, s katerim je toženka Javni zavod A. zavrnila izdajo soglasja k ustanovitvi nove lekarne v nakupovalnem centru ..., z izpodbijanim sklepom z dne 3. 5. 2023 pa je svojo odločitev ob nespremenjenem dejanskem stanju popolnoma spremenila brez vsake obrazložitve, kar naj bi kazalo na arbitrarnost ravnanja upravnega organa. Vrhovno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da je vprašanje o tem, ali je izpodbijana odločba nična oziroma nezakonita, predmet odločanja o glavni stvari. Posledično so brezpredmetne tudi vse pritožbene navedbe, ki se na to nanašajo in se zato Vrhovno sodišče do njih ni posebej opredeljevalo.

18. Neutemeljen je tudi pritožbeni očitek o pristranskosti ravnanja sodišča prve stopnje, ker naj bi prekoračilo rok, določen v petem odstavku 32. člena ZUS-1. Gre namreč za instrukcijski rok, ki sicer zavezuje sodišče k posebej hitremu postopanju, vendar njegova zamuda ne pomeni, da je morebitna kasnejša zavrnitev predlagane začasne odredbe že zato nezakonita.5 Iz trditev pritožnice o pošiljanju predloga za izdajo začasne odredbe v odgovor toženki, o izdaji sklepa o ustavitvi postopka v zadevi I U 452/2020 (ki ni obravnavana zadeva) ter o tem, da je v vmesnem času Javni zavod A. nemoteno izvajal aktivnosti za odprtje nove lekarne v nakupovalnem centru ..., pa ob neizkazani težko popravljivi škodi, ne izhaja, kako naj bi prekoračitev tega roka vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve.

19. Po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni utemeljen pritožbeni ugovor glede kršitve pravice do sodnega varstva, saj ima pritožnica zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu s tem, ko bo sodišče prve stopnje odločalo o njeni tožbi zoper izpodbijano odločbo toženke.

20. Pritožnica neutemeljeno zatrjuje, da je vsebinska obrazložitev izpodbijanega sklepa izredno kratka, zato naj ne bi izpolnjevala zahtevanega standarda obrazloženosti, po katerem bi bilo mogoče ta sklep ustrezno preizkusiti. Po presoji Vrhovnega sodišča namreč zgolj kratkost obrazložitve ne pomeni nujno pomanjkanja standarda obrazloženosti odločbe, poleg tega pa je v obravnavanem primeru razvidno, da je pritožnica prepoznala argumente sodišča in jim v pritožbi vsebinsko nasprotovala, zato je omogočen tudi preizkus Vrhovnega sodišča glede zakonitosti izpodbijanega sklepa.

21. Ker navedeno zadošča za zavrnitev predlagane začasne odredbe, se Vrhovno sodišče do ostalih pritožbenih očitkov kot nebistvenih ni opredeljevalo, in ker tudi niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS‑1).

**K II. točki izreka**

22. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama krije svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 179/2022 z dne 23. 11. 2022 in I Up 31/2020 z dne 25. 3. 2020. 2 Glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 315/2009 z dne 20. 8. 2009, I Up 198/2017 z dne 6. 9. 2017. 3 Glej npr. sklepi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 315/2009 z dne 20. 8. 2009, I Up 381/2008 z dne 7. 8. 2008, I Up 315/2010 z dne 16. 12. 2010, I Up 198/2017 z dne 6. 9. 2017. 4 Glej npr. sklepi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 1280/2002 z dne 13. 11. 2002, I Up 322/2009 z dne 27. 8. 2009, I Up 198/2017 z dne 6. 9. 2017. 5 Glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 442/2013 z dne 21. 11. 2013, I Up 84/2018 z dne 23. 5. 2018.