Jedro

Tožniku so bila plačila za leto 2005 znižana za 20 % iz razloga neopravljenih obveznosti izobraževanja. V sedmem odstavku poglavja B „Kršitve in sankcije pri ukrepih SKOP-a“ pa je določeno, da kolikor se kršitev pogojev v letu 2006 nanaša na ukrep SKOP-a, pri katerem je bila kršitev ugotovljena že v letu 2005, se zahtevek za ta ukrep zavrne in obveznost prekine, upravičenec pa mora vrniti že izplačana plačila za izvajanje ukrepa SKOP-a. Vendar pa sodišče ugotavlja, da so bila tožniku plačila za izvajanje ukrepov SKOP-a tudi za leto 2006 znižana za 20 %. To pomeni, da njegov zahtevek za leto 2006 ni bil zavrnjen, niti v odločbi o izplačilih za leto 2006 ni bila ugotovljena dvakratna zaporedna kršitev. Iz tega pa sledi, da v obravnavanem primeru upravni organ sankcij ni stopnjeval, kot je predvideno v citiranih določbah, temveč je z izpodbijano odločbo izrekel najstrožjo sankcijo.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33106-32903/2007/6 z dne 20. 1. 2010 odpravi ter zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo: ugotovil, da je tožnik predčasno prenehal izvajati petletno obveznost izvajanja kmetijsko okoljskih oziroma OMD ukrepov (1. točka izreka); ugotovil, da so mu bila na podlagi odločbe št. 321-22-23296-2004-25 z dne 29. 12. 2004 in 321-22-001070-2005-25-006 z dne 14. 4. 2006 izplačana sredstva za naslednje ukrepe: v letu 2005 EK, S35, S50, KZO in DOD_EK, v letu 2004 pa za ukrepe EK, S35, S50 in DOD_EK, pri čemer znesek za vračilo, ki izhaja iz tabele primerjav odstopanj in vračil med leti 2006 in 2005 znaša 3.073,72 EUR, znesek po tabeli primerjav odstopanj in vračil med leti 2006 in 2004 pa 3.801,91 EUR (2. točka izreka); odločil, da mora tožnik v roku 30 dni od vročitve te odločbe vrniti sredstva v višini 6.875,63 EUR (3. točka izreka). V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnik 3. 5. 2004 oziroma 6. 4. 2005 podpisal vlogo, s katero se je obvezal, da bo na kmetijskem gospodarstvu izvajal kmetijsko okoljske in OMD ukrepe ves čas trajanja obveznosti, to je 5 let. Ugotovljeno pa je bilo, da je pred potekom 5-letnega obdobja prekinil izvajanje obveznosti, zaradi česar je dolžan sredstva, pridobljena za kmetijsko okoljske in OMD ukrepe, v skladu s četrtim odstavkom oddelka „Kontrola in sankcioniranje“, podpoglavja „Zahteve, ki se nanašajo na vse ali posamezne kmetijsko okoljske ukrepe“, poglavja 9.3.2. „Kmetijsko okoljski ukrepi“ Programa razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004 – 2006 (PRP, Uradni list RS, št. 116/04, 45/06) vrniti. Zaradi odstopanja oziroma vračanja sredstev za ukrepe SKOP je tožnik dolžan vrniti tudi sorazmeren del sredstev KZO. Zaradi dvojne kršitve na ukrepih EK, S35, S50, DOD_EK je dolžan vrniti vsa prejeta sredstva za te ukrepe. Gre za pripadajoča sredstva za leti 2004 in 2005, kolikor so bila izplačana. Navaja tudi, da je bila dvakratna zaporedna kršitev ugotovljena z odločbo za neposredna plačila za leto 2006, kar ima za posledico prekinitev izvajanja navedenega ukrepa SKOP.

Drugostopni organ je z drugostopno odločbo št. 33106-104/2010/2 z dne 29. 9. 2010 tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano prvostopno odločbo zavrnil. V obrazložitvi odločbe našteva predpise, ki urejajo izpolnjevanje zahtev za ukrepe SKOP in citira prvi odstavek 59. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2004 (Uredba za leto 2004, Uradni list RS, št. 24/04, 55/04 in 87/04), 17. in 43. člen Uredbe o plačilih za ukrepe Programa razvoja podeželja 2004 – 2006 za leto 2004 (Uredba PRP za leto 2004, Uradni list RS, št. 24/04) ter poudarja, da PRP v poglavju 9.3.2. „Kmetijsko okoljski ukrepi“, v rubriki „Trajanje obveznosti“ določa, da se upravičenec plačil s podpisom zahtevka hkrati z vlogo obveže, da bo na kmetijskem gospodarstvu kmetijsko okoljske ukrepe izvajal ves čas trajanja obveznosti (5 let), in sicer skladno z izpolnjevanjem pogojev za pridobitev plačila za določen ukrep. Nadalje je v rubriki „Administrativni postopki“, v poglavju 9.3.2. „Kmetijsko okoljski ukrepi“ določeno, da se upravičenec v izvajanje kmetijsko okoljskih ukrepov vključi prostovoljno, in sicer skupaj z vlogo na predpisanem obrazcu podpiše izjavo, s katero se vključi v izvajanje kmetijsko okoljskih ukrepov in se zaveže k izpolnjevanju vseh pogojev in določil. Z obrazcem „D“ za leto 2004, ki ga je tožnik 3. 5. 2004 podpisal in poslal skupaj z zbirno vlogo za leto 2004, se je obvezal, da bo na kmetijskem gospodarstvu izvajal kmetijsko okoljske ukrepe ves čas trajanja obveznosti (5 let). Dalje drugostopni organ ugotavlja, da je bila tožniku odločba za leto 2004, s katero so mu bila za kmetijsko okoljske ukrepe dodeljena sredstva, vročena. S podpisom obrazca „D“ pa je tudi izjavil, da jamči, da je seznanjen z vsebino in pogoji za izvajanje ukrepov SKOP ter da se zavezuje, da jih bo dosledno izpolnjeval ves čas trajanja obveznosti (5 let). Na navedenem obrazcu je med drugim uveljavljal zahtevek za plačilo SKOP-EK, S35 in S50. Na podlagi odločbe z dne 29. 12. 2004 so mu bila za navedene ukrepe SKOP tudi izplačana sredstva. Prav tako je v letu 2005 na obrazcu „D“ uveljavljal zahtevek za plačilo SKOP-EK, S35, S50 in KZO in na podlagi odločbe za leto 2005 so mu bila za navedene ukrepe SKOP tudi izplačana sredstva. Iz obrazložitve navedene odločbe za leto 2005 izhaja, da tožnik ni opravil izobraževalnega programa v obsegu najmanj 3 ure, zato se je izplačilo podpor SKOP v skladu s štiriindvajsetim odstavkom 13. člena Uredbe o plačilih za ukrepe programa za razvoj podeželja za RS 2004 – 2006 za leto 2005 (Uredba PRP za leto 2005, Uradni list RS, št. 10/05, 21/05 in 48/05) in v skladu s poglavjem 12.2 PRP zmanjšalo za 20 %. Pritožba zoper navedeno odločbo je bila vložena prepozno, zaradi česar je zadevna odločba postala pravnomočna. Tudi v letu 2006 je tožnik na obrazcu „D“ uveljavljal zahtevek za plačilo SKOP-EK, S35, S50 in KZO. Iz obrazložitve navedene odločbe za leto 2006 izhaja, da ni opravil izobraževalnega programa v obsegu najmanj 3 ure, zato se je izplačilo podpor SKOP v skladu s štiriindvajsetim (pravilno: devetindvajsetim) odstavkom 13. člena Uredbe o plačilih za ukrepe programa razvoja podeželja 2004 – 2006 za leto 2006 (Uredba PRP za leto 2006, Uradni list RS, št. 11/06, 46/06, 106/06, 118/06) in v skladu s poglavjem 12.2 PRP zmanjšala za 20 %. Drugostopni organ poudarja, da zakonodaja zahteva, da upravičenci ukrepe SKOP izvajajo ves čas trajanja obveznosti (5 let), in sicer skladno z izpolnjevanjem pogojev za pridobitev plačila za določen ukrep. Glede na povedano in glede na navedbe tožnika navaja, da bo v nadaljevanju obrazložitve odločbe druge stopnje preveril, ali je tožnik v letih 2005 in 2006 ukrepe SKOP, v katere se je vključil v letu 2004, res izvajal. V zvezi s tem citira četrti odstavek 26. člena Uredbe za leto 2004, štiriindvajseti odstavek 13. člena Uredbe PRP za leto 2005, devetindvajseti odstavek 13. člena Uredbe PRP za leto 2006 ter tretji in četrti odstavek 14. člena Uredbe PRP za leto 2006. Citira tudi 4. alinejo petega odstavka 10. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2005 (Uredba za leto 2005, Uradni list RS, št. 22/04 in 48/05) ter prvi odstavek 11. člena Uredbe PRP za leto 2005. Ugotavlja, da iz podatkov o opravljenem številu ur izobraževanja za kmetijsko gospodarstvo tožnika izhaja, da je tožnik v obdobju od 26. 2. 2004 do 31. 8. 2006 skupaj opravil 3,5 ure izobraževalnega programa iz kmetijsko okoljskih ukrepov. Pritožbi je priložil tudi potrdilo o udeležbi na izobraževanju št. KR/04/4579, ki ga je 28. 12. 2005 izdala Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, iz katerega izhaja, da se je 7. 12. 2005 udeležil izobraževalnega programa SKOP v obsegu 3,5 ur ter potrdilo št. KR/04/2387, ki ga je 28. 12. 2006 izdala Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, iz katerega izhaja, da se je 19. 12. 2006 udeležil izobraževalnega programa SKOP v obsegu 4 ure. Pritožnikove navedbe, da je prvostopni organ pri ugotavljanju pogoja zahtevanega izobraževanja v obsegu 7 ur zavzel napačno stališče, so po mnenju drugostopnega organa neutemeljene. Iz namena tretjega in četrtega odstavka 14. člena Uredbe PRP za leto 2006 nedvomno izhaja, da je 14. člen te uredbe dejansko izvedbeno določilo 13. člena ter da tako 13. kakor tudi 14. člen navedene uredbe skupaj nedvoumno opredeljujeta obveznost upravičencev, da se izobražujejo, obseg izobraževanja, obveznost evidentiranja v evidenco izobraževanj ter tudi rok, v katerem mora biti izobraževanje opravljeno. Glede na navedeno se izobraževanja, opravljena po 31. 8. 2006, ne štejejo za izpolnjevanje pogoja o opravljenem izobraževanju, ampak se v skladu z Uredbo o plačilih za kmetijsko okoljske ukrepe iz programa razvoja podeželja RS 2004 – 2006 v letih 2007 do 2013 (Uradni list RS, št. 19/07) upoštevajo pri izpolnjevanju pogojev ukrepov SKOP v letu 2007. Tako zaključuje, da je izobraževalni tečaj z dne 19. 12. 2006 izven zgoraj navedenega časovnega okvira, zaradi česar se skladno z določili 13. in 14. člena Uredbe PRP za leto 2006 ne upošteva. Tožnik tako glede na podatke in dokazilo, poslano s pritožbo, ni opravil izobraževalnega tečaja v skupnem zahtevanem obsegu 7 ur, zato je dolžan vsa sredstva, prejeta za ukrepe SKOP, vrniti. V zvezi s pritožbeno navedbo, da je bilo z odločbo za neposredna plačila za leto 2006 z dne 28. 12. 2006 ugotovljeno, da se izplačilo za leto 2006 zniža zaradi kršitev pogojev programa razvoja podeželja v višini 20 %, nikjer v tej odločbi pa ni bilo navedeno, da je bila ugotovljena dvakratna zaporedna kršitev, drugostopni organ pojasnjuje, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer res med drugim navedeno tudi, da je bila dvakratna zaporedna kršitev izvajanja ukrepov SKOP ugotovljena z odločbo za leto 2006, kar pa na odločitev v izpodbijani odločbi ni imelo nikakršnega vpliva. Poudarja tudi, da skladno z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) pravnomočen postane le izrek odločbe, ne pa tudi njena obrazložitev. Morebitna nepravilnost odločb, izdanih v zadevi uveljavljanja neposrednih plačil v letih 2005 in 2006 pa ni predmet tega postopka. Tako zaključuje, da mora tožnik v skladu s 54. členom Uredbe za leto 2004, 36. členom Uredbe za leto 2005 in 73. členom Uredbe 796/2004/ES vrniti že izplačano podporo za SKOP za leto 2004 in 2005. Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava. V tožbi navaja, da je bilo v postopku napačno ugotovljeno, da ni izpolnil svojih obveznosti izobraževanja, kar je ena izmed splošnih zahtev ukrepov SKOP. Meni, da Uredba PRP določa, da je moral zahtevo v zvezi z izobraževanjem v obsegu najmanj 7 ur glede na dejstvo, da je v program SKOP s podpisom pogodbe vstopil v letu 2004, izpolniti v letu 2006, torej do 31. 12. 2006. Uredba PRP v tretjem in četrtem odstavku 14. člena določa še zavezo izvajalca izobraževanja, ki mora podatke o opravljenih izobraževanjih vpisati v evidenco izobraževanj od 1. 9. 2005 do 31. 8. 2006 in jih do 30. 9. 2006 posredovati agenciji. Na podlagi jezikovne, pa tudi namenske razlage določb Uredbe PRP za leto 2006 je razvidno, da je v 13. členu določena obveznost za upravičenca – vlagatelja zbirne vloge za ukrepe SKOP, v 14. členu pa obveznost za izvajalca izobraževanja. Določbi se nanašata na različna naslovnika in tudi postavljata različne roke za izpolnitev obveznosti v zvezi z izobraževanjem. Poudarja, da je imel v letu 2006 opravljena izobraževanja v skupnem obsegu 7,5 ur. Iz priloženih potrdil namreč izhaja, da je 7. 12. 2005 opravil izobraževanje v trajanju 3,5 ur in 19. 12. 2006 4 ure izobraževanja. Tako je v celoti izpolnil zahteve iz devetindvajsetega odstavka 13. člena Uredbe PRP za leto 2006. Prepričan je torej, da je vse svoje petletne obveznosti izpolnil. Da je odločitev upravnega organa napačna, pa je v pravnem mnenju potrdil tudi Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. Dalje izpostavlja, da je upravni organ bistveno kršil pravila upravnega postopka, saj mu pred izdajo odločbe kot stranki v postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Po povedanem sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in ugotovi, da tožnik ni predčasno prenehal z izvajanjem ukrepov SKOP - EK S35, S50, da je izpolnil vse zahteve iz Uredbe PRP v zvezi z izobraževanjem ter da je upravičen do sredstev iz naslova ukrepov SKOP - EK, S35 in S50 in tudi do nadaljnjega izvajanja navedenih ukrepov SKOP ter da se mu vrnejo neupravičeno zahtevana in že vrnjena sredstva v višini 6.875,63 EUR.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane prvostopne in drugostopne odločbe ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. V zvezi s tožbenimi ugovori pa še pojasnjuje, da se je pri odločitvi o upoštevanju roka iz tretjega odstavka 14. člena Uredbe PRP za leto 2006 oprla tudi na predpise EU, ki države članice in s tem tudi Republiko Slovenijo pri vseh ukrepih za razvoj podeželja neposredno zavezujejo, da zagotovijo, kolikor se le da, da se zahtevki za vmesna plačila predložijo Komisiji v svežnjih trikrat na leto, pri čemer se zadnji zahtevek predloži najpozneje do 31. oktobra (točka 3 32. člena Uredbe Sveta ES št. 1260/1999 z dne 21. 6. 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih, UL L 161, 26. 6. 1999, str. 1 - 42, na katero se sklicuje v točki 3, 1. členu Uredba Sveta (ES), št. 1257/1999 z dne 17. 5. 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembah in razveljavitvi določenih uredb UL L 160, 26. 6. 1999, str. 80 – 102). Glede na to, da citirana Uredba EU Republiko Slovenijo neposredno zavezuje k predložitvi vmesnih plačil Komisiji EU najpozneje do 31. oktobra, je takšna določba za Republiko Slovenijo zavezujoča in s tem pooblaščeni prvostopni organ zavezan, da pred tem datumom, to je pred 31. 10. 2006, natančno ugotovi vsa dejstva in podatke ter pravočasno opravi vse administrativne kontrole, vključno z ugotovitvijo pogojev opravljenega izobraževanja, na podlagi česar lahko izračuna obseg dovoljenih sredstev v ta namen iz EKUJS ter nato pravočasno izda odločbe o izplačilih. Glede sklicevanja tožnika na pravno mnenje Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani pa navaja, da le-to zanjo ni obvezujoče. Glede tožbenih navedb, da mu pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, pojasnjuje, da je v navedeni zadevi prvostopni organ odločal v skrajšanem ugotovitvenem postopku v skladu s 144. členom ZUP, saj se je dejansko stanje dalo v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, na podlagi dejstev, ki so organu znana in na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ.

Tožba je utemeljena.

Sodišče na podlagi podatkov upravnega spisa zadeve ugotavlja, da so bila tožniku za leto 2004 na podlagi odločbe z dne 29. 12. 2004 izplačana sredstva za ukrepe SKOP, za leto 2005 so mu bila izplačana sredstva za ukrepe SKOP na podlagi odločbe z dne 14. 4. 2006, vendar pa je bilo izplačilo za to leto znižano za 20 % iz razloga, ker tožnik ni opravil izobraževalnega programa v obsegu najmanj 3 ure. Tudi za leto 2006 so mu bila izplačana sredstva za ukrepe SKOP, in sicer na podlagi odločbe z dne 28. 12. 2006, vendar prav tako kot za predhodno leto zmanjšana za 20 % iz razloga, ker ni opravil obveznosti izobraževalnega programa v skladu z devetindvajsetim odstavkom 13. člena Uredbe PRP za leto 2006. Vse navedeno med strankama ni sporno. Prav tako ni spora o tem, da se je tožnik 7. 12. 2005 udeležil izobraževalnega programa SKOP v obsegu 3,5 ur, kar izhaja iz potrdila o udeležbi na izobraževanju št. KR/04/4579, ki ga je 28. 12. 2005 izdala Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije ter da se je dne 19. 12. 2006 udeležil izobraževalnega programa SKOP v obsegu 4 ure, kar izhaja iz potrdila št. KR/04/2387, ki ga je 28. 12. 2006 izdala Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije.

Sodišče ugotavlja, da je upravni organ v izpodbijani prvostopni odločbi uporabil najstrožjo sankcijo, to je vračilo prejetih zneskov, ne da bi za takšno odločitev navedel relevantno pravno podlago. Določbe, na katere se prvo in drugostopni organ v zvezi z izrekom te sankcije sklicujeta, in sicer: četrti odstavek oddelka „Kontrola in sankcioniranje“, podpoglavja „Zahteve, ki se nanašajo na vse ali posamezne kmetijsko okoljske ukrepe“, poglavja 9.3.2. „Kmetijsko okoljski ukrepi“ Programa razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004 – 2006, 54. člen Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2004 (Uradni list RS, št. 24/04, 55/04 in 87/04), 36. člen Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2005 (Uradni list RS, št. 22/05 in 48/05) ter 73. člen Uredbe 796/2004/ES, so namreč splošne določbe o vračilu izplačanih plačil. V Prilogi 6 k Uredbi PRP za leto 2006 „Katalog kršitev in sankcij“ pa je v četrtem odstavku poglavja B „Kršitve in sankcije pri ukrepih SKOP-a“ določeno, da kolikor KMG ni izpolnilo predpisane obveznosti v zvezi z opravljenim minimalnim skupnim obsegom števila ur izobraževanja ali sodelovanjem pri demonstracijskem prikazu ali prireditvi, se plačila za vse ukrepe SKOP-a znižajo za 20 %. Tožniku so bila, kot zgoraj povedano, plačila za leto 2005 znižana za 20 % iz razloga ne opravljenih obveznosti izobraževanja. V sedmem odstavku iste določbe pa je določeno, da kolikor se kršitev pogojev v letu 2006 nanaša na ukrep SKOP-a, pri katerem je bila kršitev ugotovljena že v letu 2005, se zahtevek za ta ukrep zavrne in obveznost prekine, upravičenec pa mora vrniti že izplačana plačila za izvajanje ukrepa SKOP-a. Vendar pa sodišče ugotavlja, da so bila tožniku plačila za izvajanje ukrepov SKOP-a tudi za leto 2006 znižana za 20 %. To pomeni, da njegov zahtevek za leto 2006 ni bil zavrnjen, niti v odločbi o izplačilih za leto 2006 ni bila ugotovljena dvakratna zaporedna kršitev. Iz tega pa sledi, da v obravnavanem primeru upravni organ sankcij ni stopnjeval, kot je predvideno v citiranih določbah, temveč je z izpodbijano odločbo izrekel najstrožjo sankcijo. Upravni organ v konkretnem primeru torej ni upošteval predvidenega stopnjevanja sankcij oziroma za takšno odločitev ni navedel predpisa, ki bi predstavljal relevantno podlago za sprejeto odločitev.

V zvezi s stališčem upravnega organa glede roka, do katerega so morali upravičenci do plačil izpolniti svoje izobraževalne obveznosti, pa sodišče dodaja, da ima tožnik prav, da je rok za izpolnitev obveznosti izobraževanja potekel šele konec leta 2006, vendar pa je bilo o tem vprašanju že pravnomočno odločeno. V odločbi o izplačilih za leto 2006 št. 321-22-430-2006-25 z dne 28. 12. 2006 je bilo namreč ugotovljeno, da je tožnik kršil pogoje, ki so določeni v Programu razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004 – 2006, pri čemer se je ugotovljena kršitev nanašala na obveznost izobraževanja v skladu z Uredbo PRP za leto 2006. Zato tega ugovora v tem postopku tožnik ne more uspešno uveljavljati. Sicer pa glede na zgoraj povedano na odločitev tudi ne bi mogel vplivati, saj je bilo izpodbijano odločbo treba odpraviti že zaradi prej navedenega.

Tako sodišče zaključuje, da pri odločanju materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno, zato je bilo treba tožbi ugoditi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 do 62/10) in izpodbijano odločbo odpraviti ter zadevo vrniti prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Pravni pouk temelji na določbi prvega ostavka 73. člena ZUS-1.