Jedro

Pravno varstvo zoper predpise lokalnih skupnosti, vključno s presojo zakonitosti postopka njihovega sprejemanja, je zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem, saj je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti po Ustavi Republike Slovenije v pristojnosti Ustavnega sodišča (četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave).

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka je na Upravno sodišče RS vložila tožbo zoper sklep Občinskega sveta Občine Piran, št. 3505-15/2023 z dne 5. 7. 2023 (v nadaljevanju: sklep z dne 5. 7. 2023), s katerim je bila sprejeta obvezna razlaga 8. člena v zvezi s 27. členom Odloka o lokacijskem načrtu Seča - polotok (Uradne objave Primorskih novic, št. 35/2005, 42/2005 in 15/2009, v nadaljevanju: obvezna razlaga), ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 82/2023 (z) dne 28. 7. 2023. 2. V tožbi tožeča stranka navaja, da sklep z dne 5. 7. 2023, ki je bil sprejet na seji Občinskega sveta Občine Piran po skrajšanem postopku, nima dispozitiva, obrazložitve ter pravnega pouka in kot tak ne izpolnjuje predpostavk iz določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) in Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Nato pojasnjuje, da s sklepom z dne 5. 7. 2023 sprejeta obvezna razlaga dovoljuje podaljšanje dolžine privezov plovil v Kanalu svetega Jerneja z dovoljene dolžine 6 m na dolžino 8,5 m, pri čemer je za priveze predvidena izgradnja mostovža v dolžini 1178 m. V nadaljevanju še navaja, da je stanje v kanalu kaotično in zaradi rušenja kamnitih brežin nevarno za udeležence pomorskega prometa ter Krajinskega parka Sečoveljske soline. Privezana plovila so že sedaj dolga celo do 14 m, zato je motena oziroma onemogočena morska in intervencijska plovna pot po kanalu; sklepajo se pogodbe za priveze brez tehničnega pregleda, kolavdacije in uporabnega dovoljenja. Kot dodaja tožeča stranka, se Kanal svetega Jerneja nahaja na zemljišču s parc. št. 5436 k.o. ..., ki je last Republike Slovenije, kar pomeni, da je tožena stranka s sprejemom sklepa z dne 5. 7. 2023 oziroma sprejemom obvezne razlage nezakonito vstopila v lastninsko pravico države in si prilastila pravico odločati o pravici do morske plovne poti. Sklepno je navedeno še, da je aktivna legitimacija tožeče stranke podana glede na poseben družbeni pomen Krajinskega parka Sečoveljske soline. Tožeča stranka predlaga, da sodišče brez javne glavne obravnave razsodi, da je sklep z dne 5. 7. 2023, s katerim je bila sprejeta obvezna razlaga, nezakonit ter se razveljavi in odpravi.

3. V dopolnitvi tožbe je tožeča stranka tožbo dopolnila z navedbo številke in datuma Uradnega lista RS, v katerem je bil objavljen sklep z dne 5. 7. 2023 oziroma z njim sprejeta obvezna razlaga.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo poudarja, da sklep z dne 5. 7. 2023 ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1 (zato tudi ni bil vročan kot tak akt), saj ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke in tudi ni izdan v izvrševanju upravne funkcije. Gre za odločitev, ki jo je občinski svet tožene stranke sprejel kot nosilec zakonodajne oblasti za izvrševanje svojih pristojnosti na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) in Statuta Občine Piran. Zoper tak akt upravni spor glede na 3. člen ZUS-1 ni predviden. Za izpodbijanje obvezne razlage tudi sicer ni pristojno Upravno sodišče, temveč Ustavno sodišče. Kot še pojasnjuje tožena stranka, sklep z dne 5. 7. 2023 oziroma z njim sprejeta obvezna razlaga sama po sebi nima neposrednega učinka, saj bo o dovoljenosti gradnje privezov za čolne, oziroma za kakšno maksimalno dolžino se bodo ti gradili, odločal pristojni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. V nadaljevanju tožena stranka s citiranjem določb Odloka o lokacijskem načrtu Seča - polotok argumentira, da je že sedaj dopustna gradnja privezov, daljših od 6 m, ter da se z obvezno razlago zgolj konkretizirajo že predvidene tolerance, ki omejujejo dolžino privezov do 8,5 m. Sklepno opozarja, da tožeča stranka ne izkazuje konkretnega pravnega interesa za tožbo in ga v tej niti ne zatrjuje. Glede na vse navedeno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrže, tožeči stranki pa naloži, da toženi stranki povrne vse stroške tega postopka.

**K I. točki izreka:**

5. Tožeča stranka s tožbo v tem upravnem sporu izpodbija sklep Občinskega sveta Občine Piran, sprejet pod št. 3505-15/2023 dne 5. 7. 2023, da se sprejme obvezna razlaga 8. člena v zvezi s 27. členom Odloka o lokacijskem načrtu Seča - polotok (Uradne objave, Primorske novice, št. 35/2005, 42/2005 in 15/2009), ki se glasi: _"Določba 8. člena Odloka o lokacijskem načrtu Seča - polotok (Uradne objave Primorskih novic, št. 35/2005, 42/2005, 15/2009) se: - v okviru ureditve Kanala sv. Jerneja in vzporedno potekajoče lokalne ceste, ki v 6. in 7. točki predvideva priveze za plovila velikosti 6 m in - v okviru Ureditve privezov in obalnega dela vzdolž desnega brega kanala, ki predvideva 238 mest za 6-metrske barke, v zvezi z osmim odstavkom 27. člena Odloka o lokacijskem načrtu Seča - polotok razlaga tako, da se, ne glede na omejitev dolžine plovila, dopusti tudi privez plovil, ki ne presegajo dolžine 8,5 metra, če je to v skladu s tehničnimi zahtevami pristanišča. Obvezna razlaga se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in začne veljati naslednji dan po objavi."_ Kot med strankama ni sporno, je bila obvezna razlaga objavljena v Uradnem listu RS, št. 82/2023 (z) dne 28. 7. 2023. 6. Pred vsebinskim odločanjem o tožbi mora sodišče preizkusiti, ali so za to izpolnjene z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali je podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže med drugim, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

7. V zvezi z navedenim je treba pojasniti, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Po 3. členu ZUS-1 upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 je torej akt, ki ga organ izda pri izvajanju svojih oblastvenih upravnih nalog in s katerim je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. Pripomniti je še, da tudi 69. člen ZLS določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine. To pa sklepi, ki jih izda občinski svet v normodajnih postopkih, med katere sodi tudi postopek sprejemanja prostorskega akta, kamor sodi lokacijski načrt, niso.1 Načrtovanje prostorskega razvoja in s tem tudi priprava in sprejem prostorskih aktov je ena od izvirnih nalog občine (tretja alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Tudi po stališču Ustavnega sodišča prostorsko načrtovanje ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov, ampak normiranje v javnem interesu.2 Izpodbijani sklep o sprejemu obvezne razlage lokacijskega načrta torej ni bil sprejet kot upravni akt v okviru izvrševanja upravne funkcije občinskega organa, ampak v okviru normodajne funkcije občinskega sveta, ki je pristojen za sprejemanje splošnih aktov občine (druga alineja drugega odstavka 29. člena ZLS, primerjaj tudi tretjo alinejo iste določbe). Zoper tak akt (torej splošni akt, ki ga je sprejel občinski svet v izvrševanju svojih normativnih pristojnosti), ki po določbah ZUS-1 ni upravni akt, pa upravni spor ni dopusten niti po ZUS-1 niti po ZLS.

8. Čeprav tožeča stranka tožbo formalno vlaga zoper sklep z dne 5. 7. 2023, z njo vsebinsko izpodbija s tem sklepom sprejeto obvezno razlago, zato sodišče še pojasnjuje, da je obvezna razlaga, ne glede na njen poznejši sprejem, lahko le del norme, ki jo razlaga. Ustavno sodišče je v sklepu, U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999,3 sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. Nenazadnje tudi Poslovnik Občinskega sveta Občine Piran določa, da je sprejeta obvezna razlaga sestavni del predpisa in se objavi v uradnem glasilu (šesti odstavek 114. člena). Po povedanem lahko obvezna razlaga lokacijskega načrta predstavlja zgolj del lokacijskega načrta, ta pa je po določbah Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1) sodil med občinske prostorske akte, s katerim se je v skladu s strategijo prostorskega razvoja občine in prostorskim redom občine podrobneje načrtovalo posamezne prostorske ureditve, in sicer so se določili lokacijski pogoji za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja po zakonu, ki ureja graditev objektov, zlasti glede namena, lege, funkcije, velikosti in oblikovanja objektov ter določili prostorski ukrepi po tem zakonu (četrti odstavek 4. člena in prvi odstavek 72. člena ZUreP-1). Pravno varstvo zoper predpise lokalnih skupnosti, vključno s presojo zakonitosti postopka njihovega sprejemanja, pa je, kot pravilno navaja tožena stranka, zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem; presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti je namreč po Ustavi Republike Slovenije v pristojnosti Ustavnega sodišča (četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave).

9. Ker po obrazloženem s tožbo izpodbijani sklep o sprejemu obvezne razlage lokacijskega načrta ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je moralo sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavreči. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za vsebinsko obravnavanje tožbe.

10. Sodišče pa še dodaja, da bi tožbo druge tožnice tudi sicer moralo zavreči. Po prvem odstavku 76. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki se skladno s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporablja v upravnem sporu, če ZUS-1 ne določa drugače, je lahko (pravdna) stranka vsaka fizična ali pravna oseba. S posebnimi predpisi je lahko določeno, da je pravdna stranka tudi druga oseba (drugi odstavek 76. člena ZPP), pravdno sodišče pa sme izjemoma, s pravnim učinkom v določeni pravdi, priznati lastnost stranke tudi tistim oblikam združevanja, ki nimajo sposobnosti biti stranka po prvem in drugem odstavku tega člena, če ugotovi, da glede na sporno zadevo v bistvu izpolnjujejo glavne pogoje za pridobitev sposobnosti biti stranka, zlasti če imajo premoženje, na katero je mogoče seči z izvršbo (t.i. podeljena sposobnost biti stranka, glej tretji odstavek 76. člena ZPP). Če sodišče ugotovi, da tisti, ki nastopa kot stranka, ne more biti pravdna stranka, pa se da ta pomanjkljivost odpraviti, zahteva od tožeče stranke, naj popravi v tožbi, kar je treba, ali ukrene kaj drugega, da se postopek lahko nadaljuje z osebo, ki je lahko pravdna stranka (prvi odstavek 81. člena ZPP); če se omenjene pomanjkljivosti ne dajo odpraviti ali če brez uspeha preteče dani rok in gre za take pomanjkljivosti, da onemogočajo nadaljnjo pravdo, pa tožbo zavrže (peti odstavek 81. člena ZPP). Tožnik ali prizadeta oseba v upravnem sporu torej niso lahko samo pravne in fizične osebe, ampak so to lahko tudi druge oblike združevanja, ki niso pravne osebe, če gre za varstvo pravnega položaja take oblike združevanja.4 Zgolj skupina oseb, ki ni pravna oseba, pa ne more imeti lastnosti stranke, če bi postopek vplival le na posameznike, ki jo sestavljajo, ne pa na skupino kot enoten subjekt postopka.5 Glede na navedeno druga tožnica kot civilna iniciativa, ki torej ni niti fizična niti pravna oseba, za vložitev tožbe ni procesno legitimirana, pri čemer gre po presoji sodišča za pomanjkljivost, ki je ni mogoče odpraviti, zato bi bilo njeno tožbo tudi sicer iz tega razloga treba zavreči na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, v povezavi s petim odstavkom 81. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. **K II. točki izreka:**

11. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča, I Up 44/2008 z dne 14. 2. 2008 in I Up 84/2022 z dne 24. 1. 2022. 2 Tako Ustavno sodišče v odločbi, U-I-6/17-21 z dne 20. 6. 2019 (19. in 20. točka obrazložitve). 3 Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, U-I-188/03 z dne 3. 3. 2005. 4 Glej Zakon o upravnem sporu s komentarjem, urednik Erik Kerševan, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 94 in 95. 5 Primerjaj sodbo tega sodišča, I U 1122/2016 z dne 23. 10. 2017.