Jedro

O nadomestni gradnji ni mogoče govoriti v primeru, ko se na novo zgradijo le posamični deli pred tem odstranjenega starega objekta, ampak le, ko se objekt nadomešča kot celota. Poleg tega mora biti za dopustnost nadomestne gradnje ugotovljeno, da je bilo zadnje stanje starega objekta, ki se nadomešča z novim, zakonito, kar pomeni, da je moral investitor za to stanje imeti predpisana upravna dovoljenja oz. mora biti ugotovljeno, da jih za tovrstni poseg ni potreboval. Glede na to, da za novogradnjo ni izpolnjen pogoj mejaševega soglasja za manjši odmik od predpisanega, bi bilo zahtevo mogoče pozitivno rešiti tudi v primeru, če bi tožnik in stranski udeleženec uspela skleniti poravnavo, ki je za take primere predvidena v 1. odstavku 137. člena ZUP, upoštevajoč, da je soglasje za manjši odmik od meje v prostem razpolaganju.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Kranj št. 351-38/2006-95 z dne 28. 9. 2006 in njen sklep št. 351-38/2006-96 z dne 29. 9. 2010 se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je tožeči stranki dolžna plačati 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja Upravne enote Kranj št. 351-88/2004-04/0431 z dne 19. 4. 2004 v delu, ki se nanaša na transparentno steno. Z izpodbijanim sklepom je tožniku naložila, da A.A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) povrne stroške upravnega postopka v višini 137,70 EUR, ki jih je dolžan nakazati njegovima odvetnikoma, tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov pa je zavrnilo.

Iz obrazložitve izpodbijane zavrnilne odločbe je razvidno, da je z njo upravni organ že tretjič odločal o spremembi gradbenega dovoljenja z dne 19. 4. 2004 v delu, ki se nanaša na transparentno steno. Že v prejšnjem postopku je bilo ugotovljeno, da se del transparentne stene lahko šteje kot nadomestna gradnja v smislu dela stene pomožnega objekta, ki je služil kot vetrolov in drvarnica in ki je bil pred gradnjo stopnico odstranjen. V prejšnjem postopku je nadalje ugotovil, da preostali del transparentne stene ne bo v funkciji pomožnega objekta in da bi lahko imela le funkcijo ograje zunanjega stopnišča, ki pa jo stopnišče že ima. Glede na navedeno je v prejšnjem postopku tožnikovi zahtevi za gradbeno dovoljenje za transparentno steno delno ugodil, vendar pa je drugostopenjski organ to odločbo odpravil, ker naj bi bilo s tem odločeno mimo investitorjevega zahtevka, ki se nanaša na celotno transparentno steno. V nadaljevanju obrazložitve se upravni organ sklicuje na svoje ugotovitve v prejšnjem postopku, iz katerih po njegovem mnenju izhaja, da transparentne stene kot celote ni mogoče šteti kot nadomestno gradnjo po 7.3. točki 1. odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). To pomeni, da bi moral tožnik v skladu z določbo 2. alineje 1.3 poglavja 14. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove mesta Kranja (Uradni list RS, št. 72/04 – popr. in naslednji, v nadaljevanju PUP) za navedeno gradnjo pridobiti soglasje lastnika sosednjega zemljišča, to je A.A., saj gradi transparentno steno v manjšem odmiku, kot ga določa prostorski akt (4 m). Ker tega soglasja nima, projekt (PGD) ni izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovi pritožbi zoper oba izpodbijana upravna akta zavrnil. Glede transparentne stene ugotavlja, da iz vseh spisnih podatkov (izjav strank in njihovih pooblaščencev, priložene projektne dokumentacije ter fotografij starega in novega stanja obravnavanega objekta) izhaja, da transparentna stena ne nadomešča le stene vetrolova in drvarnice, ampak ima novo funkcijo, to je ograjo zunanjega stopnišča. To pomeni, da se je objektu bistveno spremenila namembnost. Iz fotografij pa tudi izhaja, da je transparentna stena po zunanjosti in velikosti bistveno drugačna od stene, ki je pripadala pomožnemu objektu – drvarnici in vetrolovu. Stena, ki je bila sestavljena iz betonske ograje, nadvišane z leseno konstrukcijo in obdane z eval ploščami, je bila namreč nižja, plošče pa so se zaključevale vodoravno. Sedanja transparentna stena ni le bistveno drugačna, ampak tudi daljša. Po mnenju pritožbenega organa zato ni mogoče govoriti o transparentni steni kot nadomestni gradnji in jo je treba obravnavati po pogojih, ki veljajo za novogradnjo. Ker je njen odmik od sosednjega zemljišča le nekaj centimetrov, bi moral tožnik glede na že omenjeno določbo PUP pridobiti mejaševo soglasje, ki pa ga ta ni dal. Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. V njej je navedena zgolj kronologija zadeve, ne pa razlogi o odločilnih dejstvih, zaradi česar ni mogoče ugotoviti, na podlagi česa je upravni organ prišel do zaključka, da transparentne stene kot celote ni mogoče šteti za nadomestno gradnjo. Te nezakonitosti ni odpravil niti drugostopenjski organ in je zgolj pavšalno navedel razloge za zavrnitev pritožbe. Zaradi navedenega ni podana le absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka ampak tudi kršitve pravic iz 14., 22. in 33. člena Ustave RS. Poleg tega meni, da upravni organ s tako odločbo ni ravnal po napotilu tega sodišča, ki ga je dalo v sodbi U 257/2007 z dne 18. 9. 2008 in v odločbi upravnega organa druge stopnje z dne 8. 7. 2010, po katerem je bil prvostopenjski organ dolžan ugotoviti, ali je transparentna stena postavljena na mestu nekdanje ograje iz leta 1930 in v letu 1960 nadvišane z leseno konstrukcijo ter zaprte z eval rumenimi ploščami. Arbitrarna pa je tudi odločitev drugostopenjskega organa. V nadaljevanju tožnik pojasnjuje, zakaj meni, da gre v konkretnem primeru za nadomestno gradnjo. Med drugim trdi, da je iz PGD razvidno, da gre za zamenjavo medposestne betonske ograje, ki je bila postavljena v letu 1930 in v letu 1960 nadvišana z leseno konstrukcijo in zaprta z eval rumenimi ploščami, tako da se dotrajana ograja – stena odstrani in nadomesti s kovinsko konstrukcijo s pleksi polnili v obsegu odstranjene dotrajane stene. Ni jasno, kako je drugostopenjski organ ugotovil, da naj bi šlo za bistveno spremenjeno namembnost novega objekta, prav tako pa ni mogoče preizkusiti, kako je lahko na podlagi fotografij zaključil, da naj bi bila transparentna stena po zunanjosti in velikosti bistveno drugačna od stene, ki je pripadala pomožnemu objektu (drvarnici in vetrolovu). Ker je nezakonita odločitev o gradbenem dovoljenju, je nezakonita tudi odločitev o stroških postopka, ki so odvisni od odločitve v glavni stvari. Predlaga, naj sodišče odpravi izpodbijano odločbo in pošlje zadevo v ponovno odločanje, tožniku pa prizna stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka vztraja pri izpodbijani odločbi, razlogov za to pa ne navaja.

A.A. kot prizadeta stranka v tem upravnem sporu v odgovoru na tožbo zavrača tožbene navedbe in poudarja, da je v tožnikovi navadi, da nekaj zgradi, nato pa po pozivu gradbene inšpekcije zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja. Tako je tudi v obravnavanem primeru. Pojasnjuje, da je v letu 1960 obstajala medposestna betonska ograja, v letu 1974 pa je tožnik nelegalno zgradil tako imenovano transparentno steno, kar je razvidno iz slike št. 4, ki jo poleg ostalih prilaga svojemu odgovoru na tožbo. Predlaga, naj sodišče tožbo v celoti zavrne.

Tožba je utemeljena.

Sodišče ugotavlja, da je v tej zadevi že odločalo, ko je s sodbo U 2572/2007 z dne 18. 9. 2008 odpravilo odločbo MOP z dne 16. 11. 2007 glede transparentne stene in mu zadevo v tem obsegu vrnilo v ponovni postopek. Upravnemu organu je bilo v sodbi naloženo, da bo moral ugotoviti, ali gre v primeru transparentne stene za nadomestno gradnjo starega legalno zgrajenega objekta, kakšne pogoje zahteva PUP za to vrsto gradnje in nato odločiti, ali je ta v skladu z zahtevami PUP ali ne.

Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba ne omogoča preizkusa, ali transparentna stena predstavlja dopustno nadomestno gradnjo, kar ima za posledico, da pri gradnji ni treba upoštevati odmikov od parcelne meje, ki jih za novogradnje zahteva PUP, ki v 2. alineji 1.3 poglavja 14. člena določa, da morajo biti enostavni objekti od meje sosednjih zemljišč oddaljeni najmanj 1,5 m; manjši odmiki so možni le ob pisnem soglasju lastnika sosednjega zemljišča (v obravnavanem primeru A.A.).

Po 1. odstavku 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) obrazložitev odločbe med drugim obsega ne le ugotovljeno dejansko stanje, ampak tudi dokaze, na katere je to oprto ter razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov. Če obrazložitev tega nima, odločitve ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, upravni organ v njej navaja le ugotovitve (da del sporne transparentne stene nadomešča del stene pred tem odstranjenega pomožnega objekta in da je zato le v tem delu nadomestna gradnja), ni pa razvidna podlaga (dokazi), s katerimi so bila ta dejstva ugotovljena, niti razlogi, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov. V tem pogledu pomanjkljivosti obrazložitve prvostopenjske odločbe ne odpravlja niti odločba upravnega organa druge stopnje, saj se posplošeno sklicuje na izjave strank, pooblaščencev, vsebino PGD in priloženih fotografij.

Tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe med drugim ni razvidno, kaj organ šteje za stari legalno zgrajeni objekt, ki se nadomešča z novim – torej, ali je bil prejšnji (odstranjeni) objekt pomožni objekt s funkcijo vetrolova in drvarnice, saj v tem primeru zgolj nova transparentna stena ne more predstavljati nadomestne gradnje celotnega pomožnega objekta.

Pri tem sodišče po vpogledu v PGD, ki se nahaja v upravnih spisih, tudi ugotavlja, da je tožnik v vodilni mapi PGD z oznako AV-03/2006 iz marca 2006, v točki 0.11 lokacijski podatki – obrazložitev nameravane gradnje pod točko IV. navedel, da je na mestu nove transparentne stene v preteklosti obstajala medposestna ograja, katere oblika se je zaradi kasnejših dograjevanj pomožnih objektov na investitorjevi parceli spreminjala, delno dograjevala ali odstranjevala, tako da je končno stanje leta 1960 obsegalo polno zidano betonsko ograjo, nadvišano z leseno konstrukcijo in zaprto s ploščami. Tudi v tožbi, o kateri je sodišče odločilo z že omenjeno sodbo U 2572/2007, je tožnik navajal, da transparentna stena nadomešča medposestno betonsko ograjo nadvišano z leseno konstrukcijo in zaprto z eval rumenimi plošami. Glede na to bi moralo iz izpodbijane odločbe biti razvidno, na podlagi česa je upravni organ ugotovil, da je sporna transparentna stena dejansko nadomestilo za steno, ki pa je bila po svoji funkciji le del pomožnega objekta – vetrolova in drvarnice. Če drži slednje, kot rečeno, ne gre za nadomestno gradnjo, ki glede na definicijo v 7.3. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1, ki se v zadevi še vedno uporablja na podlagi prehodne določbe 114. člena ZGO-1B (Uradni list RS, št. 126/07), pomeni izvedbo del, ko se na mestu poprej odstranjenega objekta /.../ zgradi nov objekt /.../. O nadomestni gradnji zato ni mogoče govoriti v primeru, ko se na novo zgradijo le posamični deli pred tem odstranjenega starega objekta, ampak le, ko se objekt nadomešča kot celota.

Poleg tega mora biti za dopustnost nadomestne gradnje ugotovljeno, da je bilo zadnje stanje starega objekta, ki se nadomešča z novim, zakonito, kar pomeni, da je moral investitor za to stanje imeti predpisana upravna dovoljenja oz. mora biti ugotovljeno, da jih za tovrstni poseg (ali več njih, če se je objekt spreminjal) ni potreboval. Navedeno velja za vse objekte, razen če gre za stavbo, zgrajeno pred 31. 12. 1967 (1. točka 1. odstavka 197. člena ZGO-1), pri čemer se kot stavba šteje objekt z enim ali več prostorov, v katere človek lahko vstopi in so namenjeni prebivanju ali opravljanju dejavnosti (1.1. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1), in so na predpisan način evidentirani v zemljiškem katastru (2. odstavek istega člena). V nasprotnem primeru po tej določbi stavba nima uporabnega dovoljenja, na podlagi česar ni mogoča niti domneva, da razpolaga z gradbenim dovoljenjem.

Ker sodišče zaradi pomanjkljivih razlogov ne more preizkusiti niti tožbenih trditev o tem, da transparentna stena predstavlja nadomestno gradnjo nadvišane ograje (na drugem mestu tožnik trdi drugače - da z njo nadomešča vetrolov in drvarnico), je tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (3. odstavek istega člena). V njem bo moral še enkrat izvesti ugotovitveni postopek, med drugim natančno zaslišati prizadeto stranko in izvesti dokaz z vpogledom v vse predložene fotografije - tudi tiste, ki jih je prizadeta stranka priložila odgovoru na tožbo -, ter na tej podlagi napraviti ponovno oceno o tem, ali gre za gradnjo, ki jo je mogoče z vidika posameznih elementov, ki tako gradnjo opredeljujejo, šteti za nadomestno gradnjo, v odločbi pa navesti popolne in sistematične razloge za odločitev.

Glede na to, da je bil razlog za zavrnitev gradbenega dovoljenja ugotovitev, da ne gre za nadomestno gradnjo, za novogradnjo pa ni izpolnjen pogoj mejaševega soglasja za manjši odmik od predpisanega, sodišče le pripominja, da bi bilo zahtevo mogoče pozitivno rešiti tudi v primeru, če bi tožnik in stranski udeleženec uspela skleniti poravnavo, ki je za take primere predvidena v 1. odstavku 137. člena ZUP, upoštevajoč, da je soglasje za manjši odmik od meje v prostem razpolaganju A.A. (tako tudi J. Breznik in ostali v: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 457).

Ker je odločitev o stroških upravnega postopka odvisna od odločitve o glavni stvari, je sodišče zaradi odprave izpodbijane odločbe odpravilo tudi izpodbijani sklep, s katerim je bilo tožniku naloženo povračilo stroškov upravnega postopka. O njih bo moral upravni organ glede na izid zadeve ponovno odločiti.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijana upravna akta, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti stroški povrnejo na podlagi Zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi. Pri tem sodišče še pojasnjuje, da bo plačana sodna taksa za postopek vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).