Jedro

Vsebinsko odločanje o zahtevi stranke z interesom za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja ne predstavlja v tožbi zatrjevane procesne kršitve, da je bilo o isti zadevi že pravnomočno odločeno. Čeprav si je stranka z interesom v obeh postopkih prizadevala za legalizacijo istega objekta, sta bila s strani stranke z interesom postavljena dva različna zahtevka na dveh različnih pravnih podlagah, ki ju je bilo treba samostojno vsebinsko presojati.

Ni logično in bi bilo v nasprotju z namenom 117. člena GZ, da bi zakonodajalec možnost legalizacije objektov daljšega obstoja predvidel le v primeru, ko vlagatelj ne bi že predhodno vložil zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja in si prizadeval za legalizacijo objekta na drugi pravni podlagi, npr. v rednem postopku za pridobitev ustreznega dovoljenja za poseg v prostor. Če je legalizacija na podlagi 117. člena GZ možna za lastnike objektov, ki so bili predhodno popolnoma pasivni, potem je možna tudi za tiste, ki so si pred sprejetjem GZ prizadevali za pridobitev gradbenega dovoljenja na drugih pravnih podlagah. Temu nasprotno stališče bi pomenilo, da lastniki, ki so si prehodno prizadevali za legalizacijo objektov, pa pri tem niso bili uspešni, ker so bili objekti zgrajeni v nasprotju z veljavnimi prostorskimi predpisi, na podlagi 117. člena GZ ne bi mogli pridobiti dovoljenja za objekt daljšega obstoja, ki daje „odpustek“ lastnikom ravno v tem pogledu. Takega cilja pa zakonodajalec s sprejetjem 117. člena GZ nedvomno ni zasledoval.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. V zadevi je tožnica vložila tožbo zoper dovoljenje za objekt daljšega obstoja, izdano investitorju A. A., v tem upravnem sporu stranki z interesom, za manj zahteven objekt, zgrajen na zemljišču s parc. št. 1331/3, k.o. ... (klasifikacija: 12740 – druge stavbe, ki niso uvrščene drugje). V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ navedel, da so glede na ugotovljeno dejansko stanje izpolnjeni vsi pogoji za izdajo odločbe po 117. členu Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Zavrnil je tožničine navedbe, da bi bilo zaradi že pravnomočno razsojene stvari investitorjevo zahtevo za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja treba zavreči. Pogoji za zavrženje zahteve po četrti točki prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) po presoji prvostopenjskega organa niso izpolnjeni. O legalizaciji rekonstrukcije omenjene stavbe se ne vodi več upravni ali sodni postopek. Zadeva, katere predmet je bila legalizacija rekonstrukcije iste stavbe, je bila zaključena s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča RS I U 549/2018-17 z dne 21. 11. 2019, s katero je bila investitorjeva tožba zavrnjena. Investitor z odločbo o zavrnitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo rekonstrukcije stavbe ni pridobil pravic. Ker je bila izdana zavrnilna odločba, spremenila pa se je pravna podlaga, na katero investitor opira zahtevek, je upravni organ odločil o njegovi zahtevi za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. 3. Tožnica v tožbi uveljavlja kršitev četrte točke prvega odstavka 129. člena ZUP in opozarja na neizpolnjenost procesnih predpostavk za obravnavanje zadeve. Trdi, da bi moral prvostopenjski organ investitorjevo zahtevo za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja zavreči, saj je bilo o isti upravni zadevi že pravnomočno odločeno s sodbo Upravnega sodišča RS, I U 549/2018-17 z dne 21. 11. 2019. Investitorju je bila izdana zavrnilna odločba, dejansko stanje, na katerega se opira njegov zahtevek v tej zadevi, pa se ni spremenilo. Gre za odločanje o legalizaciji istega objekta, ki ostaja istih dimenzij, iste namembnosti in iste lege od izgradnje dalje. Investitor je v obeh postopkih zasledoval isto pravno posledico, tj. legalizacijo objekta, ki ga je zgradil brez gradbenega dovoljenja. Ponovno odločanje o isti upravni zadevi je dopustno le ob naknadnem oziroma novem nastanku pravnorelevantnih dejstev. Zgolj sprememba pravne podlage ne omogoča ponovnega odločanja o zadevi, o kateri je že bilo pravnomočno odločeno na podlagi pravne podlage, kakršna je veljala v času prvega odločanja ali sojenja. Če je v nov zahtevek zajeto nespremenjeno dejansko stanje, je zahtevek potrebno zavreči, četudi se ta v novem postopku nanaša na spremenjeno pravno podlago, ali pa stranka zahtevek pojasnjuje ali utemeljuje z dodajanjem ali opuščanjem dejstev. Tožnica predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zavrne zahtevo investitorja za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, podredno zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise.

5. Stranka z interesom A. A. v odgovoru na tožbo uvodoma izpostavlja, da tožnica svoja pravna naziranja o prepovedi ponovnega odločanja o isti stvari opira na sodne odločbe, ki se nanašajo na pravdni postopek in ne na uporabo pravil upravnega postopka. Z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno o isti upravni zadevi, o kateri je bilo že pravnomočno razsojeno. Če se spremeni bodisi dejansko stanje bodisi pravna podlaga, upravni organ zahteve stranke ne sme zavreči. Upravni organ je v postopkih uporabil različno pravno podlago. O investitorjevi zahtevi za pridobitev gradbenega dovoljenja je odločil na podlagi Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), o zahtevi za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja pa na podlagi GZ. Različna sta bila tudi investitorjev zahtevek in pravnorelevantno dejansko stanje za odločitev v zadevi. Zgolj okoliščina, da sta se obe zahtevi nanašali na isto stavbo, ne predstavlja ovire res iudicata. Stranka z interesom predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in tožnici naloži povrnitev njegovih stroškov.

6. Sodišče je v zvezi s sestavo sodišča sprejelo sklep, I U 1096/2020-13 z dne 18. 4. 2023, da v zadevi sodi sodnik posameznik, ker je ocenilo, da so v zadevi za tako sestavo sodišča pri odločanju podani pogoji po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po oceni sodišča namreč ne gre za zahtevno dejansko in pravno stanje.

**K I. točki izreka:**

7. Tožba ni utemeljena.

8. V primeru je predmet presoje pravilnost odločitve prvostopenjskega organa, s katero je ta izdal stranki z interesom dovoljenje za objekt daljšega obstoja.

9. Med strankama ni sporno, da je bila s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča RS, I U 549/2018-17 z dne 21. 11. 2019, zavrnjena tožba A. A. zoper odločbo drugostopenjskega organa o zavrnitvi njegove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta, ki stoji na zemljišču s parc. št. 1331/3, k.o. ..., na podlagi točke 7.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Iz obrazložitve navedene sodbe izhaja, da pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta niso bili izpolnjeni, ker je bil v konkretnem primeru objekt odstranjen v bistvenih elementih (ostali so le še temelji in ostrešje objekta), rekonstrukcija na neobstoječem objektu pa ni mogoča. 10. Stranka z interesom je z vlogo z dne 26. 3. 2019 zaprosila za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, ki stoji na zemljišču parc. št. 1331/3, k.o. ..., na podlagi 117. člena GZ. Upravni organ je z izpodbijano odločbo tej zahtevi ugodil in presodil, da so izpolnjeni vsi pogoji za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja iz 117. člena GZ, čemur tožnica niti ne nasprotuje. Tožnica upravnemu organu očita le kršitev 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ker naj bi bilo o isti upravni zadevi že pravnomočno odločeno s sodbo Upravnega sodišča RS, I U 549/2018-17 z dne 21. 11. 2019. V zadevi je torej sporno vprašanje izpolnjenosti procesnih predpostavk za odločanje upravnega organa o zahtevi stranke z interesom za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, tj. ali je organ imel podlago za vsebinsko odločanje, ali bi moral zahtevo investitorja zavreči po 129. členu ZUP.

11. 129. člen ZUP v 4. točki prvega odstavka določa, da organ s sklepom zavrže zahtevo, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. To pomeni, da se nov postopek ne more začeti, če se relevantno dejansko stanje ali ustrezna pravna podlaga nista spremenila od trenutka izdaje prvostopenjske odločbe v prejšnjem postopku, tako da organ ne bi imel nobenega razloga za sprejem drugačne odločitve kot v že končanem postopku. Povedano drugače: če se spremeni ali dejansko stanje (in ostane pravna podlaga enaka) ali pravna podlaga (in ostane dejansko stanje nespremenjeno) ali oboje (spremenjeno dejansko stanje in pravna podlaga), mora organ odločiti o zahtevi, ker ne gre za isto (zavrnjeno) stvar.

12. Uvodoma sodišče pritrjuje stališču upravnega organa in stranke z interesom, da so sodne odločbe, na katere se sklicuje tožnica in s katerimi utrjuje svoje pravno naziranje, za odločitev v tem upravnem sporu nerelevantne. Nanašajo se namreč na pravdni postopek, natančneje na prepoved ponovnega odločanja o pravnomočno razsojeni stvari iz 319. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), medtem, ko je treba v obravnavanem primeru presojo, ali gre za ponovno odločanje o isti stvari, opraviti upoštevajoč določbe pravil upravnega postopka, t.j. zgoraj citiranega 129. člena ZUP.

13. Po presoji sodišča vsebinsko odločanje o zahtevi stranke z interesom za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja ne predstavlja v tožbi zatrjevane procesne kršitve, da je bilo o isti zadevi že pravnomočno odločeno. Čeprav si je stranka z interesom v obeh postopkih prizadevala za legalizacijo istega objekta, sta bila s strani stranke z interesom po stališču sodišča postavljena dva različna zahtevka, na dveh različnih pravnih podlagah, ki ju je bilo treba samostojno vsebinsko presojati.

14. V prvem postopku, ki je bil zaključen s sodbo Upravnega sodišča RS, I U 549/2018-17 z dne 21. 11. 2019, so se presojali pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta na podlagi točke 7.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Po tej določbi je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10%. ZGO-1 je v prvem odstavku 3. člena med drugim še določal, da se rekonstrukcija objekta, lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo tako sodi v okvir določb tretjega dela ZGO-1 „Graditev objekta“ v drugi razdelek z naslovom „Pridobitev gradbenega dovoljenja“, t.j. v okvir rednega postopka za pridobitev ustreznega dovoljenja za poseg v prostor.

15. V drugem postopku, v katerem je bila izdana v tem upravnem sporu izpodbijana odločba, je upravni organ odločal o izpolnjenosti pogojev za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja na podlagi 117. člena GZ. Po 117. členu GZ se lahko na zahtevo investitorja, lastnika ali imetnika stavbe pravice izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja za objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb, ali če gre za objekt gospodarske javne infrastrukture, v katastru gospodarske javne infrastrukture. Citirana določba v nadaljevanju predpisuje obvezna dokazila oziroma tam opredeljene listine, ki jih je treba priložiti zahtevi, opredeljuje možnost udeležbe stranskih udeležencev, časovno ter vsebinsko določa pogoje za izdajo tovrstnega dovoljenja ter še, da se za objekte daljšega obstoja, za katere je bilo izdajo dovoljenje iz tega člena, šteje, da niso nelegalen ali neskladen objekt in da imajo v času veljavnosti dovoljenja oziroma odločbe iz prejšnjega odstavka uporabno dovoljenje.

16. Glede na relevantni določbi ZGO-1 in GZ je moral upravni organ v postopku na podlagi vloge stranke z interesom za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja ugotavljati izpolnjevanje drugih pogojev, kot jih je ugotavljal v postopku na podlagi zahteve stranke z interesom za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta, kar pomeni, da so bila v vsakem od postopkov za odločitev pravno relevantna druga dejstva in okoliščine, stranka z interesom pa je morala v vsakem od teh postopkov predložiti tudi različna dokazila.

17. Nadalje, 117. GZ se nahaja v devetem delu zakona „Prehodne in končne določbe“ v njegovem V. poglavju z naslovom „Legalizacija izvedenih gradenj pred uveljavitvijo zakona“ in sodi (kot izhaja iz vladnega predloga zakona, EVA:2015-2550-0004) med določbe, ki so bile predlagane (in nato sprejete – op. sod.) z namenom reševanja problematike legalizacije za nazaj, kar se (glede na predlog in kot nadalje izhaja iz zakona) uresničuje z več različnimi možnostmi, ki jih ponujajo v tem primeru določbe predloga zakona, saj zakon naslavlja različne situacije, zaznane v praksi. Iz predloga k sedaj 117. členu (v času priprave predloga 50. členu) GZ med drugim izhaja, da ta člen ureja pridobitev dovoljenja za objekte, ki so v času odločanja starejši od dvajsetih let in jih je šteti za objekte daljšega obstoja, da se dovoljenje izdaja smiselno po postopku, kot to velja za gradbeno dovoljenje, preverja pa se le dejstva, ki so pogoj za to, da se dobi dovoljenje za objekt daljšega obstoja. Objekt z dovoljenjem za objekt daljšega obstoja glede na deveti odstavek 117. člena GZ ni in tudi ne more biti izenačen z legalno zgrajenimi objekti, t.j. objekti, za katere je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, saj se v postopku njegove izdaje skladnosti objekta z določbami veljavnih prostorskih aktov sploh ne preverja. Glede na navedeno gre nedvomno za eno od izjem od sicer splošne ureditve pridobitve gradbenega dovoljenja za posege v prostor, ti dve ureditvi pa se medsebojno ne izključujeta. Tudi zato v obravnavani zadevi ni mogoče govoriti o tem, da gre za isto upravno stvar.

18. In nenazadnje, sodišče je že sprejelo jasno stališče, da dovoljenja za objekt daljšega obstoja ne gre enačiti z gradbenim dovoljenjem1, saj velja le pogojno in se lahko razveljavi brez odškodninske odgovornosti na zahtevo vlade ali občine, če je to potrebno zaradi zavarovanja javnega interesa (šesti odstavek 117. člena GZ). Že iz predloga k 117. členu GZ jasno izhaja, da je namen te določbe legalizirati objekte, pri katerih je zaradi časa njihove gradnje (tj. gradnje pred 1. 1. 1998) zakonodajalec ocenil, da nad javnim interesom (sicer pogojno, saj je – kot že povedano – izdano dovoljenje le začasno) prevlada interes ohranitve objekta.

19. Ni logično in bi bilo tudi v nasprotju z opisanim namenom 117. člena GZ, da bi zakonodajalec to možnost legalizacije predvidel le v primeru, ko vlagatelj ne bi že predhodno vložil zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja in si prizadeval za legalizacijo objekta na drugi pravni podlagi, npr. v rednem postopku za pridobitev ustreznega dovoljenja za poseg v prostor. Če je legalizacija na podlagi 117. člena GZ možna za lastnike objektov, ki so bili predhodno popolnoma pasivni, potem je možna tudi za tiste, ki so si pred sprejetjem GZ prizadevali za pridobitev gradbenega dovoljenja na drugih pravnih podlagah. Temu nasprotno stališče (torej stališče tožnice) bi pomenilo, da lastniki, ki so si prehodno prizadevali za legalizacijo objektov, pa pri tem niso bili uspešni, ker so bili objekti zgrajeni v nasprotju z veljavnimi prostorskimi predpisi, na podlagi 117. člena GZ ne bi mogli pridobiti dovoljenja za objekt daljšega obstoja, ki daje „odpustek“ lastnikom ravno v tem pogledu. Takega cilja pa zakonodajalec s sprejetjem 117. člena GZ nedvomno ni zasledoval. 20. Glede na povedano je torej zaključek toženke o tem, da o isti upravni stvari še ni bilo pravnomočno odločeno in da posledično ne obstaja procesna ovira za vsebinsko odločanje o zahtevi stranke z interesom, pravilen, tožba tožnice pa neutemeljena, zato jo je sodišče zavrnilo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1. 21. Sodišče je v zadevi odločilo brez opravljene glavne obravnave, ker je bilo med strankama treba razrešiti vprašanje materialnega prava, pravno relevantna dejstva (da je bila zahteva stranke z interesom za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta pravnomočno zavrnjena in da je bilo o zahtevi stranke z interesom za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja odločeno z izpodbijano odločbo, oboje za isti objekt) v obravnavanem primeru pa tudi niso bila sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

22. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

23. Ta odločitev vključuje tudi zavrnitev zahteve za povrnitev stroškov postopka stranke z interesom A. A. Ker ZUS-1 nima posebnih določb glede vprašanja povrnitve stroškov strank z interesom, je glede tega treba na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti ZPP, zlasti 154. in 155. člen ZPP. Stranka z interesom je v postopku uveljavljala, naj sodišče tožbo zavrne, kar pomeni, da je s svojim zahtevkom uspela, vendar je sodišče presodilo, da s svojimi navedbami ni z ničemer prispevala k rešitvi zadeve. Zato je ocenilo, da priglašeni stroški niso bili potrebni.

1 Glej sodbo Upravnega sodišča RS, I U 977/2020-13 z dne 13. 7. 2022.