Jedro

Besedilo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 „stroški, nastali v zvezi z razlastitvenim postopkom“ se nanaša na procesne stroške, kot jih našteva 113. člen ZUP. V delu, ko četrti odstavek 105. člena ZUreP-1 določa „stroške nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec“, je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna procesna določba glede na določila ZUP o nosilcu procesnih stroškov.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Kranj, št. 352-40/2010-64 z dne 21. 10. 2013, se v 1. točki izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne Upravni enoti Kranj v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 248,00 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ zavrnil zahtevo tožnika za povrnitev stroškov postopka pravnega zastopanja v postopku razlastitve nepremičnin parc. št. 409/4 in 409/5, k.o. ... (1. točka izreka), in še odločil, da posebni stroški v zvezi z izdajo tega sklepa niso nastali (2. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je bila na zahtevo Republike Slovenije izdana odločba o razlastitvi z dne 6. 12. 2012, ki je postala pravnomočna 28. 12. 2012. Pooblaščenec razlastitvenega zavezanca – tožnika je 7. 11. 2012 predložil stroškovnik in zahteval povrnitev stroškov pravnega zastopanja. Ker je bil postopek končan v korist razlastitvene upravičenke, priglašene stroške glede na prvi odstavek 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) krije tožnik sam. Iz sodne prakse Upravnega sodišča RS namreč izhaja, da četrtega odstavka 105. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) ni mogoče uporabiti pri odločanju o povrnitvi stroškov pravnega zastopanja.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika in zavrnil zahtevo za povrnitev pritožbenih stroškov. V obrazložitvi je pritrdil razlogom prvostopnega organa, dodal pa še, da se tudi glede na sedmi odstavek 52. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP) stroški povrnejo po načelu uspeha v postopku, kot to določa ZUP. Če stranki skleneta ustrezno pogodbo, do razlastitvenega postopka niti ne pride in so zato lahko stroški iz četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 le stroški, povezani z razlastitvijo, ki so primeroma našteti v tej določbi.

3. Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek postopka, navedel, da je bil postavljen v tej zadevi kot začasni zastopnik, ki ima pravico do povrnitve stroškov in povrnitve do nagrade (peti odstavek 51. člena ZUP). Postopek se je začel na zahtevo razlastitvene upravičenke, ta pa je zato na podlagi 113. člena ZUP dolžna povrniti stroške začasnega zastopanja. Sicer pa se tožnik ne strinja s stališčem upravnih organov glede četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1, ki temelji tudi na stališču iz sodbe, II U 407/2009 z dne 17. 3. 2010. To je napačno. Drugi odstavek 105. člena ZUreP-1 določa, kaj obsega odškodnina, o stroških razlastitvenega postopka, ki je le posebna vrsta upravnega postopka, pa ne določa ničesar. Četrti odstavek istega člena pa določa, da odškodnino (kaj ta zajema, določa drugi odstavek) in stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec. Že gramatikalna razlaga drugega in četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 ne omogoča pojma enačenja stranskih stroškov iz drugega odstavka in ki predstavljajo del odškodnine, do katere je upravičen razlaščeni lastnik, s stroški, nastalimi v zvezi z razlastitvenim postopkom. Gre za dve različni stvari. Tako tudi sodišče v sodbi, I U 275/2014 z dne 1. 7. 2014. To je mogoče povzeti tudi s sistemsko razlago. Podobno, vendar glede obveznosti plačila stroškov razlastitvenega postopka omiljeno, določa sedmi odstavek 52. člena ZUPUDPP. Tudi Zakon o nepravdnem postopku (v nadaljevanju ZNP) ima glede stroškov postopka specialno ureditev, po kateri stroške postopka vedno trpi udeleženec, ki mu je naloženo plačilo odškodnine (razlastitveni upravičenec). Tudi v preteklosti je zakonodaja določala, da vse stroške postopka v zvezi z odločbo o razlastitvi nosi razlastitveni upravičenec (glej npr. članek Upravni posegi države v zasebno lastnino, dr. Lovro Šturm, Upravni zbornik 1996, str. 279). Tako tudi Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (11. člen), smiselno podobno pa tudi Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (17. in 23. člen). Enako izhaja tudi iz Zakona o stavbnih zemljiščih (18. in 26. člen). Tožnik je zato predlagal, da sodišče izpodbijano odločbo (točno: sklep) odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je sodišče v zadevah, I U 275/2014 in I U 378/2014 res odstopilo od svoje lastne ustaljene prakse, vendar tega odstopa ni z ničemer utemeljilo, hkrati pa tudi ni utemeljilo, zakaj ni upoštevalo sklepa Vrhovnega sodišča RS, I Up 176/2007 z dne 31. 1. 2007. Tudi sicer pa vsebinski argumenti, ki jih je sodišče navajalo v teh zadevah kot podlago za spremembo stališča, niso zadostna podlaga za spremembo prakse. V upravnem postopku se (razen v primeru sporazuma strank) sploh ne odloča o odškodnini za razlaščene nepremičnine, zato tudi morebitna prikrajšanja razlastitvenih zavezancev, ki so zgolj posledica procesnega položaja in s tem povezanega (ne)uspeha v postopku ne morejo biti obravnavana kot stranska škoda zaradi razlastitve in priznana kot del odškodnine po 69. členu Ustave RS. Po drugi strani bi stališče iz sodb I U 275/2014 in I U 378/2014 povsem izničilo možnost sporazumne pridobitve nepremičnin z namenom izogniti se upravnemu postopku razlastitve, saj zavezanci za to ne bi imeli nikakršnega interesa. Odškodnina za razlaščene nepremičnine pa ni predmet upravnega, temveč sodnega postopka, zato je logično, da so predpisi pred ZUreP-1 vsebovali določbo, da stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača upravičenec.

5. Tožnik je v pripravljalni vlogi prerekal navedbe toženke, vztrajal pri svojih navedbah, dodal, da iz sklepa VS RS I Up 176/2007 izhaja, da sodišče o vprašanju pomena četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 ni odločalo, ker je bilo pritožbena novota. Sicer pa v razlastitvenem postopku ni mogoče govoriti o enakosti orožij, kjer je razlastitveni upravičenec država, ki je močnejša stranka. S tem, ko bi država zavezancem zatrjevala, da naj na vsak način prenesejo pogodbeno lastninsko pravico na državo, ker do povračila stroškov v razlastitvenem postopku niso upravičeni, bi avtomatično zmanjševala vrednost zemljišča zavezanca in s tem omejevala njegovo pravico do polne odškodnine v primeru razlastitve. To pa je nezakonito in neustavno.

6. Stranka z interesom Republika Slovenija na tožbo v danem roku ni odgovorila.

7. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnik svoj tožbeni predlog v tožbi oblikoval na odpravo odločbe (točno: sklepa) prvostopnega organa, št. 352-40/2010-64 z dne 21. 10. 2013, torej na odpravo sklepa v celoti, v pritožbenem upravnem postopku pa je izpodbijal le 1. točko izreka izpodbijanega sklepa in o tem je drugostopni organ tudi odločal, zaradi česar sodišče (v dobro tožniku) šteje, da je tožba vložena le zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa (kar je sicer tudi predmet tožbenih navedb). V nasprotnem primeru bi namreč moralo sodišče tožbo zoper del sklepa, ki v upravnem postopku ni bil izpodbijan, zavreči na podlagi 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče tako presoja utemeljenost tožbe le zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa.

8. Tožba je utemeljena.

9. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o zahtevi tožnika za povrnitev stroškov pravnega zastopanja v postopku razlastitve.

10. Sodišče se strinja s tožnikom, da je odločitev prvostopnega organa napačna. O istovrstnem dejanskem in pravnem vprašanju se je naslovno sodišče opredelilo že v sodbi, I U 275/2014 z dne 1. 7. 2014 (kot tudi v I U 378/2014 z dne 17. 6. 2014, in drugih) in pri teh vztraja, kjer je navedlo naslednje:

11. Razlastitev je na ustavni ravni urejena v 69. členu Ustave. Glede na funkcijo, ki jo ima odškodnina za razlaščeno nepremičnino po slovenski ustavi, je ustavno zapovedana polna odškodnina, ki zajema celotno izgubo. Njen obseg mora biti takšen, da omogoči prizadetemu vzpostavitev premoženjskega stanja, enakovrednega prejšnjemu (Komentar Ustave RS, str. 681). Da bi se v celoti izravnala izguba, mora biti odškodnina sestavljena iz dveh sklopov: odškodnine za odvzeto pravico in odškodnine za „stransko škodo“. Odškodnina mora zajeti obe vrsti učinkov, najočitnejšega – odvzem ali omejitev pravice in manj očitne stranske posledice. Odškodnina ima torej dve postavki – substančno odškodnino in odškodnino za stranske posledice (Komentar Ustave RS, str. 683).

12. Na zakonski ravni odškodnino in njen obseg določa drugi odstavek 105. člena ZUreP-1, ki se glasi, da odškodnina obsega vrednost nepremičnine glede na njeno dejansko rabo in stranske stroške, povezane z razlastitvijo, kot so selitveni stroški, izgubljeni dobiček za čas selitve in morebitno zmanjšano vrednost preostale nepremičnine. Vrednost nepremičnine glede na njeno dejansko rabo pomeni substančno odškodnino. Stranski stroški, povezani z razlastitvijo, pa pomenijo odškodnino za stranske posledice. V četrtem odstavku 105. člena ZUreP-1 je določen nosilec za plačilo odškodnine. Termin „odškodnina“ pa se po mnenju sodišča nanaša na obe obliki odškodnine, kot ju določa drugi odstavek, torej na materialno odškodnino za razlaščeno. Besedilo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 „stroški, nastali v zvezi z razlastitvenim postopkom“ pa se nanaša na procesne stroške, kot jih našteva 113. člen ZUP. V delu, ko četrti odstavek 105. člena ZUreP-1 določa „stroške nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec“, je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna procesna določba glede na določila ZUP o nosilcu procesnih stroškov. Da je temu tako, torej da zakon v četrtem odstavku ne imenuje kot odškodnino zgolj substančno odškodnino, odškodnino za stranske posledice – stranske stroške, povezane z razlastitvijo pa kot stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, izhaja tudi iz zgodovinske razlage predpisov, ki so v preteklosti na našem področju urejali razlastitev.

13. Iz določb krovnih zakonov, v katerih je bila urejena razlastitev v Sloveniji, izhaja, da je bila določba o nosilcu procesnih stroškov že pred ZUreP-1 specialna določba glede na ZUP.

14. Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list RS št. 27/72) – veljaven do 7. 3. 1980, je v 10. členu določal, da lastniku pripada za razlaščeno odškodnina, ki jo plača razlastitveni upravičenec. Nato pa je v poglavju IV razlastitveni postopek (členi od 17 – 23), v 23. členu določal, da stroške postopka, nastale v zvezi z odločbo o razlastitvi, plača razlastitveni upravičenec. Iz navedenih določb je jasno, da 10. člen določa materialno odškodnino, 23. člen pa procesne stroške.

15. Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 5/80) – veljaven do 25. 7. 1997, je v 9. členu določal, da lastniku pripada za razlaščeno nepremičnino odškodnina. V istem členu, da odškodnino plača razlastitveni upravičenec. V 11. členu pa je določal, da stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec. Tudi iz teh določb je razvidno, da gre za različna temelja, materialnega in procesnega.

16. Enako izhaja iz določb Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS št. 44/97 – ZSZ), veljaven do 1. 1. 2003. Pristojnost za odločanje o razlastitvi je bila po tem zakonu prenesena na redno sodišče (21. člen je določal, da o razlastitvi odloča sodišče v nepravdnem postopku). V 18. členu pa je določal, da se lastninska pravica lahko odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi proti plačilu odškodnine, ter v 26. členu, da odškodnina za odvzeto nepremičnino obsega vrednost nepremičnine in stroške povezane z razlastitvijo. Posebne določbe o nosilcu stroškov razlastitvenega postopka ta zakon ni imel, ker je sodišče odločalo v nepravdnem postopku, ki je v 104. členu ZNP določal, da stroške postopka trpi udeleženec, ki mu je naloženo plačilo odškodnine (29. člen ZSZ pa je določal, da če sodišče predlogu za razlastitev ugodi, mora odločiti tudi o nadomestni nepremičnini ali o odškodnini, ki pripada razlaščencu, o drugih obveznostih razlastitvenega upravičenca in razlaščenca ter o pravicah in obveznostih ostalih udeležencev postopka). Razlastitveni upravičenec je bil torej tudi po ZNP nosilec stroškov postopka, ki jih je zaradi postopka utrpel razlastitveni zavezanec.

17. Glede na razlago iz sodbe, I U 275/2014 z dne 1. 7. 2014 (ter že povedanih drugih), ter enako oziroma podobno dejansko stanje ter enako materialnopravno podlago, ki velja v tej zadevi, je torej razlaga upravnega organa glede uporabe četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 v zvezi z razlago določb ZUP, ki urejajo povračilo stroškov, napačna, zaradi česar je tudi odločitev prvostopnega organa iz 1. točke izreka napačna in jo je treba odpraviti. Pri tem na drugačno odločitev ne more vplivati po mnenju toženke izraženo drugačno stališče iz sklepa Vrhovnega sodišča RS, I Up 176/2007 z dne 31. 1. 2007. V citirani zadevi namreč sploh ni šlo za presojo identičnega oziroma podobnega vprašanja (razlage četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1), temveč za vprašanje pravne podlage za povračilo stroškov upravnega spora (sproženega zoper odločbo o uvedbi postopka razlastitve) v zvezi s pritožbo zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe.

18. Toženka opozarja še na sedmi odstavek 52. člena ZUPUDPP, ki določa, da upravičene stroške razlastitvenega postopka, ki nastanejo razlastitvenemu zavezancu v postopku, ki se konča z razlastitvijo, nosi razlastitveni zavezanec. V zvezi z navedenim sodišče ugotavlja, da se določba razlikuje od prejšnje ureditve postopkov razlastitve, kar je po mnenju sodišča tudi razlog, da je v materialni zakon sploh uvrščena. Postopki razlastitve so se vodili po ZUP, razen kolikor so materialni zakoni, ki so razlastitev urejali, vsebovali specialne procesne določbe. Določba, na katero opozarja toženka, pomeni uporabo določb ZUP v zvezi s stroški postopka (po vsebini je identična 114. členu ZUP) in je zato sistemsko nepotrebna. Kolikor jo je zakonodajalec uvrstil v materialni zakon, je po mnenju sodišča to storil zato, da je poudaril spremembo od prejšnjega sistema. Ker določba ni pravna podlaga v obravnavani zadevi, pa se sodišče v njeno ustavnost ne spušča, podaja le namensko razlago za uvrstitev te določbe v zakon. Ta določba je po mnenju sodišča zato prej argument za stališče v tej sodbi, da je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna določba glede na ureditev v ZUP v zvezi s stroški prvostopnega postopka kot argument za nasprotno.

19. V zvezi z ugovorom tožnika, da je pravica do povrnitve stroškov začasnega zastopnika neodvisna od izida postopka, pa sodišče, ker je že odpravilo izpodbijani sklep, podrejeno pojasnjuje, da je stališče tožnika pravilno. Začasnega zastopnika postavi organ, zato je dolžan le temu (v obravnavanem primeru odvetniški družbi) povrniti stroške, ki jih imel z zastopanjem tožnika. Zato bi moral organ vlogo tožnika z dne 6. 11. 2012 obravnavati kot zahtevo začasnega zastopnika.

20. Glede na povedano je sodišče tožbi iz razlogov napačne uporabe materialnega prava ter posledično bistvene kršitve določb postopka ugodilo, sklep prvostopnega organa v 1. točki izreka na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo v smislu tretjega odstavka istega člena vrnilo prvostopnemu organu v tem obsegu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopni organ, sledeč pravnemu mnenju sodišča, ki izhaja iz te sodbe, in njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odločiti.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi postavljenemu stroškovnemu zahtevku tožnika in mu priznalo priglašene stroške postopka v višini 248,00 EUR (nagrada za postopek na prvi stopnji 183,30 EUR + 22 % DDV, administrativni stroški 20,00 EUR + 20 % DDV). Zahtevano sodno takso bo sodišče vrnilo tožniku po uradni dolžnosti.