Jedro

Tožnica je skladno z navodili strokovnih služb toženke namesto prvotne ene prijave na javni razpis vložila tri prijave, za vsako regijo posebej. Od takrat dalje gre, čeprav so vsebinsko enake, za tri vloge, ki jih je zato treba obravnavati samostojno. To glede spornih stroškov avtorskih del pomeni, da vsaj pri prvi prijavi še ne more biti ugotovljeno, da je isto avtorsko delo večkrat in s tem nepravilno vrednoteno in da je zato podana očitna kršitev pravil o upravičenih stroških. Večkratno in s tem neupravičeno uveljavljanje stroškov avtorskega dela se lahko kot bistvena kršitev pravil o upravičenih stroških pojavi šele, ko se preizkuša (vsebinsko) pravilnost nadaljnjih dveh vlog in ko se šele lahko ugotovi, da je bilo isto avtorsko delo že upoštevano in ovrednoteno pri prvi prijavi. Zato razlog dvojnega oziroma večkratnega financiranja istega stroška iz naslova stroškov avtorskih del ne more biti podlaga za zavrnitev prijave v vseh treh primerih.

Glede ostalih dveh nepravilnosti, ki se omenjata v sklepih (neujemanje vsote človeških virov v finančnem načrtu z vrednostjo človeških virov v 9. točki elaborata oziroma odstopanje vrednosti podjemne pogodbe za strokovno delo od tiste iz Navodil), iz obrazložitve izpodbijanih sklepov ni razvidno, ali imata oziroma kolikšen vpliv imata na izpodbijano odločitev. Tega toženka tudi na naroku ni pojasnila. Zato sodišče pritrjuje tožniku, da izpodbijani sklepi ostajajo pomanjkljivo obrazloženi tudi v ponovljenem postopku.

Izpodbijani sklep o izboru izvajalcev pomeni vmesni sklep, izdan na podlagi 14. člena Uredbe o izvajanju postopkov pri uporabi sredstev evropske kohezijske politike v RS v programskem obdobju 2007 - 2013, s katerim je minister potrdil rezultat ocenjevanja vlog na razpis in ugotovil, katera operacija se uvrsti v program financiranja, in ki je bil namenjen službam Ministrstva. Gre torej za sklep, ki se strankam ni vročal, ampak je bil podlaga za sklepe, s katerimi je bilo odločeno o vlogah prijaviteljev na javni razpis in s katerimi je bil postopek odločanja o vlogah zaključen. Ta sklep torej ni upravni akt, s katerim se posega v položaj tožnika, niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zato je sodišče tožbo zoper ta sklep v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopustno zavrglo.

Izrek

Tožbi zoper sklepe Ministra za izobraževanje, znanost, kulturo in šport št. 54450-10/2010/1959, 54450-10/2010/1960 in 54450-10/2010/1961, vsi z dne 23. 5. 2012, se ugodi, tako da se sklepi odpravijo ter zadeve vrnejo Ministru za izobraževanje, znanost in šport v ponovno odločanje.

Tožba zoper sklep Ministra za šolstvo in šport št. 54450-10/2010/164 z dne 21. 10. 2010 se zavrže. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni povrniti stroške postopka v znesku 90 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Obrazložitev

Pristojni Minister je v postopku Javnega razpisa za sofinanciranje izobraževalnih programov za dvig ravni pismenosti in projektno učenje za mlajše odrasle od 2010 do 2013 (v nadaljevanju Javni razpis) tri vloge tožeče stranke, ki jih je le-ta podala za tri regije (Obalno-kraško, Gorenjsko in Osrednjeslovensko), z izpodbijanimi tremi sklepi o izboru izvajanja operacij na Javnem razpisu zavrnil. Iz vsebinsko enake obrazložitve vseh treh sklepov sledi, da je strokovna komisija, ki je vodila postopek Javnega razpisa, pred vsebinskim pregledom vlog tožečo stranko kot prijavitelja dvakrat pozvala k dopolnitvi vlog. Tožeča stranka je vloge ustrezno dopolnila. Prvič z zahtevanim parafiranim vzorcem pogodbe in drugič z listino, ki izkazuje, da ima registrirano izobraževalno organizacijo. Pri vsebinskem pregledu vlog je komisija ugotovila, da je tožeča stranka v vseh treh vlogah prijavila iste izobraževalne programe v okviru iste operacije (Dvig ravni pismenosti), da je opis prijavljenih programov popolnoma enak za vse tri regije ter da je enak tudi elaborat, ki zajema organizacijski in terminski načrt operacije, fizične kazalce in napredovanje operacije, notranje spremljanje operacije, reference vodje operacije in strokovnih delavcev v organizaciji ter vire operacije.

Pri pregledu 9. točke elaborata, kjer je napovedana vrednost dela, je strokovna komisija ugotovila, da se vsota stroškov človeških virov v finančnem načrtu ne ujema z vrednostjo človeških virov v 9. točki elaborata. V virih operacije je bilo ugotovljeno tudi odstopanje od 1. točke 5. priloge Navodila Ministrstva za šolstvo in šport za izvajanje projektov ESS (v nadaljevanju Navodilo), saj je tožeča stranka določila vrednost podjemne pogodbe za strokovno delo v višini 28 EUR, kar precej odstopa ob bruto vrednosti dela na enoto v Navodilih (18 EUR).

V okviru postavk, ki se nanašajo na človeške vire operacije, pa je bilo ugotovljeno tudi, da so trije strokovni delavci (A.A., B.B. in C.C.) prijavili izvajanje enakih programov v vseh treh regijah, in sicer v vseh primerih na podlagi avtorske pogodbe, za katero je predvideno vrednotenje po avtorski poli. Iz priloge 5 Navodil, ki so del razpisne dokumentacije, izhaja, da je predmet avtorske pogodbe avtorsko delo kot individualna stvaritev. Avtorsko delo strokovnih delavcev torej v konkretnem primeru pomeni kar trojno financiranje iste intelektualne stvaritve, saj so v vseh treh regijah prijavili enako avtorsko delo, ki ga lahko sicer vsak od njih kot avtor uveljavlja le enkrat. To pa pomeni očitno kršitev določbe 2.5.1 Navodil, ki smiselno povzemajo Navodila organa upravljanja o upravičenih stroških za sredstva evropske kohezijske politike za programsko obdobje 2007-2013 v povezavi s 5. točko tretjega odstavka 11. člena Uredbe o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007-2013 (v nadaljevanju Uredba), po kateri se zahteva, da se navedejo (zgolj) upravičeni stroški. Upravičeni pa so tisti stroški, ki izhajajo iz predmeta pogodbe, se navezujejo na operacijo in temeljijo na projekciji načrtovanih stroškov, ki so razumni in utemeljeni ter se skladajo z načeli učinkovite uporabe sredstev. Glede na povedano je komisija ocenila, da se je tožeča stranka s parafo k pogodbi seznanila ter potrdila vsebino pogodbe, v kateri bi bila kršena določba, da je tovrsten strošek upravičen in da bo uporaba sredstev namenska. Prav tako gre za nespoštovanje določb Uredbe Sveta št. 1605/2002 z dne 25. 6. 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti, posebej tiste, ki se sicer nanaša na donacije in ki vsebuje načelo, da se isti stroški iz proračuna nikoli ne financirajo dvakrat. Z izpodbijanim sklepom o izboru izvajalcev na Javnem razpisu (št. 54450-10/2010/164 z dne 21. 10. 2010) pa je pristojni Minister v II. točki izreka med ostalim sklenil, da se za operacijo „Dvig ravni pismenosti“ vloge tožeče stranke zavrnejo, ker ne zadostujejo razpisnim pogojem.

Tožeča stranka se z izpodbijanimi sklepi ne strinja. V tožbi navaja, da so razlogi izpodbijanih treh sklepov ponovno neutemeljeni, površni in pavšalni in da je zato odločitev tudi tokrat, čeprav izdana v ponovnem postopku na podlagi sodbe sodišča, nezakonita. Predvsem pa iz sklepov ni razvidno, da bi strokovna komisija vloge tožeče stranke, ki jih je dala na Javni razpis, ponovno pregledala in ocenila. V sklepih se zgolj ponavljajo dosedanji razlogi, ne da bi se vloga sploh točkovala in ne da bi bilo iz sklepov jasno razvidno, v čem je posamezna vloga pomanjkljiva. Tožeča stranka se je prijavila na Javni razpis s tremi vlogami in vlogi priložila ustrezne listine. Vsebina izpodbijani sklepov nasprotno ni jasna, v razlogih pa se navajajo pomanjkljivosti prijave, ki niso bistvene in ne vplivajo na opredeljena merila. Poleg tega tožeča stranka poudari, da ni še nikoli prejela sredstev iz državnega proračuna za tovrstne namene in da so zato navedbe o dvojnem financiranju brez podlage. Spregledano je tudi, da ima tožeča stranka več predavateljev za isto področje iz različnih krajev, da je zato dala tri prijave in da je bilo zato upoštevano, da bodo predavatelji okvirni program prilagajali tako sebi kot prijavljenim udeležencem. V obrazložitvi se sicer omenja le finančna konstrukcija, ni pa navedeno, zakaj se vlog ni točkovalo, čeprav je bil vsebinski del prijave temeljito pripravljen in bi moral biti ocenjen z najvišjim številom točk. Če pa je bila morda strokovna komisija ponovno v dvomih glede vsebine posameznih vlog, bi morala v skladu z razpisnimi pogoji in določbami ZUP tožečo stranko pozvati, da nejasnost oziroma pomanjkljivost vloge pojasni oziroma vlogo ustrezno dopolni, tako kot je to storila pri drugih prijaviteljih. Ker tega komisija ni storila, je bilo očitno z dokumentacijo vse v redu in bi morala zato tožeča stranka doseči zaradi izpolnjevanja pogojev po posameznem izobraževalnem programu kar najvišje število točk, kar bi jo uvrstilo med upravičence sklepa o izboru.

Poudarja, da je bila prijava na razpis zastavljena temeljito in resno. Predavatelji imajo ustrezne reference in so bili pripravljeni sodelovati v vseh prijavljenih regijah s svojim znanjem in dolgoletnimi izkušnjami. Sodelavci so iz vseh treh statističnih regij, programi pa naj bi se prilagajali potrebam in značilnostim skupine učencev. Projektno učenje za mlajše odrasle bi bilo predvsem problemsko, izvajalci programov pa bi spodbujali k učenju, s tem da bi bili njihovi odnosi partnerski in sodelovalni. S tem, ko tožeča stranka ni bila pozvana, da odpravi morebitne nejasnosti oziroma da predloženo dokumentacijo dopolni, so bila kršena pravila postopka. Bistvena kršitev postopka pa je tudi opustitev točkovanja, ki je bila očitno namenjena temu, da se tožečo stranko v celoti izloči iz postopka razpisa in ji s tem vzame priložnost za sofinanciranje iz javnih sredstev pri opravljanju njene siceršnje dejavnosti.

Z izpodbijano odločitvijo je bila tožeča stranka pahnjena v nezavidljiv poslovni položaj, še zlasti sedaj, ko so zaradi kriznih razmer bistveno oteženi pogoji poslovanja. Ogrožen je tudi njen poslovni ugled in zaupanje med poslovnimi partnerji, s katerimi je že sklepala preliminarne dogovore o sodelovanju. Zato pričakuje, da ji bo sodišče kot zadoščenje za nastalo škodo priznalo primerno odškodnino. Sklepno tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijane posamične sklepe odpravi, zbirni sklep pa odpravi v delu, ki se nanaša na neizbiro tožeče stranke ter zadevo vrne pristojnemu Ministru v ponovni postopek. Predlaga tudi, da se ji s strani tožene stranke povrnejo stroški postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo in v pripravljalnih vlogah vztraja pri svoji odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. V zvezi s tožbenimi ugovori poudarja, da je vloga tožeče stranke vsebovala vse zahtevane listine in da je bila zato ustrezna podlaga za meritorno odločanje. V skladu s 67. členom ZUP zato ni bilo podlage za dopolnjevanje vloge oziroma za pozivanje k dopolnitvi. Pri vsebinskem pregledu vloge pa je bilo ugotovljeno, da je tožeča stranka prijavila plačilo za avtorsko delo treh strokovnih delavcev, čeprav se avtorsko delo nanaša na enake programe, ki bi se izpeljali na enak način in z enako vsebino v treh regijah. V takšnem primeru bi šlo za zlorabo avtorskega dela, saj je individualno intelektualno stvaritev mogoče doseči le enkrat, ter obenem za kršitev predpisov. Bistveni razlog pri tem je preprečitev večkratnega financiranja istega stroška, za kar mora skrbeti tožena stranka kot državni organ, ki vodi postopek Javnega razpisa. Tožena stranka nadalje meni, da zaradi neuspeha tožeče stranke na razpisu ni odgovorna za škodo. Pri tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 341/2007 z dne 22. 3. 2007, po katerem je za odločanje o odškodninskem zahtevku, če je tožniku nastala kakršnakoli škoda, pristojno sodišče splošne pristojnosti. Sicer pa je po mnenju tožene stranke tožba v tem delu nesklepčna, tako po temelju kot po višini.

Tožeča stranka v pripravljalnih vlogah prereka navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah ter vztraja pri tožbi. Navaja, da zgolj s predložitvijo finančnega načrta še ni kršila prepovedi dvojnega financiranja. Do tega bi prišlo šele, če bi bili izbrani vsi trije prijavljeni programi in bi tožeča stranka pri vseh treh želela uveljaviti isti strošek. Ob prijavi pa tožeča stranka še ni mogla vedeti, ali bo kateri izmed programov izbran in deležen sofinanciranja, zato ni mogla razdeliti spornega stroška oziroma ga uveljavljati zgolj v eni prijavi. Poleg tega tožena stranka ne odgovori na očitek, da prijavljenih programov tožeče stranke ni točkovala, temveč jih je, kljub temu, da so bile prijave popolne, zavrnila v neki vmesni fazi, ki je objavljeni razpis ne predvideva. Zato v resnici ni ustrezno izvršila sodbe naslovnega sodišča, saj ponovno ni navedla predpisov, na katere se opira njena odločitev. Odločitev je zato ponovno arbitrarna in za tožečo stranko škodljiva. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, da postavi izvedenca, ki bo vloge točkoval, ter na tej podlagi samo razsodi tako, da ugotovi, da bi morali biti programi tožeče stranke izbrani, kar bo ustrezna podlaga za uveljavljanje odškodninske odgovornosti pred pristojnim sodiščem.

Pojasnjuje še, da je pripravljeno gradivo za prijavo na Javni razpis „razbila“ na tri dele po tem, ko ji je bilo s strani tožene stranke rečeno, da mora, kolikor želi izvajati izobraževanje na treh lokacijah (v treh regijah), oddati tri prijave, za vsako regijo posebej. Za vsako regijo je pripravila gradivo kot zaključeno celoto in pričakovala, da bo v primeru izbora za več kot eno regijo, podpisala le eno pogodbo za celotno izobraževanje. Če bi jo tožena stranka pozvala, bi bila pripravljena popraviti izvedbene elemente v elaboratu. Tako pa je tožena stranka vlogo, ki je ni niti vrednotila, zavrnila z utemeljitvijo, da ne izpolnjuje razpisnih pogojev. Očitki o špekuliranju so neresnični in žaljivi. Tožeča stranka je bila ves čas pripravljena nenamerne napake odpraviti, če bi bila nanje opozorjena. Opozarja še, da je tožena stranka v podobnih primerih prijave večjega števila vlog že uporabila metodo izbora in opravila točkovanje prve prijave, ostale pa izločila iz postopka.

Na naroku za glavno obravnavo stranki vztrajata pri svojih dotedanjih stališčih in predlogih.

K I. točki izreka Tožba je utemeljena.

Tožeča stranka dejanskim ugotovitvam, ki se nanašajo na posamezne ugotovljene nepravilnosti in ki so razvidne iz izpodbijanih sklepov, ne ugovarja. Tako ne ugovarja ugotovitvi strokovne komisije, da se vsota človeških virov v finančnem načrtu ne ujema z vrednostjo iz elaborata (v 9. točki) ter da vrednost podjemne pogodbe iz elaborata odstopa od vrednosti iz Navodil. Prav tako ne ugovarja pravilnosti tistih ugotovitev, po katerih so avtorska dela treh strokovnih delavcev v vseh treh prijavah identična, tako kot tudi ne ugovarja temu, da se enako avtorsko delo lahko uveljavlja le enkrat. Med strankama tudi ni spora o tem, da se lahko sofinancirajo le upravičeni stroški, ki so potrebni za izvedbo projekta in so kot takšni opredeljeni v Javnem razpisu oziroma Navodilih, in ki morajo biti tudi po presoji sodišča, enako kot meni tožena stranka, pravilno opredeljeni (kot njen bistveni element) že v prijavi. Sporna je (pravna) kvalifikacija ugotovljenih nepravilnostih, predvsem pa je sporen način, po katerem je bil izpeljan izbirni postopek.

V tem pogledu pa sodišče ugotavlja (kot nesporno), da je tožeča stranka v skladu z navodili strokovnih služb tožene stranke namesto prvotne ene prijave vložila na Javni razpis tri prijave, za vsako regijo posebej. Od takrat dalje gre torej, čeprav so vsebinsko enake, za tri vloge, ki jih je zato treba obravnavati samostojno. To pa v primeru spornih stroškov avtorskih del, ki jih je glede na obrazložitev sklepov šteti za nosilni del odločitve, pomeni, da vsaj pri prvi prijavi, ko se (vsebinsko) pregleda, še ne more biti ugotovljeno, da je isto avtorsko delo večkrat in s tem nepravilno vrednoteno in da je zato podana očitna kršitev pravil o upravičenih stroških. Večkratno in s tem neupravičeno uveljavljanje stroškov avtorskega dela se lahko kot bistvena oziroma kot očitna kršitev pravil o upravičenih stroških pojavi šele, ko se preizkuša (vsebinsko) pravilnost nadaljnjih dveh vlog in ko se šele lahko ugotovi, da je bilo isto avtorsko delo že upoštevano in ovrednoteno pri prvi obravnavani prijavi. To pa pomeni, da razlog dvojnega oziroma večkratnega financiranja istega stroška iz naslova stroškov avtorskih del ne more biti podlaga za zavrnitev prijave v vseh treh primerih, kot to sicer sledi iz obrazložitve vseh treh izpodbijanih sklepov, oziroma da zato vsaj v enem primeru ta razlog ne vzdrži pravne presoje.

Kolikor gre za ostali dve nepravilnosti, ki se omenjata v sklepih (t.j. neujemanje vsote človeških virov v finančnem načrtu z vrednostjo človeških virov v 9. točki elaborata oziroma odstopanje vrednosti podjemne pogodbe za strokovno delo od tiste iz Navodil), pa iz obrazložitve izpodbijanih sklepov ni razvidno, ali imata oziroma kolikšen vpliv imata na izpodbijano odločitev. Tega tožena stranka tudi ne pojasni na naroku, ko samo zatrdi, da sta nepravilnosti bistveni, ne navede pa razlogov za takšno trditev. Zato sodišče pritrjuje tožbenim navedbam, da ostajajo izpodbijani sklepi pomanjkljivo obrazloženi tudi v ponovljenem postopku.

Tožena stranka poleg tega niti v odgovoru na tožbo niti na naroku ne odgovori v zadostni meri na ostale tožbene očitke o kršitvah pravil postopka. Z ozirom na to, da so pravila postopka vsebovana (delno) tako v Javnem razpisu kot v razpisni dokumentaciji, sklicevanje tožene stranke na določbe ZUP ne zadošča, temveč bi bilo potrebno pri odločanju in pri vodenju postopka upoštevati predvsem določbe razpisa oziroma podrobnejša pravila, ki jih vsebujejo Navodila za prijavo. Zakaj te določbe niso bile upoštevane v konkretnem primeru, tožena stranka ne pove, s tem pa tudi ne odgovori na tožbeni očitek, da vlog ni točkovala ter da pred odločitvijo tožeči stranki ni dala možnosti, da nepravilnosti oziroma pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene pri vsebinskem pregledu vlog, ustrezno pojasni. Po presoji sodišča so namreč prav določbe Navodil za prijavo, konkretno 10. točke, tiste, ki bi jih bilo mogoče uporabiti v konkretnem primeru (in ko gre tudi po mnenju tožene stranke za situacijo, ki je izjemna). Prav iz te določbe namreč sledi, da je mogoče zavrniti vlogo tudi pred točkovanjem, predpisani pa so tudi pogoji za takšno odločitev. Tako je mogoče po 10. točki Navodil (še pred točkovanjem in brez poziva) zavrniti vsako prijavo, ki vsebuje lažne informacije. Zavrniti pa je mogoče tudi prijavo, ki vsebuje netočne oziroma nepopolne podatke v bistvenih elementih prijave in jih prijavitelj tudi na poziv komisije (v primeru formalne nepopolnosti) ustrezno ne pojasni. To pa pomeni, da bi bilo treba v primeru, kakršen je obravnavani in ko za lažne informacije nedvomno ne gre, presoditi najprej, ali gre pri ugotovljenih nepravilnostih za netočne oziroma nepopolne podatke v bistvenih elementih prijave in nato še, ali je šteti nepravilnosti za formalne, ter v tem zadnjem primeru, tožečo stranko pozvati, da nepopolnost oziroma nepravilnost ustrezno pojasni.

Ker je torej obrazložitev izpodbijanih sklepov še vedno bistveno pomanjkljiva in ker v obravnavanem primeru postopek po presoji sodišča ni bil voden skladno z razpisom in Navodili, je podana kršitev pravil postopka, in to bistvena, saj bi pravilen način vodenja postopka lahko pripeljal do drugačne odločitve. Bistvena kršitev pravil postopka pa narekuje odpravo izpodbijanih sklepov.

Sodišče je zato ob upoštevanju tožbenega predloga tožbi ugodilo in sklepe iz 1. točke izreka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijane sklepe izdal, v ponovni postopek. Pri tem je pristojni organ vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

K II. točki izreka Kot se ugotavlja že v sklepu tega sodišča III U 503/2010-21 z dne 13. 4. 2012, gre pri izpodbijanem sklepu o izboru izvajalcev za vmesni sklep, izdan na podlagi 14. člena Uredbe o izvajanju postopkov pri uporabi sredstev evropske kohezijske politike v RS v programskem obdobju 2007- 2013, s katerim je Minister potrdil rezultat ocenjevanja vlog na razpis in ugotovil, katera operacija se uvrsti v program financiranja, in ki je bil namenjen službam Ministrstva. Gre torej za sklep, ki se strankam (prijaviteljem na razpis) ni vročal in ki je bil podlaga za sklepe, s katerimi je bilo odločeno o vlogah prijaviteljev na javni razpis in s katerimi je bil postopek odločanja o vlogah zaključen. Kot takšen pa izpodbijani sklep ni upravni akt, s katerim se posega v položaj tožeče stranke, niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. In ker gre za sklep, ki ga ni mogoče izpodbijati s tožbo, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tudi tokrat tožbo zoper ta sklep kot nedopustno zavrglo.

K III. točki izreka O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tretjega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.