16. 6. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Maksa Movrina iz Radencev in Bernarde Grošelj iz Ljubljane na seji dne 16. junija 2005

sklenilo:

Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 39. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02 , 26/03 – ur.p.b., 135/03 in 20/04 – ur.p.b.) se zavrneta.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik Maks Movrin navaja, da Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje pri izračunu pokojninske osnove ni upošteval njegovih plač iz leta 1969, ker prvi odstavek 39. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1) med drugim določa, da se starostna pokojnina odmeri od določenega mesečnega povprečja plač, ki jih je zavarovanec prejel po 1. 1. 1970. Pobudnik meni, da je takšna ureditev krivična in zavarovance postavlja v neenakopraven položaj. Pri tem primerja zavarovance iz 39. člena z zavarovanci iz prvega odstavka 40. člena, pri katerih se upoštevajo plače iz obdobja od 1. 1.1966 do 31. 12. 1969. Enakost med zavarovanci naj bi bila zagotovljena, če bi se vsem zavarovancem upoštevale plače najmanj od leta 1966 dalje ali vse plače iz celega zaposlitvenega obdobja. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče v zadevi razpiše javno obravnavo.

2.Pobudnica Bernarda Grošelj navaja, da se je zaposlila leta 1959 in zaradi bolezni v družini ter skrbi za otroke leta 1974 delovno razmerje prekinila. Ponovno se je zaposlila leta 1985, vendar ni mogla dobiti zaposlitve z vsaj približno enako plačo, kot jo je imela pred prekinitvijo zaposlitve. Zaradi izpodbijanega prvega odstavka 39. člena se ji pri odmeri pokojnine niso upoštevale plače pred letom 1970, temveč bistveno nižje plače iz zaposlitve po letu 1985. Pobudnica meni, da je leto 1970 določeno povsem arbitrarno. To naj bi izhajalo iz prvega odstavka 40. člena, ki kot izjemo omogoča odmero starostnih pokojnin na podlagi plač po 1. 1. 1966. Tudi pred uveljavitvijo Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. – ZPIZ92) so se pokojninske osnove izračunavale na podlagi plač, prejetih po 1. 1. 1966. Velike večine zavarovancev omejitev ne prizadene, ker se z leti službe praviloma večajo tudi plače. Vendar pa naj bi moral zakonodajalec upoštevati tudi drugačne primere in tudi za te zavarovance določiti izjemo, da bi imeli možnost izbire najugodnejšega obdobja zavarovanja, ter jih na splošno in brez upravičenega razloga postavljena omejitev ne bi postavljala v bistveno slabši položaj. Ustavno sodišče naj bi že sprejelo stališče, da pomanjkanje podatkov o plačah ni sprejemljiv razlog za razlikovanje pri odmeri pokojnine. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z načelom pravičnosti kot enim od načel pravne in socialne države ter z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pobudnica navaja tudi, da je pred pristojnim sodiščem sprožila postopek in da je zoper sodbo sodišča prve stopnje z dne 6. 1. 2005 vložila pritožbo.

3.Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) v pojasnilih z dne 3. 2. 2005 navaja, da so se pokojnine do 1. 1. 1966 odmerjale od pokojninskih osnov, določenih po zavarovalnih razredih ali po kategoriji delovnega mesta. Od 1. 1. 1966 dalje se je osnova določala glede na dejansko izplačane plače v določenem obdobju. Za izračun pokojninske osnove je bilo predvideno najugodnejše desetletno obdobje, čeprav je v začetku veljalo dejansko krajše obdobje, saj so se upoštevale le plače, prejete po 1. 1. 1966, in izjemoma plače po 1. 1. 1965. Dejansko naj bi pokojninsko osnovo kot najugodnejše desetletno povprečje plač oziroma zavarovalnih osnov določil Zakon o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 35/72 – ZTPPIZ72). ZPIZ92, ki je začel veljati 1. 4. 1992, je določil, da se pri izračunu pokojninske osnove upošteva zaporednih deset let zavarovanja samo po 1. 1. 1970 in ne več kot prej, ko je obstajala možnost za upoštevanje plač ali zavarovalnih osnov od 1. 1. 1966. Razlog za to spremembo naj bi bilo dejstvo, da so v matični evidenci o zavarovancih, ki je podlaga za odmero pokojnin, skladno s predpisi zbrani le podatki o plačah, ki so jih zavarovanci prejeli po 1. 1. 1970.

4.Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod) pojasnjuje, da se določba prvega odstavka 39. člena ZPIZ-1, razen v dolžini obdobja, iz katerega se upoštevajo plače in zavarovalne osnove pri določanju pokojninske osnove, ne razlikuje od prvega odstavka 43. člena prejšnjega zakona. Slednja določba je pomenila, vsebinsko gledano, delno modifikacijo določb 32. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 44/90 – ZSD-ZTPPIZ82), s katero je bilo besedilo prejšnjega 102. člena Zakona o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 23/82 in nasl. – v nadaljevanju ZTPPIZ82) spremenjeno in dopolnjeno tako, da so se po njegovi uveljavitvi za odmero pokojninske osnove vzeli osebni dohodki, doseženi od 1. 1. 1970, po podatkih iz matične evidence, podatki o plačah od leta 1966 dalje pa pod pogojem, če je s temi podatki razpolagala matična evidenca ali zavarovanec. Prvotno besedilo 102. člena ZTPPIZ82 je vsebovalo le datum 1. 1. 1966 in je dopuščalo tudi možnost upoštevanja podatkov o plačah, ki niso bili evidentirani v matični evidenci. Zakonska podlaga za uvedbo matične evidence je bil 171. člen Temeljnega zakona o pokojninskem zavarovanju (Uradni list SFRJ, št. 51/64 in nasl. – TZPIZ). Zvezni izvršni svet, ki je bil pooblaščen za določitev roka za njeno uvedbo, je z uredbo[1] najprej kot datum, do katerega mora biti matična evidenca usposobljena za delovanje, določil 31. 12. 1969. S kasnejšo uredbo[2] je določil, da se bodo podatki, vpisani v matični evidenci, uporabljali v vseh postopkih za odločitev o pravicah zavarovancev iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki se bodo začeli od 1. 1. 1973 dalje. V tej uredbi je tudi določil, da morajo zavezanci za prijavo podatkov o plačah te vlagati od leta 1970 dalje. Izdan je bil tudi Pravilnik o ugotavljanju osebnega dohodka, ki je podlaga za ugotovitev pokojninske osnove, in zavarovalne dobe, dosežene v prejšnjem koledarskem letu (Uradni list SRS, št. 32/71), ki je določal, da se njegove določbe nanašajo na plače, evidentirane od 1. 1. 1970 dalje. Ta datum izhaja tudi iz Pravilnika o dopolnitvi Pravilnika o evidencah na področju dela (Uradni list SFRJ, št. 42/71). Podatke, ki se vpisujejo v matično evidenco, in obrazce za njihovo pošiljanje pa je določil Pravilnik o podatkih, ki se vpisujejo v matično evidenco o zavarovancih in upokojencih (Uradni list SFRJ, št. 42/71). Zavod še dodaja, da podatki o plačah in zavarovalnih osnovah pred navedenim datumom iz razpoložljivih evidenc Zavoda praviloma niso na voljo za vse takratne zavarovance.

B.

5.Ker je bilo dejansko stanje dovolj pojasnjeno, Ustavno sodišče ni sprejelo pobudnikovega predloga, naj v zadevi razpiše javno obravnavo.

6.V okviru pravice do socialne varnosti Ustava nalaga državi ureditev obveznega pokojninskega zavarovanja in skrb za njegovo delovanje (drugi odstavek 50. člena Ustave). Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Pri tem mora zakonska ureditev posamezniku zagotavljati socialno varnost in upoštevati načela pravne in socialne države (2. člen Ustave) ter načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-67/92 z dne 15. 7. 1993 (Uradni list RS, št. 43/93 in OdlUS II, 69), ki jo navaja tudi pobudnica, presojalo določbo prejšnjega Zakona, po kateri so se pokojnine zavarovancem, ki po 1. 1. 1970 niso imeli niti leta zavarovanja, izračunale od najnižje pokojninske osnove. Taka ureditev se je upravičevala s pomanjkanjem podatkov o plačah za čas do 1. 1. 1970. Ustavno sodišče je v obrazložitvi odločbe med drugim navedlo, da glede na to, da se je po prejšnji ureditvi starostna pokojnina odmerila od pokojninske osnove, izračunane na podlagi plač, prejetih po 1. 1. 1966, in ker posamezni zavarovanci lahko tudi sami razpolagajo s podatki o plačah, to ni sprejemljiv razlog za tako razlikovanje pri odmeri pokojnine. Položaj tedanjih pobudnikov je bil torej drugačen od položaja sedanjih pobudnikov, ki sta oba dosegla več kot leto zavarovanja po 1. 1. 1970 in sta jima bili pokojnina in pokojninska osnova izračunani iz povprečja njunih plač iz obdobja po 1. 1. 1970. Drugačen pa je tudi razlog, ki je vodil zakonodajalca pri sprejemanju odločitve.

7.ZPIZ-1 v prvem odstavku 39. člena določa, da se starostna pokojnina odmeri od mesečnega povprečja plač, ki jih je zavarovanec prejel, oziroma od zavarovalnih osnov, od katerih so mu bili obračunani prispevki v katerihkoli zaporednih 18 letih zavarovanja po 1. 1. 1970, ki so zanj najugodnejša (to poimenuje pokojninska osnova).

8.Razlog, ki ga je navedlo Ministrstvo in ga je dodatno pojasnil tudi Zavod, pokaže, da zakonodajalčeva odločitev za datum 1. 1. 1970, ki ga določa prvi odstavek 39. člena ZPIZ-1, ni bila arbitrarna. Odločitev izhaja iz datuma, ki so ga že prej veljavni predpisi določili kot začetek obdobja, ko so delodajalci postali zavezanci za pošiljanje podatkov za predpisano evidenco in je iz tega izšla tudi obveznost uporabe tako evidentiranih podatkov pri izvajanju pravice do pokojnine. Prvotni začetek obdobja s 1.1.1966 se od uveljavitve ZSD-ZTPPIZ82 uporablja le v primerih, ki so opredeljeni kot izjeme od splošne ureditve.

9.Pobudnika menita, da začetek obdobja s 1. 1. 1970, v okviru katerega se izračunava pokojninska osnova, ni pravičen ter ustvarja neenakost med zavarovanci, ker omejuje pravico do izbire najugodnejšega obdobja zavarovanja. Splošno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako, različne pa različno. Ustavno sodišče pri oceni zakonodajne rešitve z načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo razlikovanje oziroma nerazlikovanje pravnih razmerij objektivno utemeljeno. V obravnavanem primeru očitek o neutemeljenem razlikovanju zavarovancev, ki so dosegli po 1. 1. 1970 najmanj leto zavarovanja, v primerjavi z zavarovanci, ki po tem datumu nimajo takšnega leta zavarovanja, ni utemeljen. Razlog, zaradi katerega določitvi začetka obdobja s 1. 1. 1970 ni mogoče očitati arbitrarnosti, je namreč mogoče šteti tudi za razlog, ki izhaja iz narave stvari. Zato so očitki, da je ločevanje po navedenem kriteriju v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, neutemeljeni. Ker se zavarovancem iz prvega odstavka 39. člena ZPIZ-1 pokojninska osnova izračuna iz njihovih plač, pokojnina pa se, če to narekujejo okoliščine primera, odmeri od najnižje pokojninske osnove, s čimer se zagotavlja določena socialna varnost zavarovanca, vprašanje izbire najugodnejšega povprečja plač iz določenega obdobja za izračun pokojninske osnove pri skupini zavarovancev, ki so pred 1. 1. 1970 prejeli višje plače, kot po tem datumu, ne pomeni vprašanja, ki bi ga ZPIZ-1 moral urejati zaradi zagotavljanja njihove socialne varnosti. Za oceno primernosti ureditve pa Ustavno sodišče ni pristojno.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

[1]Uredba o uvedbi matične evidence o zavarovancih in upokojencih, o prijavljanju podatkov za matično evidenco in o njihovi registraciji (Uradni list SFRJ, št. 15/67 in 2/68).

[2]Uredba o matični evidenci o zavarovancih in upokojencih (Uradni list SFRJ, 13/71).

[3]Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju je v besedilu, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 12/92, v 49. členu določal: "Zavarovancu, ki po 1. 1. 1970 ni imel najmanj enega leta zavarovanja, iz katerega se vzamejo plače za izračun pokojninske osnove, se starostna pokojnina odmeri od najnižje pokojninske osnove."