Jedro

Pri paketni prodaji kmetijskih (in gozdnih ali stavbnih) zemljišč lahko upravni organ odobri zgolj en pravni posel, ta pa mora zajemati vse v paketu vključene nepremičnine in v ponudbi določene pogoje.

Pri paketni prodaji kmetijskih in gozdnih zemljišč je potrebno uporabiti pravila o prednostnem vrstnem redu kupcev (predkupnih upravičencev) iz 23. člena ZKZ in 47. člena ZG. Na tej podlagi mora upravni organ ugotoviti, katera od oseb, ki so ob sprejetju ponudbe uveljavljale predkupno pravico, je na podlagi navedenih materialnopravnih določb ZKZ upravičena do nakupa ponujenih kmetijskih zemljišč, ter katera je na podlagi določb ZG upravičena do nakupa gozda iz navedene paketne prodaje. Le če je upravičena oseba za nakup obeh vrst nepremičnin na navedenih pravnih podlagah ista, je mogoče tak pravni posel odobriti, sicer pa je treba odobritev z odločbo zavrniti.

Po obeh podlagah, po ZKZ in ZG, ima torej najmočnejšo predkupno pravico solastnik, pri čemer je ta po ZG izenačen z lastnikom sosednjega zemljišča.

Izrek

1.Tožba se zavrne.

2.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom in odločbo v skupno obravnavo združil zahtevi tožnika in stranke z interesom A. A. (točka I. izreka). Odločil je, da se ne odobri pravni posel, sklenjen za tam navedena zemljišča v k. o. ... med B. B., C. C. in D. D. kot prodajalci ter tožnikom kot kupcem (točka 2.1. izreka). Odobril pa je pravni posel, sklenjen med istimi prodajalci in A. A.  (točka 2.2.1. izreka). Vlogo za odobritev pravnega posla v delu stavbnega zemljišča, ki se nanaša parc. št. 157/2 k. o. ..., pa je zavrgel (tč. 2.2.2. izreka).

2.V obrazložitvi upravni organ ugotavlja, da se zemljišča prodajajo skupaj, torej kot paket, ter da sta oba sprejemnika ponudbe, tožnik in A. A., glede kmetijskih zemljišč uveljavljala predkupno pravico kot solastnika, pri gozdnih zemljiščih pa predkupne pravice nista uveljavljala. Ugotavlja še, da je A. A. solastnik vseh prodajanih parcel, tožnik pa je solastnik le na parc. št. 69, 157/1 in 157/2. Meni, da ima A. A. kot solastnik vseh prodajanih nepremičnin močnejšo predkupno pravico.

3.Drugostopenjski organ je tožnikovi pritožbi delno ugodil in izpodbijano prvostopenjsko odločbo spremenil tako, da je vlogo za odobritev pravnega posla zavrgel tudi glede parc. št. 69 k. o. ... V preostalem je pritožbo zavrnil. Glede parc. št. 69 k. o. ... v obrazložitvi navaja, da se nahaja v območju stavbnih zemljišč, saj je v pretežnem delu (91 %) stavbno zemljišče.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4.Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej uveljavljala, da izpodbijana odločitev temelji na zmotni razlagi določb Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) in Zakona o gozdovih (ZG). Trdi, da iz ZKZ ne izhaja pravilo, po katerem bi bil pri paketni prodaji predkupni upravičenec le tisti, ki je solastnik vseh v paketu zajetih zemljišč. Glede predkupne pravice po ZG pa meni, da je že pojmovno solastnik tisti, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja. Trdi, da ZKZ in ZG ne urejata situacije, ko predkupno pravico uveljavlja dva ali več solastnikov, zato se mora v tem pogledu uporabiti Stvarnopravni zakonik (SPZ), in sicer tretji odstavek 66. člena SPZ. Meni, da v tem pogledu ne pride v poštev določba drugega odstavka 23. člena ZKZ. Navaja, da razlaga, ki jo je sodišče sprejelo v sodbi III U 86/2018, pomeni kršitev lastninske pravice iz 33. člena Ustave Republike Slovenije. Uveljavlja pa tudi, da paketna prodaja ne pomeni, da je možen le en kupec, temveč zgolj to, da želijo prodajalci prodati vse parcele naenkrat. Nasprotuje tudi stališču, da so prodajalci s sklenitvijo pogodbe s A. A. izrazili voljo, s kom želijo skleniti pravni posel, saj je bila pogodba pod odložnim pogojem sklenjena tudi z njim. V zvezi s tem upravnemu organu očita kršitev pravice do izjave, ker mu pogodba ni bila vročena in se zato o njej ni mogel izjaviti. Uveljavlja pa tudi, da je celoten pravni posel obremenjen z nepravilnostjo, ker je v paketu tudi stavbno zemljišče, in bi zato bi moral biti celoten paket ponujen tudi v skladu z določbami Obligacijskega zakonika (OZ). Zmotna pa naj bi bila tudi odločitev drugostopenjskega organa o zavrženju zahteve za odobritev pravnega posla glede parc. št. 69 k. o. ..., saj se pretežnostno načelo nanaša le na razmerje med kmetijskimi in gozdnimi zemljišči. Sodišču predlaga, naj izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

5.Toženka in stranka z interesom A. A. vsaka v svojem odgovoru tožbi nasprotujeta in sodišču predlagata, naj jo zavrne.

K I. točki izreka

6.Tožba ni utemeljena.

7.V tem upravnem sporu je sporna zakonitost odločitve o odobritvi pravnega posla po določbah ZKZ in ZG.

8.Sodišče se strinja s presojo prvostopenjskega in drugostopenjskega organa, da gre v tem primeru za tako imenovano paketno prodajo zemljišč. To je, ko je eden od pogodbenih pogojev pravnega posla, ki je predmet odobritve, da se skupaj "v paketu" prodaja več nepremičnin. Za vsa v ponudbi zajeta zemljišča je namreč določena skupna cena glede na posameznega od treh solastnikov. Poleg tega je v ponudbi med drugimi pogoji navedeno, da se solastniški deleži prodajajo skupaj enemu kupcu, pri čemer so o prodaji obveščeni vsi solastniki. Ponudba, ki so jo pod pogoji iz 20. člena ZKZ, podali prodajalci, torej vsebuje določilo, da se vsa v paketu zajeta zemljišča prodajo z enim pravim poslom kot celota.

9.Med strankami ni sporno, da so po namenski rabi nekatera v paketu zajeta zemljišča kmetijska, nekatera gozdna, nekatera pa stavbna oziroma delno stavbna. Prav tako ni sporno, da sta oba sprejemnika ponudbe, tožnik in stranka z interesom A. A., uveljavljala predkupno pravico kot solastnika. Sporno ni niti, da je A. A.  solastnik vseh sedemnajstih v ponudbi vključenih nepremičnin. Tožnik pa je solastnik treh nepremičnin, to je parc. št. 69, ki je po namenski rabi v 9 % kmetijsko zemljišče, v preostalem pa stavbno zemljišče, parc. št. 157/1, ki je po namenski rabi v 99 % kmetijsko zemljišče, v 1 % pa stavbno, ter parc. št. 157/2, ki je po namenski rabi 100 % kmetijsko zemljišče.

10.Zmotno je tožbeno stališče, da je v taki situaciji mogoče odobriti pravni posel z obema sprejemnikoma ponudbe upoštevaje njune solastniške deleže.

11.Iz načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča 1/2012 z dne 6. 4. 2012 izhaja, da je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Tak cilj je ne le ustavno dopusten, ampak tudi zaželen. Zakonodajalcu je z ustavo dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave Republike Slovenije). Določitev predkupne pravice subjektov, navedenih v prvem odstavku 23. člena ZKZ (solastnik, kmet mejaš, zakupnik zemljišča, drug kmet, kmetijska organizacija in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije), je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja. Z zakonom predpisan postopek prodaje služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja.

12.Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v navedenem načelnem pravnem mnenju zavzelo stališče, da ponudba, dana za prodajo kmetijskega zemljišča (enako pa na podlagi enajstega odstavka 47. člena ZG velja za gozdna zemljišča), ponudnika veže ves čas do izteka roka za sprejem ponudbe, ponudnik pa vezanosti na ponudbo ne more izključiti. S trenutkom, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pogodba (v smislu zavezovalnega pravnega posla) sklenjena pod odložnim pogojem odobritve. Z iztekom roka za sprejem ponudbe je torej sklenjenih toliko zavezovalnih pravnih poslov za prodajo ponujenega kmetijskega zemljišča, kolikor predkupnih upravičencev je pravočasno sprejelo objavljeno ponudbo s predpisano vsebino, vsi pa pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojnega upravnega organa.

13.Predmet odobritve po določbah ZKZ je torej že sklenjen zavezovalni pravni posel. Da do tega lahko pride, mora ponudba vsebovati vse bistvene sestavine pravnega posla, ki so določene (tudi) v prvih treh alinejah drugega odstavka 20. člena ZKZ. Po četrti alineji drugega odstavka 20. člena ZKZ pa ponudba lahko vsebuje tudi druge prodajne pogoje. Ta določba v bistvu pomeni, da lahko prodajalec v ponudbi določi tudi druge pogodbene sestavine. Zavezovalni posel, ki je lahko predmet odobritve upravnega organa, je v takem primeru sklenjen le, če kupec sprejeme vse sestavine ponudbe. Pogodba je zgolj na podlagi sprejema ponudbe namreč sklenjena le, če se ponudba in sprejem povsem ujemata. Ujemati pa se morata v bistvenih sestavinah in v tistih nebistvenih sestavinah, ki so (izrecno) vsebovane v ponudbi.

14.Gre za to, da je postopek oddaje ponudbe in njenega sprejema za prodajo kmetijskih in smiselno gozdnih zemljišč po ZKZ z namenom varstva kmetijskih in gozdnih zemljišč strogo formaliziran. Po ZKZ je ponudba na predpisan način in čas javno objavljena ter jo je mogoče sprejeti v prav tako določenem roku in postopku. Prodajalec pa je v razmerju do predkupnega upravičenca, ki je v predpisanem roku sprejel ponudbo, (kot rečeno) vezan na svojo ponudbo in od nje ne more odstopiti. V ospredju tega postopka in nadaljnjega upravnega postopka odobritve pravnega posla je javni interes ohranjanja kmetijskih in gozdnih zemljišč v njihovi funkciji. S to ureditvijo je poseženo v lastninsko pravico prodajalca, da prosto izbere kupca, ne pa tudi v njegovo upravičenje, da določi ostale pogoje, pod katerimi je v določenem trenutku pripravljen prodati svojo nepremičnino.

15.Navedeno pomeni, da je predmet odobritve zgolj tak zavezovalni pravni posel, kot je opredeljen s ponudbo prodajalca in ga je v vseh njegovih sestavinah sprejel sprejemnik ponudbe. Ko gre za paketno prodajo, kakršna je obravnavana, to pomeni, da upravni organ lahko odobri zgolj en pravni posel, ta pa mora zajemati vse v paketu vključene nepremičnine in v ponudbi določene pogoje.

16.V obravnavani zadevi sta oba sprejemnika ponudbe, tožnik in A. A., sprejela ponudbo v celoti. Tožnik ima zato prav, da sta bila tako sklenjena dva zavezovalna pravna posla pod odložnim pogojem odobritve po določbah ZKZ. Zmotno pa meni, da imata s A. A. enako močno predkupno upravičenje.

17.Pri presoji, kateri od obeh sklenjenih pravnih poslov izpolnjuje zakonske pogoje za odobritev, je, glede na to, da sta bili vlogi za odobritev pravnega posla vloženi v januarju 2022, torej pred začetkom veljavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-G),

18.v skladu prvim odstavkom 54. člena ZKZ-G treba uporabiti stališče Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 32/2018 z dne 8. 7. 2020.

19.Po tem stališču je treba pri paketni prodaji kmetijskih in gozdnih zemljišč uporabiti pravila o prednostnem vrstnem redu kupcev (predkupnih upravičencev) iz 23. člena ZKZ in 47. člena ZG. Na tej podlagi mora upravni organ ugotoviti, katera od oseb, ki so ob sprejetju ponudbe uveljavljale predkupno pravico, je na podlagi navedenih materialnopravnih določb ZKZ upravičena do nakupa ponujenih kmetijskih zemljišč, ter katera je na podlagi določb ZG upravičena do nakupa gozda iz navedene paketne prodaje. Le če je upravičena oseba za nakup obeh vrst nepremičnin na navedenih pravnih podlagah ista, je mogoče tak pravni posel odobriti, sicer pa je treba odobritev z odločbo zavrniti.

20.Za presojo v konkretnem primeru je pomembno, da je po 1. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ na prvem mestu predkupnih upravičencev solastnik.

21.Glede vrstnega reda predkupnih upravičencev za nakup gozdnih zemljišč je treba uporabiti deseti odstavek 47. člena ZG. Po tej določbi ima, razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena, lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda. Če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja.

22.Iz navedenega zakonskega besedila izhaja, da imajo najmočnejšo prednostno pravico tisti kupci, katerih gozd meji na gozd, ki se prodaja. S tako določbo zakonodajalec nedvomno zasleduje cilj, da je gozd lastniško manj razdrobljen. To je v skladu s ciljem optimizacije gospodarjenja z gozdom iz 1. člena ZG. V enakem položaju kot lastnik sosednjega gozda je zato že pojmovno tudi solastnik gozda, ki se prodaja. Če namreč solastnik gozda ne bi imel (vsaj) enake prednostne pravice kot lastnik sosednjega gozda, ne bi bil dosežen namen, ki ga po povedanem zasleduje zakonodajalec.

23.Po obeh podlagah, po ZKZ in ZG, ima torej najmočnejšo predkupno pravico solastnik, pri čemer je ta po ZG izenačen z lastnikom sosednjega zemljišča.

24.V konkretnem primeru, kot že rečeno, oba, tožnik in A. A., predkupno upravičenje uveljavljata kot solastnika na kmetijskih zemljiščih. Vendar pa, kar je nesporno, ima položaj solastnika in s tem predkupnega upravičenca na vseh v ponudbi zajetih nepremičninah le izbrani sprejemnik ponudbe, to je A. A. Enako pa ne velja za tožnika, saj glede tistih kmetijskih zemljišč, na katerih nima solastninske pravice, nima predkupnega upravičenja po 1. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ. Ker torej tožnik in A. A. nista v enakovrednem pravnem položaju, ne pride v poštev načelo svobodne izbire pogodbenega partnerja. Posledično za odločitev ni relevantno, ali so prodajalci izrazili voljo, da pogodbo sklenejo s A. A., niti da med njimi sklenjena pogodba ni bila vročena tožniku, da bi se o njej lahko izjavil.

Zmotno pa je tudi tožbeno stališče, da obravnavano odobritev pravnega posla s A. A. preprečujejo določba drugega odstavka 66. člena SPZ, tretjega odstavka 66. člena SPZ, po kateri v primeru, če predkupno pravico uveljavlja hkrati več solastnikov, lahko vsak od njih uveljavlja predkupno pravico v sorazmerju s svojim idealnim deležem.

Naslovno sodišče je že v več zadevah (npr. sodba I U 1089/2019) pojasnilo, da so določbe ZKZ o prometu s kmetijskimi zemljišči v razmerju do zakonov, ki urejajo promet z nepremičninami nasploh (OZ in SPZ), specialna ureditev. To pomeni, da je treba v primerih, ki jih ZKZ kot specialni zakon ne ureja, uporabiti splošno ureditev. Res je, da ZKZ ne ureja izrecno vrstnega reda predkupnih upravičencev med solastniki kmetijskega zemljišča, vendar pa tega še ni mogoče razlagati tako, kot da ZKZ tega področja sploh ne ureja. Nedvomno gre v tem primeru za kmetijska in gozdna zemljišča, katerih promet je dopusten le pod pogoji določenimi v ZKZ (glede gozdnih zemljišč v zvezi z enajstim odstavkom 47. člena ZG), bodisi z odobritvijo pravnega posla bodisi z izdajo odločbe, da odobritev ni potrebna. Odobritev pravnega posla pa ni potrebna zgolj v primerih, ki jih izčrpno našteva prvi odstavek 19. člena ZKZ. S tem so smiselno določene meje pravnega režima, ki ga kot ena od bistvenih značilnosti opredeljuje prav ta odobritev. Med te izčrpno naštete situacije spada tudi pridobitev nepremičnine med solastniki, kadar je kmetijsko zemljišče (...) v lasti dveh ali več solastnikov, in pogodbo sklepajo vsi solastniki (točka c). Drugih izjem, ki bi se nanašale na solastništvo kmetijskega zemljišča, ZKZ ne omenja. To pomeni, da so vsi drugi pravni posli, čeprav so v njih udeleženi solastniki, predmet režima po ZKZ, torej odobritve in upoštevanja prednostnega vrstnega reda kupcev iz 23. člena ZKZ.

Enako izhaja tudi iz drugega odstavka 17. člena ZKZ,1 ki izrecno določa uporabo pravnega režima po tem zakonu za promet z (vsemi) kmetijskimi zemljišči, razen v primerih, kjer bi drugi zakon glede predkupne pravice na teh zemljiščih določal drugače. Ker SPZ ureja predkupno pravico nasploh in ne posebej na kmetijskih zemljiščih, po presoji sodišča ne gre za tak zakon.

Zato vrstnega reda predkupnih upravičencev po ZKZ po presoji sodišča v primerih, kot je obravnavani, ni mogoče nadomestiti s pravilom iz tretjega odstavka 66. člena SPZ. To bi namreč pripeljalo do popolnega "umika" pravnega režima po ZKZ, ki (kot že pojasnjeno) omogoča le odobritev enega pravnega posla oziroma ne predvideva odobritve več pravnih poslov v obsegu, ki bi bil s stališča vsakega od kupcev manjši od objavljene in sprejete ponudbe. ZKZ tega sicer ne določa izrecno, vendar taka ureditev po presoji sodišča jasno izhaja tako iz zakonsko predpisanega poteka sklenitve posla s formalno izjavo o sprejemu objavljene ponudbe (prim. 21. člen ZKZ), kot iz postopka odobritve, ki v bistvu pomeni izbiro enega od sprejemnikov ponudbe (prim. 22. člen ZKZ) in še posebej iz podrobnih pravil o predkupni pravici, ki so očitno usmerjena v izbiro enega od kupcev (prim. drugi odstavek 23. člena ZKZ). Kot že rečeno, iz zakonskih določb možnost odmika od tega pravnega režima ne izhaja.

Na drugačno presojo ne vpliva tožbeni očitek o kršitvi lastninske pravice iz 33. člena Ustave Republike Slovenije. Tožnik niti ne pove v čem naj bi šlo za kršitev te pravice. Njegovega očitka pa ne utemeljuje niti sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-1581/18, ki se nanaša na drugačno pravno in dejansko situacijo, to je na uveljavljane predkupne pravice po SPZ. Sodišče je že pojasnilo, da glede kmetijskih in gozdnih zemljišč zaradi specialne ureditve (ki ima, kot že pojasnjeno, ustavno podlago v drugem odstavku 71. člena Ustave Republike Slovenije) ne pridejo v poštev pravila iz SPZ. Enako pa iz istih razlogov velja tudi za pravila o uveljavljanju predkupne pravice na podlagi OZ.

Drugačne odločitve o tožbi pa ne narekujejo niti tožbene navedbe, ki se nanašajo na stavbna zemljišča, zajeta v ponudbi. Upravni organ je v postopku, ki teče na podlagi ZKZ in ZG, odobril pravni posel zgolj v delu, ki se nanaša na promet s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči. V delu, v katerem sta se vlogi za odobritev pravnega posla nanašali na stavbna zemljišča, je vlogo A. A. zavrgel (točka 2.2.2 izreka), tožnikovo vlogo pa zavrnil (točka 2.1. izreka).

V nobenem delu izpodbijanega izreka tako ni odločil o obstoju predkupne pravice na stavbnih zemljiščih. V postopku odobritve pravnega posla po ZKZ upravni organ namreč preverja izpolnjenost zgolj z ZKZ oziroma ZG predpisanih pogojev za odobritev pravnega posla. Le v tem obsegu gre za upravno zadevo, o kateri je pristojen odločati upravni organ. Odobritev pravnega posla po predpisanem postopku namreč pomeni le, da so izpolnjeni zaradi navedene javnopravne kontrole predpisani pogoji za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ne pa tudi, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost. Obstoj drugih pogojev za veljavnost pravnega posla je v primeru spora v pristojnosti sodišč splošne pristojnosti.

Tožbenih navedb glede zakonitosti odločitve drugostopenjskega organa glede parc. št. 69 sodišče ni vsebinsko presojalo, saj te odločitve tožnik s tožbenim predlogom ne izpodbija.

Po povedanem tožbeni ugovori, ki jih tožnik uveljavlja v tožbi, niso utemeljeni. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj so se njeni izvedbi odpovedale vse stranke postopka.

K II. točki izreka

Odločitev o stroških postopka, ki jih priglaša tožnik temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Ta odločitev vključuje tudi zavrnitev zahteve za povrnitev stroškov postopka stranke z interesom. Ker ZUS-1 nima posebnih določb glede vprašanja povrnitve stroškov stranke z interesom, je glede tega treba uporabiti Zakon o pravdnem postopku (ZPP), zlasti njegov 154. in 155. člen. Stranka z interesom je v postopku uveljavljala, naj sodišče tožbo zavrne, kar pomeni, da je s svojim zahtevkom uspela, vendar pa je sodišče presodilo, da s svojimi navedbami ni z ničemer prispevala k rešitvi zadeve. Zato je ocenilo, da priglašeni stroški niso bili potrebni. ------------------------------- 1 Gl. V. Kranjc v Obligacijski zakonik s komentarjem, GV Založba, 2003, str. 209 - 210. 2 Ta je bil objavljen v Ur. l. RS št. 44/22 z dne 29. 3. 2022.