Up-181/95

28.5.1998

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi M. K. iz M. na seji dne 28. maja 1998

o d l o č i l o :

1.Sodba Vrhovnega sodišča št. U-1251/93 z dne 28.6.1995 se odpravi.

2.Zadeva se vrne Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Zdravniški konzilij je dne 25.3.1992 sprejel mnenje, da je bil pritožnik nezmožen za delo do 25.3.1992. Tako mnenje je potrdila Zdravniška komisija II. stopnje dne 21.4.1992. Pritožnik je zahteval izdajo odločbe, ki je bila izdana 30.4.1992 in s katero mu ni bila priznana pravica do bolniškega staleža po 25.3.1992. V prvem upravnem sporu je pritožnik uspel, saj je Vrhovno sodišče s sodbo z dne 18.2.1993 odločbo odpravilo zato, "ker temelji na pomanjkljivo obrazloženem mnenju zdravniške komisije druge stopnje in je tudi sama pomanjkljivo obrazložena, nepopolni pa so tudi upravni spisi". V ponovljenem postopku so organi Zavoda za zdravstveno zavarovanje odločili enako (ZK I dne 10.6.1993, ZK II dne 22.6.1993 in Zavod z odločbo z dne 31.8.1993). V ponovnem upravnem sporu pa pritožnik ni uspel, saj je tokrat Vrhovno sodišče njegovo tožbo zavrnilo s sodbo z dne 28.6.1995. Pritožnik meni, da mu je bila v postopku pred organi zavoda in v sodnem postopku kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave - ker naj bi mu v upravnem in sodnem postopku ne bilo omogočeno izvajanje dokazov v njegovo korist. Posledično zatrjuje tudi kršitev pravice do socialne varnosti iz 50. člena Ustave.

2.Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-181/95 z dne 24.3.1998 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Vrhovno sodišče na ustavno pritožbo v danem roku ni odgovorilo.

B.

3.Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92 - v nadaljevanju: ZZVZZ) v prvem odstavku 81. člena opredeli zdravniške komisije kot izvedenske organe, ki sodelujejo v postopkih za uveljavitev pravic iz zdravstvenega zavarovanja. Med pristojnostmi zdravniške komisije I. stopnje je v drugem odstavku 81. člena ZZVZZ navedeno tudi "ugotavljanje začasne nezmožnosti za delo nad 30 dni" in "presoja ocene pooblaščenega zdravnika o začasni nezmožnosti za delo do 30 dni".

4.V obrazložitvi predloga za izdajo ZZVZZ (Poročevalec št. 16/91) je bilo navedeno: "Zakon ponovno uvaja zdravniške komisije I. in II. stopnje za ocenjevanje delazmožnosti, odobravanje določenih pravic in za reševanje pritožb v zvezi z obveznim zavarovanjem iz pristojnosti komisij. O strokovnomedicinskih vprašanjih v primeru pritožbe zavarovane osebe odločajo zdravniške komisije. Odločba se izda šele, če zavarovana oseba ni zadovoljna z mnenjem zdravniške komisije II. stopnje".

5.ZZVZZ tako v 83. členu predpisuje izdajo posebne odločbe o začasni nezmožnosti zavarovanca za delo, če zavarovanec ali delodajalec ni zadovoljen z mnenjem zdravniške komisije II. stopnje ali če ta ne sporoči mnenja v 15 dneh. Izda jo enota Zavoda na sedežu in je dokončna v upravnem postopku. Šele ta in tak upravni akt je lahko predmet sodne presoje: v obravnavanem obdobju v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem, sedaj v socialnem sporu pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani (2. točka prvega odstavka 5. člena v zvezi s četrtim odstavkom 7. člena in 30. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, Uradni list RS, št. 19/94). O pravici do nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela pa odločajo na podlagi 84. čena ZZVZZ organi Zavoda posebej - v dvostopenjskem upravnem postopku in s samostojno možnostjo sodnega varstva zoper dokončno odločbo.

6.Zatrjevana kršitev ustavnih pravic iz 22. in 50. člena Ustave bi bila v obravnavanem primeru podana, če bi bila izpodbijana odločitev sprejeta v postopku, v katerem pritožnik ne bi mogel uveljavljati pravice do poštenega sojenja, kar bi posledično prizadelo tudi njegovo pravico do socialne varnosti. Ne gre za presojo, ali je izpodbijana odločitev pravilna oziroma zakonita v smislu instančne presoje. Gre za presojo, ali so bile pritožniku z zavrnitvijo izvedbe predlaganih dokazov kršene kakšne ustavne pravice. Pri tem mora Ustavno sodišče tudi presoditi, koliko bi izvedba predlaganih dokazov (sploh) lahko vplivala na drugačno odločitev oziroma koliko je predlagani dokaz sploh relevanten za odločitev.

7.Po določbi 22. člena Ustave je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Zato tudi niso dopustna kakršnakoli ravnanja ali predpisi, ki bi katerikoli državni organ ovirala pri pravilnem ugotavljanju dejanskega stanja in uporabi prava (glej o tem na primer odločbo Ustavnega sodišča OdlUS I, 85). Tako upravni organ kot sodišče pa imata določeno diskrecijo glede izvedbe dokazov (160. člen ZUP, 220. člen ZPP) in lahko zavrneta izvedbo dokaza, ki ne bi bil bistven za zadevo.

8.Zakon o upravnih sporih (Uradni list SFRJ, št. 4/77 in 60/77 - v nadaljevanju: ZUS), ki je veljal v času spornega postopka, je v 6. členu določal, da je upravni spor mogoč samo zoper upravni akt, v 39. členu pa, da odloči sodišče v sporu praviloma na podlagi dejanskih okoliščin, ki so bile ugotovljene v upravnem postopku. Ker ima ugotovitev in mnenje zdravniške komisije o začasni nezmožnosti za delo naravo dejanske ugotovitve izvedenskega organa (izvedenca), torej naravo dokaza v postopku odločanja o pravici zavarovanca, je napačno stališče Vrhovnega sodišča (in predhodno tudi Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije), da so za odločitev o tej pravici "pomembni le podatki in dejstva, ki so bila zbrana v zdravstveni dokumentaciji do dne, ko je odločala zdravniška komisija prve stopnje". Načelo materialne resnice (7. člen ZUP) in načelo proste presoje dokazov (9. člen ZUP) nalagata upravnemu organu, da ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, in da o tem, katera dejstva je šteti za dokazana, odloči na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj in na podlagi uspeha celotnega postopka. Nalagata mu torej, da mnenje zdravniške komisije upošteva le kot enega od dokazov, ne pa kot odločitev organa v predhodnem postopku.

9.ZUS je urejal upravni spor kot spor o zakonitosti upravnega akta in praviloma ne kot spor polne jurisdikcije. Presoja zakonitosti pomeni preizkus odločbe na podlagi tistih dejstev, ki so bila upravnemu organu na voljo ob izdaji izpodbijanega akta (prvi odstavek 39. člena ZUS). To pa v konkretnem primeru pomeni, da bi bila lahko odločilna dejstva, ki so bila zbrana v zdravstveni dokumentaciji do dne, ko je bila izdana dokončna upravna odločba (83. člen ZZVZZ), in ne le tista, ki so bila zbrana do dne, ko je o tem odločala zdravniška komisija I. stopnje.

10.V obravnavani zadevi je bilo sporno, ali je bil pritožnik morda tudi po 25.3.1992 začasno nezmožen za delo. O tem je v upravnem postopku prvič odločal pristojni organ 8.6.1992 in v ponovljenem postopku ponovno 31.8.1993. Pritožnik je predlagal, da se poleg izvida in mnenja zdravniške komisije I. stopnje z dne 25.3.1992 in medicinske dokumentacije samo do tega dne upošteva pri odločanju tudi kasnejša medicinska dokumentacija (konkretno predvsem izvid nevropsihiatra z dne 9.4.1992). Zdravstveno stanje je za odločitev o zmožnosti za delo bistveno dejstvo, ki mora biti dokazano za zakonito in pravilno odločitev. Vnaprejšnja zavrnitev dokaza o bistvenem dejstvu, ki je bil jasno predlagan, in ki bi, če bi uspel, lahko pomenil uspeh v sporu, pomeni kršitev pravice do enakega varstva pravic oziroma do poštenega sojenja.

11.Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča odpravilo. Ker se je sodna pristojnost medtem spremenila in je za tovrstne spore sedaj pristojno Delovno in socialno sodišče v Ljubljani v sporu polne jurisdikcije, Ustavno sodišče ni samo odpravilo tudi dokončne odločbe Zavoda.

C.

12.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i kdr. Lovro Šturm