Jedro

V obravnavani zadevi gre za tožbo, ki je vložena zoper odločbo, s katero je toženka pozitivno odločila o podelitvi koncesije in določila rok za sklenitev koncesijske pogodbe. Ta odločba je bila izdana na tožničino vlogo (pobudo) in je v celoti sledila tožničini volji, izraženi v njeni vlogi. Sklenitev pogodbe je torej uresničitev upravičenja, ki izvira iz pozitivne odločbe o podelitvi koncesije. Zato izpodbijana odločba v tem delu ne določa obveznosti tožnice, temveč zgolj rok za uresničenje upravičenja, ki ga je tožnica pridobila iz same odločbe (sklenitev koncesijske pogodbe).

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici podelila koncesijo za rabo termalne vode iz vrtin A., B. in izvira C. za ogrevanje in potrebe kopališč hotelov na Č. (1. točka). Z isto odločbo je bilo odločeno še, da mora biti koncesijska pogodba sklenjena v enem mesecu od dokončnosti te odločbe (2. točka) in da posebni stroški niso nastali (3. točka).

2. Tožnica je zoper navedeno odločitev vložila tožbo, v kateri med drugim navaja, da ji izpodbijana odločba nalaga obveznost sklenitve koncesijske pogodbe v enem mesecu od dokončnosti odločbe, kar ji daje aktivno legitimacijo za tožbo. Je edini naslovnik izpodbijane odločbe, ki ji prek obveznosti sklenitve pogodbe nalaga številne nezakonito in neustavno določene obveznosti. Prevzeti bo morala izpolnjevanje številnih okoljevarstvenih pogojev, pogojev varstvenega režima in načinov rabe podzemske vode, zagotavljanje izvajanja monitoringa in tudi plačevanje za koncesijo. Slednje je določeno brez ustrezne zakonske podlage, s čimer je bilo kršenih več ustavnih jamstev. V nadaljevanju obrazlaga, zakaj določba 199.a člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) ni zakonita podlaga za sprejem izpodbijane odločbe. Navaja razloge za nezakonitost in protiustavnost uredbe, na kateri izpodbijana odločba temelji, pomanjkanje zakonske podlage za določitev plačila za koncesijo, ustavno nedopustnost določitve javne dajatve z uredbo, kršitev načela varstva zaupanja v pravo zaradi takojšnjega zvišanja koncesnine, poleg tega pa uveljavlja tudi več bistvenih kršitev določb postopka in sodišču predlaga, naj postavi Sodišču EU predhodno vprašanje o skladnosti 137. člena ZV-1 z Direktivo Evropskega parlamenta in sveta 2000/60/ES z dne 23. 10. 2000 o določitvi okvira za ukrepe skupnosti na področju vodne politike. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povračilo vseh stroškov upravnega spora.

3. Poleg tožbe je tožnica vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri navaja, da bi ji s podpisom koncesijske pogodbe, h kateri jo sili izpodbijana odločba, nastala težko popravljiva škoda, saj bi bile njene finančne obveznosti po tej pogodbi nesorazmerno visoke glede na prihodke, ki jih ustvarja. Sodišču je predlagala, naj zadrži pravne učinke izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu.

4. Toženka je na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe odgovorila. V odgovoru navaja, da tožnica nima pravnega interesa za vložitev tožbe, saj je bila odločba izdana na njeno zahtevo. S to odločbo ji je bilo tudi v celoti ugodeno. Sodišču je predlagala, naj tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrže oz. podrejeno, zavrne.

5. Upravno sodišče RS je s sklepom I U 132/2016-7 z dne 22. 2. 2016 zavrnilo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe. Zoper navedeni sklep se je tožnica pritožila na Vrhovno sodišče RS. Slednje je s sklepom I Up 57/2016 z dne 6. 4. 2016 pritožbi ugodilo, predhodno navedeni sklep Upravnega sodišča RS razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču, da opravi nov postopek.

K 1. točki izreka:

6. Tožba ni dovoljena.

7. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke), ki jih Zakon v upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) določa v prvem odstavku 36. člena. Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči. Med procesne predpostavke sodi tudi tožnikov pravni interes, kar pomeni, da mora izpodbijani upravni akt posegati v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto neposredno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

8. V obravnavani zadevi gre za tožbo, ki je vložena zoper odločbo, s katero je toženka pozitivno odločila o podelitvi koncesije in določila rok za sklenitev koncesijske pogodbe. Ta odločba je bila izdana na tožničino vlogo (pobudo), na podlagi 199.a člena ZV-1 in je v celoti sledila tožničini volji, izraženi v njeni vlogi.

9. Odločba je torej za tožnico v celoti pozitivna, nasprotnega pa tožnica niti ne zatrjuje. V njen pravni interes naj bi posegala določba o obveznosti sklenitve koncesijske pogodbe, vendar pa že iz same zakonske ureditve koncesije izhaja, da je koncesijska pogodba zgolj dvostranski akt, s katerim se vzajemno določijo pravice in obveznosti med koncedentom in koncesionarjem (141. člen ZV-1), in sledi odločbi o podelitvi koncesije (139. člen ZV-1 v zvezi s 199.a členom ZV-1). Tudi po mnenju sodišča, izraženega v sklepu Vrhovnega sodišča RS I Up 57/2016 z dne 6. 4. 2016, je odločba tožene stranke v celoti sledila izraženi volji tožeče stranke.

10. Sklenitev pogodbe je torej uresničitev upravičenja, ki izvira iz pozitivne odločbe o podelitvi koncesije. Zato izpodbijana odločba v tem delu ne določa obveznosti tožnice, temveč zgolj rok za uresničenje upravičenja, ki ga je tožnica pridobila iz same odločbe (sklenitev koncesijske pogodbe).

11. Na to kaže tudi dejstvo, da tožnica o sklenitvi koncesijske pogodbe odloča na podlagi avtonomije poslovne volje, saj je nadaljnja veljava odločbe od te volje tudi odvisna (tretji odstavek 141. člena ZV-1). Tožnica tudi ne oporeka dolžini v odločbi določenega roka z vidika njegove skladnosti z zakonom, temveč dejstvu, da je koncesijska pogodba utemeljena na določbah uredbe, ki naj bi bila neustavna in nezakonita. Vendar pri tem spregleda, da odločba toženke v izpodbijanem delu ne temelji na določbah uredbe in tudi ni odločila o tem, kakšna mora biti vsebina koncesijske pogodbe. Take presoje uredbe zato sodišče v okviru presoje izpodbijane odločbe ne more odpraviti, saj ne bi v ničemer vodila do izboljšanja pravnega položaja tožnice v zvezi z vsebino izpodbijane odločbe. Zato izpodbijana odločba v svoji vsebini očitno ne posega v pravni interes tožnice.

12. Kolikor se tožničine navedbe glede učinkovitosti sodnega varstva njenega pravnega položaja nanašajo na določbe uredbe, ki na tožničin položaj koncesionarja v spornem delu učinkujejo neposredno, je varstvo zoper nezakonite in neustavne podzakonske predpise, ki učinkujejo neposredno in posegajo v pravne interese ali pravni položaj posameznika ali pravne osebe, zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem RS (prvi in tretji odstavek 24. člena Zakona o ustavnem sodišču). Tega torej ni mogoče uveljavljati v upravnem sporu.

13. Ker torej ni izpolnjena prej navedena procesna predpostavka iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, je sodišče tožbo zavrglo.

K II. točki izreka:

14. Tožnica je zahtevala tudi izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, kar pomeni, da je možnost preventivnega varstva (izdaje začasne odredbe) vezana na tek oz. obstoj upravnega spora, torej na vloženo tožbo, ki je uspešno prestala predhodni preizkus. Ker je sodišče ob predhodnem preizkusu tožbo zavrglo, ta predpostavka za odločanje o začasni odredbi ni podana, zato je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

K III. točki izreka:

15. Če sodišče tožbo zavrže, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.