Jedro

Iz določbe 66. člena ZCes-1 jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste. Glede na navedeno v zakonu ni podlage za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala zgolj po določbi 78. člena ZCes-1. Navedena zakonska določba posebej ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo soglasja za postavitev dveh dvostranskih objektov za oglaševanje v varovalnem pasu regionalne ceste II. reda št. 409, na odseku v km 3,328, na desni strani v smeri stacionaže državne ceste na parceli št. 744/8 k.o. ...

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik 10. 8. 2017 vložil zahtevo za izdajo soglasja za postavitev zgoraj navedenih objektov, ki se nahajata v naselju in v varovalnem pasu državne ceste. Vlogi je priložil elaborat, po pregledu katerega je upravni organ tožniku poslal poziv k njegovi dopolnitvi. Tožnik je na poziv odgovoril z vlogo z dne 18. 9. 2017. Z njo elaborata ni dopolnil, ker je menil, da zahteva po dopolnitvi elaborata nima podlage v predpisih, ki urejajo prometno področje, zaradi česar poziv organa šteje za nepotrebnega in nerelevantnega. Iz predloženega elaborata tako izhaja, da sta predvidena objekta postavljena izven območja, predpisanega za postavitev prometne signalizacije, ni pa v njem prikazano, da sta postavljena izven preglednega polja, pregledne berme in preglednostnega prostora, kot to določa tretji odstavek 78. člena Zakona o cestah, v nadaljevanju ZCes-1). Elaborat namreč ne vsebuje vseh tehničnih podatkov, ki se nanašajo na objekta in njuno lokacijo. Objekta tudi ne izpolnjujeta pogoja iz tretjega odstavka 56. člena Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik), po katerem mora biti konstrukcija objekta za obveščanje in oglaševanje postavljena v oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem. Sporna objekta za oglaševanje bi stala neposredno v kanaliziranem križišču oziroma krožnem križišču, kjer je vodenje prometa urejeno s prometnim otokom in horizontalno signalizacijo. Njuna postavitev glede na določbe Pravilnika torej ni dovoljena, zato je organ izdal zavrnilno odločbo.

3. Ministrstvo za infrastrukturo je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Pritrdilo je zaključkom prvostopnega organa in poudarilo, da mora Direkcija za infrastrukturo vlogo za izdajo soglasja za kakršenkoli objekt v varovalnem pasu ceste presoditi z vseh vidikov, upoštevaje tudi določbe 5. in 66. člena ZCes-1, ne samo preverjati pogojev iz 78. člena ZCes-1. 4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. Direkcija za infrastrukturo se v svoji odločbi sklicuje na določbe 56. člena Pravilnika, kar je po mnenju tožnika neutemeljeno. Vloga za izdajo soglasja je bila vložena 8. 8. 2017, Pravilnik pa je prenehal veljati 1. 4. 2011, to je z dnem uveljavitve ZCes-1. ZCes-1 namreč v 125. členu določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati večje število predpisov, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov uporabljajo še naprej, v kolikor niso v nasprotju z ZCes-1. Predmetni Pravilnik pa je v nasprotju z zakonom, konkretno s tretjim in petim odstavkom 78. člena ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje. Iz določbe 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno, vendar pa morajo biti izpolnjene določene predpostavke. Pravilnik pa določa pogoje, kje je dopustno postaviti objekt za oglaševanje, s čimer neutemeljeno oži določbe ZCes-1. Uporaba Pravilnika v konkretni zadevi bi bila sporna tudi, če bi na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 šteli, da Pravilnik še vedno velja. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki pa urejanja postavitve objektov za obveščanje sploh ni omogočal. To pomeni, da ni bilo zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih cestah. Tega področja se torej s Pravilnikom sploh ne da urejati, kar sledi tudi iz pravnega mnenja, ki ga tožnik prilaga tožbi. S tem, ko je prvostopni organ svojo odločitev oprl na določbe Pravilnika, je torej zmotno uporabil materialno pravo.

5. Kot izhaja iz elaborata, panoja ne posegata v pregledno polje niti se ne bosta nahajala v območju, namenjenem za prometno signalizacijo. Lokacija za postavitev objektov je torej skladna z določbo 78. člena ZCes-1 in ne bi v ničemer poslabšala prometne varnosti niti predstavljala nevarnosti za udeležence v prometu. V zvezi s tem se oba organa sklicujeta na določbi 5. in 66. člena ZCes-1. Tožnik pa ob tem izpostavlja, da njegova ciljna skupina niso zgolj vozniki. Informiranje je namenjeno vsem, med drugim tudi sovoznikom in potnikom javnega prometa. Predvsem voznik je tisti, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran, da pri tem upošteva cestnoprometne predpise in da z vožnjo ne ogroža drugih udeležencev v prometu. Tudi usmerjevalna tabla lahko pritegne voznikovo pozornost v tolikšni meri, da s tem zmanjša njegovo zbranost, pa so takšne table kljub temu postavljene ob cestah. Podobno so na cesti vozila, prelepljena z oglasnimi sporočili, pa je vožnja z njimi dovoljena. Glede na navedeno upravna organa nista z ničemer izkazala, s čim naj bi reklamni pano ogrožal varnost v prometu.

6. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je upravne spise.

7. Tožba ni utemeljena.

8. Po pregledu spisov in izpodbijane odločbe sodišče sodi, da je odločitev organa prve stopnje pravilna in skladna z zakonom, na katerega se sklicuje. Direkcija za infrastrukturo je pravilno opravila celovito presojo vseh zakonsko določenih pogojev (5., 66. in 78. člen ZCes-1) in posledično utemeljeno zavrnila izdajo soglasja za postavitev predlaganih objektov za oglaševanje.

9. Napačno je tožbeno stališče, da je postavljanje objektov za oglaševanje ob državnih cestah znotraj naselja prosto. Iz določbe 66. člena ZCes-1 namreč jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoj prometa in sam videz ceste (glej tretji odstavek 66. člena ZCes-1).

10. Glede na navedeno v zakonu ni podlage za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala zgolj po določbi 78. člena ZCes-1. Navedena zakonska določba posebej ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve bi zato pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe prej navedeni določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017), kar pa ni sprejemljivo. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Te pogoje presoja Direkcija na podlagi predloženega elaborata, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.1 Sodišče se strinja z zaključkom prvostopnega organa, da tožnik s pomanjkljivim elaboratom ni izkazal izpolnjevanja pogojev iz tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, torej da bi bila objekta, ki bi stala v krožišču, postavljena izven preglednega polja, pregledne berme oziroma preglednostnega prostora. Čim pa je tako, je že to razlog za neizdajo soglasja za postavitev oglasnih panojev.

11. Organa sta odločitev v nadaljevanju pravilno oprla (tudi) na določbe Pravilnika, konkretno na njegov 56. člen. Med strankama postopka ni sporno, da predlagana objekta stojita manj kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, kar je po Pravilniku prepovedano. Tako Upravno kot tudi Vrhovno sodišče2 sta v podobnih primerih, kot je obravnavani, že zavzela stališče, da se Pravilnik lahko uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika, na katero je svojo odločitev oprl prvostopni organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se tudi po mnenju sodišča na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi novega zakona. Kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa, pa tudi iz 78. člena ZCes-13 smiselno izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zgoraj navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, da pozornost voznika zaradi oglaševalnih površin ne bo motena oziroma odvrnjena.

12. Nadalje je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da v zakonu (ZJC) ni bilo pravne podlage za urejanje področja oglaševanja ob (državnih) cestah s podzakonskim predpisom. Sodišče ne sledi pravnemu mnenju z dne 16. 6. 2009, na katerega se sklicuje tožnik. Pravilnik, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo kot tudi za uporabo (kar je predvsem pomembno v obravnavani zadevi) in vzdrževanje cest, je bil sprejet na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZJC. Ne zakon ne Pravilnik o signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah, tudi sprejet na podlagi ZJC, po mnenju sodišča ne preprečujeta, da se področje obveščanja in oglaševanja ob javnih cestah podrobneje uredi v podzakonskem predpisu, ki ureja (med drugim) tehnične zahteve v zvezi z uporabo cest. Nenazadnje pa je tudi novi zakon v 9. členu predvidel sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik.

13. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

14. Odločitev o stroških postopka temelji na odločbi četrtega odstavka 25. člena ZUS, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

15. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Posledično sodišče tudi ni sledilo dokaznemu predlogu za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika, saj so dejanske okoliščine konkretnega primera nesporne, tožnik pa ne pojasni, katere trditve, ki so pravno relevantne za odločitev, naj bi se z zaslišanjem ugotovile.

1 Pomen elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje opredeljuje 17. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1. 2 Sodba Upravnega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017 3 Tretji odstavek 78. člena ZCes-1 določa, da se lahko objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije