20. 1. 2022

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 20. januarja 2022

odločilo:

1.Člen 58 Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17) je bil v neskladju z Ustavo.

2.Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši na način, določen v 31. točki obrazložitve te odločbe.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Upravno sodišče je prekinilo postopka odločanja o tožbah v upravnem sporu, vloženih na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), zoper občinska prostorska načrta. Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost 58. člena ZUreP-2.

2.Predlagatelj meni, da je sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, kot ga ureja 58. člen ZUreP-2, v neskladju z 2., 140., 157. in 160. členom Ustave. Navaja, da v teoriji in praksi ni sporno, da so občinski odloki splošni (podzakonski) akti. Povzama tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena in 157. člen Ustave, tretjo alinejo prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) in 2. člen Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1), ki urejajo pristojnosti Ustavnega oziroma Upravnega sodišča. Sklicujoč se tudi na četrti odstavek 5. člena ZUS-1 in sodno prakso, ki po predlagateljevih navedbah doslej ni dopuščala pravnega varstva zoper prostorske akte po tej določbi, ter na odgovor Ministrstva za okolje z dne 25. 9. 2017 na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS) k predlogu ZUreP-2 (v nadaljevanju Odgovor MOP), predlagatelj trdi, da gre pri pravnem varstvu iz 58. člena ZUreP-2 nedvomno za presojo zakonitosti splošnega pravnega akta. Čeprav naj bi šlo pri prostorskih aktih za pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju, imajo ti po zatrjevanju predlagatelja predvsem naravo splošnih pravnih aktov, za katerih presojo zakonitosti (in ustavnosti) je izključno pristojno Ustavno sodišče. Zato meni, da je ZUreP-2 z določitvijo, da o zakonitosti enega izmed občinskih odlokov odloča Upravno sodišče, posegel v ustavno ureditev odločanja o zakonitosti pravnih aktov, pri čemer opozarja tudi, da je bila slednja po stališču Ustavnega sodišča skladna z Ustavo in Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).

3.Za primer, da Ustavno sodišče ne bi sledilo argumentom o izključni pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti splošnih pravnih aktov, pa predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave. Očita ji nejasno razmejitev pristojnosti Upravnega in Ustavnega sodišča, utemeljuje njeno nekonsistentnost in notranjo neskladnost glede na obveznosti rednih sodišč v skladu s 125. členom Ustave in institut t. i. exceptio illegalis ter meni, da za vzporedno pristojnost ni mogoče najti razumnega razloga. Predlagatelj izpostavlja tudi, da iz presoje Ustavnega sodišča izhaja, da sprememba namenske rabe lahko pripelje do nedopustnega posega v položaje, ki so varovani s 33. členom Ustave, za presojo ustavnosti, ki je v določenih primerih neločljivo povezana s presojo zakonitosti, pa je z učinkom erga omnes pristojno izključno Ustavno sodišče. Ustavnoskladna razlaga izpodbijane ureditve po mnenju predlagatelja tudi ne daje odgovora na nekatera pomembna vprašanja postopka. Predlagatelj oporeka zahtevi izpodbijane ureditve po odločanju v sporu polne jurisdikcije ter pri tem pojasnjuje, da je princip, da lahko sodišče upravni akt odpravi in o stvari odloči le pod pogoji iz 65. člena ZUS-1, posledica načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, v skladu s katerim sodni nadzor ne sme pomeniti prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti. Meni, da sodni nadzor tudi ne bi smel pomeniti prevzemanja normodajne funkcije lokalne oblasti, izpodbijana ureditev pa, upoštevajoč deseti odstavek 58. člena ZUreP-2, temu nasprotuje. Z načinom izvršitve sodbe sodišče po mnenju predlagatelja neposredno poseže v ureditev, ki jo je treba uporabiti za dovoljevanje posegov v prostor, pri čemer naj bi, kot izhaja iz Odgovora MOP, pripravljavec zakona glede na osmi odstavek 58. člena ZUreP-2 očitno od sodišča pričakoval še bistveno širši postopek, kot ga izjemoma dovoljuje ZUS-1.

4.Nadalje predlagatelj trdi, da z odločitvijo, sprejeto po 58. členu ZUreP-2, ki učinkuje za vse (erga omnes), sodišče poseže v javni interes in v interes tretjih oseb ter v izvirno občinsko nalogo urejanja prostora (140. člen Ustave). Zatrjuje, da določbe ZUS-1 ne omogočajo izvedbe postopka sprejemanja oziroma spreminjanja prostorskih aktov, ki mora temeljiti na strokovnih podlagah nosilcev urejanja prostora, ki v upravnem sporu ne sodelujejo, ter v katerem poteka usklajevanje številnih različnih interesov. Predlagatelj meni, da tudi podrobnejša ureditev postopka drugače, kot to ureja ZUS-1, ne bi bila v skladu z ustavno opredeljeno nalogo Upravnega sodišča, da sodi o zakonitosti posamičnih upravnih aktov, s katerimi se odloča o pravicah oziroma pravnih koristih posameznikov na področju upravnega prava, kar po Ustavi in ZUS-1 učinkuje le med udeleženci postopka. Postopek po ZUS-1 po mnenju predlagatelja ni prilagojen presoji, ali je imela lokalna oblast razumen razlog za izpodbijano prostorsko ureditev in ali je (pravilno) pretehtala pravično ravnovesje med interesi skupnosti in posameznika, ali celo spreminjanju ureditev prostora in s tem poseganju v izvirno pristojnost lokalne skupnosti.

5.Državni zbor v odgovoru na zahtevo uvodoma navaja, da je na neskladje upravnega spora zoper prostorske akte kot splošne pravne akte s 160. členom Ustave in s celotno ureditvijo upravnega spora ZPS opozorila že v postopku sprejemanja ZUreP-2 ter obenem izpostavila tudi številne pomanjkljivosti ureditve iz predloga 58. člena ZUreP-2, ki v nadaljnjem zakonodajnem postopku niso bile vse odpravljene. Državni zbor meni, da je osrednje vprašanje, ali lahko brez spremembe 160. člena Ustave zakon določi, da je poleg Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti podzakonskih predpisov pristojno tudi Upravno sodišče v upravnem sporu. Po stališču Državnega zbora 160. člen Ustave ne določa izključne pristojnosti Ustavnega sodišča, saj ustavni institut exceptio illegalis dopušča, da lahko katerokoli sodišče, ki odloča v sporu ali v drugi zadevi iz sodne pristojnosti, ugotovi nezakonitost podzakonskega predpisa ali drugega splošnega akta in ga pri odločanju v nezakonitem delu ne uporabi. Samo po sebi naj bi zato ne bilo v neskladju z Ustavo, da poseben zakon za določene vrste predpisov določi, da lahko Upravno sodišče v upravnem sporu ugotavlja nezakonitost takih predpisov na način, ki je vsebinsko podoben abstraktni presoji ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem. Državni zbor pri tem dodaja, da postopek sodnega varstva po 58. členu ZUreP-2 ni upravni spor, temveč poseben sodni postopek, v katerem se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor. Zato po mnenju Državnega zbora niso upoštevne navedbe predlagatelja o neprimernosti določb ZUS-1 za ta postopek, saj mora sodišče v okviru smiselne uporabe ZUS-1 samo poiskati ustrezne rešitve. Glede vzporednega teka postopka po 58. členu ZUreP-2 ter postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta pred Ustavnim sodiščem pa predlagatelj navaja, da morajo biti glede na 1. člen ZUstS za odločanje o pobudi izkoriščena vsa druga pravna sredstva, o katerih odločajo druga sodišča. Po mnenju Državnega zbora je podvajanje pravnih sredstev in nastanek pravnih nejasnosti zato mogoče preprečiti s tem, da Ustavno sodišče zavrže pobudo zaradi neizčrpanja, če pobudnik lahko uporabi sodno varstvo po 58. členu ZUreP-2. Glede na navedeno Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti zavrne.

6.O zahtevi je podala mnenje Vlada. Navaja, da možnost vložitve upravnega spora zoper državne prostorske načrte (v nadaljevanju DPN), občinske prostorske načrte (v nadaljevanju OPN) in občinske podrobne prostorske načrte (v nadaljevanju OPPN) iz razloga varstva interesov posameznika obstaja že v četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, izrecno pa se je to uredilo v 58. členu ZUreP-2. Ta po navedbah Vlade kot novost vpeljuje možnost vložitve tožbe s strani nevladnih organizacij zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa urejanja prostora ali varstva okolja, veljavna zakonodaja pa že omogoča izpodbijanje takšnih prostorskih aktov kot splošnih pravnih aktov pred Ustavnim sodiščem. Vlada utemeljuje splošno pravno naravo prostorskih aktov in se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17. Pojasnjuje, da Ministrstvo za okolje in prostor pripravlja spremembe in dopolnitve ZUreP-2, v okviru katerih bo znova podrobno preučilo tudi problematiko izpodbijanega 58. člena.

7.Ustavno sodišče je zadevi št. U-I-327/20 in št. U-I-73/21 združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Zahteve, vložene v zadevi št. U-I-73/21, Ustavno sodišče ni poslalo v odgovor nasprotnemu udeležencu. Glede na to, da gre za vsebinsko identični zahtevi, je Ustavno sodišče štelo, da je imel Državni zbor možnost pojasniti svoja stališča že v odgovoru na zahtevo št. U-I-327/20.

B. – I.

Upravičenost predlagatelja za vložitev zahteve in obseg presoje Ustavnega sodišča

8.V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.[2] Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno.[3]

9.Izpodbijani 58. člen ZUreP-2 se glasi:

(1) Zoper prostorske izvedbene akte je mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače. (2) V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu: – določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, – določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali – najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti. (3) Tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži: – oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice; – nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, če vlaga tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnega interesa iz svojega področja delovanja in če je predhodno aktivno sodelovala v postopku priprave tega prostorskega izvedbenega akta, tako da je podala pripombe ali predloge na razgrnjen akt ali – državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa. (4) Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta. (5) V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša. (6) Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega izvedbenega akta, zadrži pa njegovo izvršitev. (7) Sodišče sme do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. (8) Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. (9) Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče. (10) Sodišče v upravnem sporu odloči tudi o načinu izvršitve odločbe do vzpostavitve nove ureditve tako, da določi uporabo prej veljavnega prostorskega akta ali uporabo postopkov lokacijske preveritve za posamezne posege v prostor.

11.Odločba v upravnem sporu po tem členu se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije ter v uradnem glasilu, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt.

12.Vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo, razen če je zavrnil sodelovanje v upravnem sporu, h kateremu je bil pozvan po uradni dolžnosti ali na predlog stranke. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji, in sicer v treh mesecih od javne objave iz prejšnjega odstavka.

13.Če ni mogoče odpraviti posledic po prejšnjih odstavkih, lahko upravičena oseba zahteva odškodnino pred sodiščem po splošnih pravilih civilnega prava.

14.Določbe tega člena nimajo vpliva na vložitev upravnega spora zoper prostorski izvedbeni akt, če ta ureja posamična razmerja.

10.Iz vsebine izpodbijanega člena ZUreP-2 je razvidno, da gre za sklop postopkovnih določb, ki urejajo posamezne vidike sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte: stvarno pristojnost (prvi in drugi odstavek), procesne predpostavke – aktivno legitimacijo in rok za vložitev tožbe ter vsebinske zahteve, ki jih mora tožba izpolnjevati (tretji do peti odstavek), pravne posledice vložene tožbe in možnost izdaje začasne odredbe (šesti in sedmi odstavek), odločitve, ki jih sprejme Upravno sodišče (osmi do deseti odstavek), zahtevo po objavi odločbe (enajsti odstavek), pravno podlago za odpravo posledic odpravljenega prostorskega izvedbenega akta (dvanajsti in trinajsti odstavek) ter določbo o neposeganju te ureditve sodnega varstva v možnost vložitve tožbe v upravnem sporu zoper prostorski izvedbeni akt, če ta ureja posamična razmerja (štirinajsti odstavek).

11.Zahtevi za oceno ustavnosti je vložilo Upravno sodišče, ki je prekinilo postopka v posamičnih zadevah, v katerih bo moralo odločiti o tožbah, vloženih zoper občinska prostorska izvedbena akta. Izpodbijani 58. člen ZUreP-2 v prvem in drugem odstavku določa pristojnost sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu, nadaljnji odstavki pa urejajo postopek navedenega sodnega varstva, zato mora predlagatelj pri odločanju uporabiti izpodbijane določbe. Ker pri tem predlagatelj nasprotuje že svoji stvarni pristojnosti za odločanje o tožbah, zaradi česar celotne ureditve sodnega varstva iz 58. člena ZUreP-2 po njegovem mnenju ni mogoče razložiti ustavnoskladno, je predlagatelj izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča neizogibno potrebna za odločanje v upravnem sporu, ki ga je prekinil.

12.ZUreP-2 je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati,[4] vendar se uporablja do začetka uporabe ZUreP-3, to je do 31. 5. 2022.[5] Upravno sodišče bo zato moralo v prekinjenih postopkih, iz katerih izvirata zahtevi, kljub uveljavitvi ZUreP-3 uporabiti izpodbijani 58. člen ZUreP-2. Glede na navedeno so izpolnjeni tudi pogoji za ustavnosodno presojo izpodbijanega 58. člena ZUrep-2 iz drugega odstavka 47. člena ZUstS.

13.Predlagatelj se v zahtevah ne omejuje na izpodbijanje zadevnih določb 58. člena ZUreP-2, zgolj kolikor se uporabljajo prav za tisti postopek, v katerem bo moral odločiti o tožbah, torej za upravni spor zoper OPN[6] kot splošne pravne akte v delu določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora oziroma določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele.[7] Zahtevi za oceno ustavnosti sta širši od dejstev primerov, iz katerih izvirata. S tem ko predlagatelj zahteva oceno ustavnosti (tudi) za njegove primere upoštevnega dela 58. člena ZUreP-2, zajame pravilo, da je mogoč upravni spor zoper (vse) vrste prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele, ali najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti. Ustavno sodišče je opravilo presojo ureditve v celotnem izpodbijanem obsegu. Ker je glede na navedbe predlagatelja primarno ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, gre namreč v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se spor nanaša. Ustavno sodišče je glede na navedeno odločalo o ustavnosti zakonske ureditve sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu.

B. – II.

Položaj prostorskih izvedbenih aktov v hierarhiji pravnih aktov

14.Prostorski akti so akti, s katerimi se opredeljuje prostorski razvoj države, regij in občin (prostorski strateški akti),[8] in akti, s katerimi se načrtujejo prostorske ureditve in določa izvedbena regulacija prostora (prostorski izvedbeni akti).[9] Na področju državnega prostorskega načrtovanja je ZUreP-2 ločil tri vrste prostorskih izvedbenih aktov, in sicer DPN, uredbo o najustreznejši varianti in uredbo o varovanem območju prostorske ureditve, na področju občinskega prostorskega načrtovanja pa OPN, OPPN in odlok o urejanju podobe naselij in krajine. ZUreP-2 je izrecno določal, da so prostorski izvedbeni akti splošni pravni akti (druga poved drugega odstavka 48. člena ZUreP-2).

15.Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča so za oceno, ali je treba podzakonski akt oziroma akt lokalne skupnosti šteti za predpis (splošni pravni akt), ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v več odločitvah zapisalo, da je, ne glede na izpolnjevanje oziroma neizpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke.[10] Ne glede na to, da jim je tako pravno naravo določal ZUreP-2, je zato Ustavno sodišče najprej preverilo, ali prostorski izvedbeni akti, kot jih opredeljuje ZUreP-2, zadostijo kriterijem za splošni pravni akt.

16.Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje. Po izpodbijani zakonski ureditvi sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, OPN in OPPN. Upoštevaje zahtevo po medsebojni usklajenosti prostorskih aktov in njihovo hierarhijo, imata tako naravo tudi DPN in uredba o varovanem območju prostorske ureditve, ki določata usmeritve za določitev namenske rabe prostora. Uredba o najustreznejši varianti ima nekoliko drugačno vsebino. Vendar pa je, upoštevajoč predmet njenega urejanja, uredba o najustreznejši varianti splošni pravni akt, katerega norme se nato individualizirajo in konkretizirajo v postopku izdaje celovitega dovoljenja. Prav tako je splošni pravni akt tudi odlok o urejanju podobe naselij in krajine, s katerim občina ureja urbani in siceršnji prostorski razvoj praviloma že izgrajenih naselij, saj z njim določa splošne pogoje za gradnjo nekaterih objektov, vzdrževanje objektov, izvajanje negradbenih posegov v prostor in druge pogoje, namenjene zagotavljanju ustrezne podobe naselij in krajine na določenem območju. Glede na navedeno vsi prostorski izvedbeni akti, kot jih je urejal ZUreP-2, ustrezajo materialnim kriterijem za splošni pravni akt.

17.Državne prostorske izvedbene akte sprejme Vlada z uredbo, občinske prostorske izvedbene akte pa sprejme občina z odlokom. Državni prostorski izvedbeni akti so torej podzakonski predpisi izvršilno-upravnih organov, občinski prostorski izvedbeni akti pa so predpisi lokalnih skupnosti.

18.Splošni ustavni načeli ustavnosti in zakonitosti zahtevata, da so zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa poleg tega tudi v skladu z zakoni (prvi in tretji odstavek 153. člena Ustave). Skladnost pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. Za podzakonske predpise izvršilno-upravnih organov izhaja ta zahteva tudi iz drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. V primeru občinskih predpisov, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ima načelo zakonitosti nekoliko drugačno vsebino, saj skladnost v tem primeru pomeni, da ti predpisi ne smejo biti v neskladju z zakoni, da torej pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter načelo zakonitosti sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Dosledno spoštovanje navedenih načel in celotnega sklopa pravil o hierarhiji pravnih aktov, kot jo določa 153. člen Ustave, zagotavlja konsistentnost pravnega reda kot celote.

19.Vse navedeno velja tudi za prostorske izvedbene akte, ki so kot podzakonski predpisi oziroma splošni pravni akti lokalnih skupnosti umeščeni v sistem hierarhično urejenega pravnega reda, in sicer med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani. Pripravljavec prostorskega izvedbenega akta je pri njegovi pripravi in sprejetju ter določitvi njegove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi do tretji odstavek 153. člena Ustave), veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave).

Presoja skladnosti izpodbijane zakonske ureditve z Ustavo

20.Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave).

21.Zakonodajalec je z izpodbijanim 58. členom ZUreP-2 Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave ter prvega odstavka 161. člena Ustave. Glede na očitke predlagatelja je treba presoditi, ali navedene pristojnosti Ustavnega sodišča, kot so zasnovane v Ustavi, dopuščajo, da zakonodajalec uredi sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte tako, da določi, da je o tem pristojno odločati (tudi) Upravno sodišče v upravnem sporu, ter ga pri tem pooblasti, da prostorski izvedbeni akt (deloma) odpravi ali razveljavi.

22.Člen 126 Ustave pooblašča zakonodajalca, da z zakonom določi ureditev in pristojnosti sodišč, med katere spada tudi določitev pristojnosti sodišč za upravnosodno varstvo. V okviru izvrševanja zakonodajne funkcije lahko zakonodajalec obstoječo ureditev spremeni in dopolni. Vendar pa to ne pomeni, da ima pri določanju pristojnosti sodišč povsem proste roke, saj mora pri oblikovanju pravnih določb spoštovati Ustavo.

23.Ustava v drugem stavku drugega odstavka 3. člena določa načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno, v skladu s katerim organi zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti v okviru svojih pristojnosti izvajajo funkcije državne oblasti, pri čemer je med njimi vzpostavljen sistem mehanizmov medsebojnega nadzora in omejevanja. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-54/09 pojasnilo, da je načelo delitve oblasti temeljno načelo organizacije državne oblasti in ustavno načelo par exellence, zato so temeljna pravila, ki urejajo položaj in razmerja med nosilci posameznih funkcij državne oblasti, določena že v Ustavi. Z zakoni je mogoče to ustavno materijo le natančneje razčleniti in določiti, ni pa mogoče uvajati mehanizmov nadzora in ravnotežij, ki jih v temeljih ne predvideva že Ustava.

24.Ustavno sodišče ima v sistemu delitve oblasti vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, in sicer v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče v sistemu delitve oblasti organ sodne veje oblasti, ki pa ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti (160. in 161. člen Ustave). Temeljna pristojnost Ustavnega sodišča je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov (prvih pet alinej prvega odstavka 160. člena Ustave), pri čemer ga Ustava, kot je bilo pojasnjeno, izrecno pooblašča tudi za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov lokalnih skupnosti. Iz temeljnih ustavnih načel – načel pravne države (2. člen Ustave) in načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) – pa izhaja tudi obvezujoča narava odločb Ustavnega sodišča.

25.Pristojnosti rednih sodišč, med njimi tudi pristojnost upravnih sodišč za odločanje v upravnem sporu, imajo drugačno ustavnopravno izhodišče. Temeljna funkcija sodne oblasti izhaja iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče, pri čemer ima na upravnem področju pravica do sodnega varstva praviloma drugačno vsebino kot v civilnih in kazenskih postopkih, ki jo – poleg prvega odstavka 23. člena Ustave – opredeljuje tudi prvi odstavek 157. člena Ustave. Ta določa, da pristojno sodišče odloča v upravnem sporu, če so izpolnjeni naslednji pogoji: (1) če gre za dokončni posamični akt, (2) če navedeni akt izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil, (3) če se z njim odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov in organizacij ter (4) če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Iz navedene ustavne določbe torej izhaja temeljna vloga upravnih sodišč, to je presoja zakonitosti posamičnih aktov uprave. Po drugem odstavku 157. člena Ustave pa nadalje odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Sodnega varstva v obliki (subsidiarnega) upravnega spora zoper splošne pravne akte, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, torej Ustava ne zagotavlja.

26.Iz ustavno opredeljenih pristojnosti Ustavnega in Upravnega sodišča (24. in 25. točka obrazložitve) je razvidno, da je ustavodajalec nadzor nad pravnimi akti izvršilno-upravne veje oblasti razdelil med ta dva organa sodne oblasti. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 že pojasnilo, da je vrsta pravnega varstva odvisna od narave pravnega akta in njegove vsebine. Upravnemu sodišču je v skladu s 157. členom Ustave v okviru varstva ustavnosti in zakonitosti zaupan zgolj nadzor nad zakonitostjo posamičnih aktov, medtem ko je presoja ustavnosti in zakonitosti splošnih upravnih aktov po Ustavi pridržana Ustavnemu sodišču. Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov lokalnih skupnosti s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo. Po veljavni ustavnopravni ureditvi je Ustavno sodišče torej edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, kdor za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člena Ustave).

27.Do drugačnega zaključka ne more voditi niti argument instituta t. i. exceptio illegalis, kot to zatrjuje Državni zbor. Vsebina pristojnosti namreč ni določena že s tem, o čem sme in mora sodišče odločati, ampak šele (tudi) s tem, kakšne vrste odločitev lahko pri tem sprejema in kakšne so pravne posledice teh odločitev. Temelječ na ustavnem načelu neodvisnosti sodnikov (125. člen Ustave), po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani (le) na Ustavo in zakon, institut exceptio illegalis pooblašča sodišče, ki odloča v sporu ali v drugi zadevi iz sodne pristojnosti, da zaradi ugotovljene nezakonitosti podzakonskega predpisa ali drugega splošnega akta tega pri odločanju v nezakonitem delu ne uporabi. Navedene odklonitve uporabe podzakonskega predpisa ali drugega splošnega akta pa ni mogoče enačiti z razveljavitvijo ali odpravo takega predpisa. Ustavno pooblastilo odklonitve uporabe in učinki slednje so namreč omejeni na posamični primer, v katerem sodišče odloča, medtem ko predpis sam v takem primeru ostane del pravnega reda. Pristojnost, da podzakonski predpis ali drug splošni pravni akt izloči iz pravnega reda, pa je, kot je bilo pojasnjeno, po veljavni ustavni ureditvi pridržana Ustavnemu sodišču.

28.Ustavnopravni položaj Ustavnega sodišča v okviru sodne veje oblasti in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, je bila glede na navedeno v neskladju s tretjo (državni prostorski izvedbeni akti) oziroma četrto (občinski prostorski izvedbeni akti) alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave in prvim odstavkom 161. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane zakonske ureditve že iz tega razloga, drugih očitkov predlagatelja ni presojalo.

29.Izpodbijana zakonska ureditev je prenehala veljati, zato je Ustavno sodišče na podlagi 47. člena ZUstS zgolj ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

Način izvršitve odločitve

30.Po 44. členu ZUstS razveljavitev zakona učinkuje tudi na razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Ugotovitvi protiustavnosti zakona po 47. členu ZUstS je mogoče pripisati enake učinke. To pomeni, da upravna sodišča razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne smejo uporabljati in, posledično, da za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, niso (več) pristojna. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu je razlog za zavrženje tožbe (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), ki ga upošteva tudi Vrhovno sodišče v pritožbenem postopku (prvi odstavek 78. člena ZUS-1). Okoliščina, da zaradi razveljavitve 58. člena ZUreP-2 v primeru uspeha s pravnim sredstvom Upravno sodišče ne bi bilo več pristojno za odločanje o tožbi, vloženi na podlagi razveljavljenega ZUreP-2, obenem lahko vpliva na pravni interes za vložitev izrednih pravnih sredstev zoper sodbo Upravnega sodišča in za vložitev ustavne pritožbe zoper sodne odločbe, izdane na podlagi 58. člena ZUreP-2, saj si vlagatelj s temi pravnimi sredstvi ne more izboljšati pravnega položaja. Ugotovitev protiustavnosti 58. člena ZUreP-2 zato pomeni poslabšanje položaja tistih tožnikov, ki so se zanesli na izpodbijano zakonsko ureditev in vložili tožbe na podlagi 58. člena ZUreP-2 ter zato zamudili rok za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb prostorskih izvedbenih aktov pred Ustavnim sodiščem (tretji odstavek 24. člena ZUstS). Ti tožniki bi zaradi odločitve Ustavnega sodišča lahko ostali brez pravnega varstva zoper izpodbijane določbe prostorskih izvedbenih aktov, s čimer bi bilo prekršeno načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve svoje odločitve (2. točka izreka).

31.V upravnem sporu, ki se vodi na podlagi 58. člena ZUreP-2, Upravno oziroma Vrhovno sodišče v treh mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije odloči o vloženi tožbi oziroma o vloženem pravnem sredstvu, upoštevajoč stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v tej odločbi. Tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 lahko v treh mesecih po vročitvi te odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS. Če je bilo na dan objave odločbe o njihovi tožbi ali pravnem sredstvu že odločeno, ni pa še potekel rok za vložitev pritožbe, izrednega pravnega sredstva ali ustavne pritožbe, lahko tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS v treh mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, ne da bi pred tem izčrpali pravna sredstva, ki bi jih na dan objave te odločbe še imeli možnost vložiti. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe in sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi, ter vseh morebitnih drugih posamičnih aktov, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimi organi v zadevi.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr.Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje. Sodnik Knez je dal odklonilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9).

[2]Vsebinsko enako določbo vsebuje prvi odstavek 23. člena ZUstS. Zakon dopolnjuje Ustavo v tem, da jasneje določa, da sodišče začne postopek pred Ustavnim sodiščem z zahtevo za oceno ustavnosti, pri čemer lahko izpodbija tudi le del zakona.

[3]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15), 7. točka obrazložitve.

[4]Prva alineja prvega odstavka 338. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3).

[5]Drugi odstavek 338. člena v zvezi s 342. členom ZUreP-3.

[6]Prostorski izvedbeni akti so poleg OPN tudi OPPN in odloki o urejanju podobe naselij in krajine občinskih izvedbenih prostorskih aktov kot drugi občinski prostorski izvedbeni akti ter DPN, uredba o najustreznejši varianti in uredba o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena kot državni prostorski izvedbeni akti (drugi odstavek 48. člena ZUreP-2).

[7]Prva in druga alineja drugega odstavka 58. člena ZUreP-2.

[8]Ti so bili v skladu z ZUreP-2 strategija prostorskega razvoja Slovenije, regionalni plan in občinski prostorski plan (prvi odstavek 48. člena ZUreP-2).

[9]Točka 31 prvega odstavka 3. člena ZUreP-2.

[10]Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21), 9. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-94/17 z dne 18. 7. 2017, 2. točka obrazložitve, št. U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 90/05 in 11/06 – popr., ter OdlUS XIV, 71), 2. točka obrazložitve, in št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001 (OdlUS X, 127), 4. točka obrazložitve.

[11]Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 21. točka obrazložitve, in št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.

[12]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.

[13]Šesta alineja prvega odstavka 107. člena ZUreP-2.

[14]Primerjaj peti odstavek 117. člena ZUreP-2.

[15]Člen 49 ZUreP-2.

[16]Prvi in četrti odstavek 79. člena ZUreP-2.

[17]Drugi odstavek 79. člena ZUreP-2.

[18]Člen 94 ZUreP-2.

[19]Glej peti odstavek 94. člena ZUreP-2.

[20]Člen 120 ZUreP-2. V skladu s tretjim odstavkom navedenega člena lahko občina vsebino odloka o urejanju podobe naselij in krajine uredi tudi kot del OPN ali OPPN.

[21]Navedeno ne pomeni, da imajo nujno pravno naravo predpisa vse določbe posameznega prostorskega izvedbenega akta (primerjaj na primer s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-20/17 z dne 9. 3. 2017, 6. točka obrazložitve). Ocena, ali imajo izpodbijane določbe podzakonskega predpisa ali drugega splošnega pravnega akta naravo predpisa ali posamičnega akta, mora biti po naravi stvari pridržana za odločanje v konkretnem primeru.

[22]Prvi odstavek 90. člena, prvi odstavek 94. člena in prvi odstavek 104. člena ZUreP-2.

[23]Četrti odstavek 115. člena ter 119. in 121. člen ZUreP-2.

[24]Več o uredbi kot osrednjem podzakonskem aktu in o splošnih pravnih aktih (predpisih) lokalnih samoupravnih skupnosti kot o avtonomnem lokalnem pravu glej M. Pavčnik, Teorija prava, 6. izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 257–263, 270.

[25]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-39/99 z dne 3. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 19/2000, in OdlUS IX, 15), 15. točka obrazložitve.

[26]Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25). Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-354/06 z dne 9. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 104/08, Uradni vestnik občine Moravče, št. 7/08, in OdlUS XVII, 52), 6. točka obrazložitve.

[27]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-39/99, 15. točka obrazložitve.

[28]Prostorsko načrtovanje je ena izmed izvirnih nalog občine (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS).

[29]Enako določbo vsebuje tudi ZUstS (prvi odstavek 45. člena), ki navedeno ustavno določbo vsebinsko dopolnjuje z opredelitvijo pogojev za odpravo predpisa ter učinka odprave (drugi odstavek 45. člena ZUstS) in učinka razveljitve predpisa (tretji odstavek 45. člena ZUstS).

[30]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), 42. točka obrazložitve.

[31]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-312/97 z dne 10. 1. 2002 (Uradni list RS, št. 13/02, in OdlUS XI, 1), 14. točka obrazložitve.

[32]Ustavno sodišče je v svojih odločbah že večkrat opredelilo vsebino tega načela. Glej na primer odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94, in OdlUS III, 89), št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95, in OdlUS IV, 20), št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147), št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) in št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 26).

[33]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-54/09, 23. in 24. točka obrazložitve.

[34]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-304/96, 15. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209), 9. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 20. točka obrazložitve.

[35]Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/99, 9. točka obrazložitve. ZUstS v prvem odstavku 1. člena Ustavno sodišče opredeljuje kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V pravni teoriji se navaja, da je v skladu z načelom delitve oblasti Ustavno sodišče sicer organ sodne veje oblasti, čeprav ga njegove ustavne pristojnosti in položaj v veliki meri izvzemajo iz klasične trojne delitve oblasti; Ustava ga zato ne ureja v poglavju o državni ureditvi in tudi ne v podpoglavju o sodstvu, temveč mu namenja posebno poglavje (F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 594–595).

[36]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 16), 15. točka obrazložitve.

[37]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51), 12. točka obrazložitve.

[38]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 28), 11. in 12. točka obrazložitve.

[39]Tako tudi Ustavno sodišče že v odločbi št. Up-23/95 z dne 16. 11. 1995 (OdlUS IV, 137).

[40]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4), 3. točka obrazložitve.

[41]Člen 157 Ustave je umeščen v VII. poglavje, v katerem Ustava ureja ustavnost in zakonitost.

[42]ZUstS podrobneje opredeljuje nekatere vidike vložitve zahteve sodišča (23. člen ZUstS) ter v skladu z ustavnim pooblastilom iz drugega odstavka 162. člena Ustave določa druge upravičene predlagatelje (23.a člen ZUstS).

[43]Glej F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1119.

[44]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-157/17, Up-143/15 z dne 5. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 32/18), 26. točka obrazložitve.

[45]Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in št. I Up 284/2016 z dne 18. 9. 2019.

[46]Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča št. X Dor 108/2020 z dne 3. 6. 2020.

[47]Glej drugo alinejo prvega odstavka 55.b člena ZUstS.

[48]Tožniku iz tretje alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 (tj. državnemu odvetništvu na zahtevo Vlade) Ustavno sodišče te možnosti ni dalo, upoštevajoč, da je Vladi zagotovljen položaj predlagatelja v postopku pred Ustavnim sodiščem (četrta alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS), čigar vložitev zahteve ni časovno omejena.

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k odočbi št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022, ki se mu pridružuje sodnica dr. Katja Šugman Stubbs

1.Pričujoča zadeva se zunanjemu opazovalcu delovanja Ustavnega sodišča morda lahko na videz vsaj v enem pogledu zazdi protislovna: Ustavno sodišče, ki že dlje opozarja na preveliko obremenjenost zaradi visokega pripada vse kompleksnejših zadev, je z odločbo ugotovilo protiustavnost ureditve, ki je njegovo sodno breme skušala zmanjšati.

2.Še več – v prid izpodbijani ureditvi iz Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) govori tudi nekaj vsebinskih razlogov, ki jih je Ustavno sodišče pri odločanju prav tako imelo pred očmi. Pri presojanju prostorskih izvedbenih aktov gre za specifično strokovno področje, ki lahko vključuje tudi potrebo po podrobnejšem ugotavljanju dejstev, kar govori v prid obravnavi na ustrezno specializiranem sodišču. Poleg tega lahko ohranjanje izključne pristojnosti za tovrstno presojo v rokah Ustavnega sodišča v luči razvijajočih se zahtev Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter prava EU v prihodnje odpira še nova vprašanja z vidika zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva nasploh oziroma pri presoji vplivov na okolje; ta pa lahko vodijo vsaj še v dodatno obremenitev Ustavnega sodišča.

3.Zakaj sem potemtakem sam pritrdil (skoraj soglasni) odločitvi Ustavnega sodišča, da je bila zakonska ureditev, ki je pristojnost za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov skupaj s pooblastilom, da te akte v primeru ugotovljene nezakonitosti razveljavi ali odpravi, poverila (tudi) Upravnemu sodišču, v neskladju z Ustavo? Zato, ker sledim razlogovanju iz odločbe, da veljavna ustavna ureditev drugačne odločitve ne dopušča; da torej Ustava v tem oziru Ustavnemu sodišču podeljuje izključno pristojnost, v katero brez spremembe Ustave ni mogoče poseči. Na to tudi po moji presoji ne more vplivati argument, da redna sodišča že sicer pri odločanju niso dolžna uporabiti podzakonskega predpisa ali drugega splošnega pravnega akta, če menijo, da je nezakonit (institut exceptio illegalis) – z možnostjo neuporabe predpisa (ki je omejena na (ne)učinkovanje predpisa v konkretni zadevi) ni mogoče utemeljiti možnosti (splošno obvezujoče) razveljavitve ali odprave tega predpisa.

4.Ob obstoječi ustavni ureditvi je torej tudi po moji oceni edina mogoča odločitev ta, ki jo je sprejela odločba in sem jo podprl tudi sam. To pa ne pomeni, da pristojnost za presojo tovrstnih podzakonskih aktov nikoli ne more biti podeljena Upravnemu sodišču. Le da Državni zbor tega ne more doseči zgolj v vlogi zakonodajalca, ampak mora to najprej urediti kot ustavodajalec, z ustrezno spremembo Ustave.

5.Ob tem, končno, tudi ne morem spregledati, da je pred dvanajstimi leti (tudi) o taki spremembi Ustave že potekal resen razmislek. Predlog za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije,[1] ki je na splošno naslavljal že tedaj prepoznani problem visokega pripada zadev na Ustavnem sodišču in z njim povezanih težav pri učinkovitem izvajanju njegove vloge varuha ustavnosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je predvideval tudi novo ustavno določbo, ki bi dopuščala, da zakonodajalec presojo podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, s kvalificiranim zakonom prenese na drugo sodišče.[2]

6.Taka sprememba Ustave, ki bi poleg vprašanja iz pričujoče zadeve lahko tudi splošneje naslovila vprašanja pristojnosti oziroma dostopa do Ustavnega sodišča, je seveda še vedno mogoča. Ob veliki obremenjenosti Ustavnega sodišča v luči visokega pripada vse kompleksnejših zadev, zaradi česar se ob bolj kot ne izčrpanih notranjih rezervah podaljšuje tudi povprečni čas odločanja v posamezni zadevi, se mi ponovni razmislek o tovrstni prenovi ustavne ureditve (dostopa do) Ustavnega sodišča zdi celo nujno potreben. Ne zato, da bi se Ustavno sodišče lažje rešilo večjega števila zadev, ampak da bi se lahko učinkovito osredotočilo na obravnavo tistih zadev, v katerih postavlja splošno pomembne precedenčne standarde ustavnopravnega varstva.

7.Dokler ne pride do ustrezne spremembe Ustave, pa tudi po moji oceni Ustava ne dopušča takšne rešitve na zakonski ravni, kot jo je sprejela v pričujoči zadevi izpodbijana ureditev.

dr. Matej Accetto Sodnik

[1]Predlog Vlade z dne 18. 3. 2010, EVA 2009-2011-0037.

[2]Glej prav tam, str. 4 in 10–11. Ustavno sodišče bi sicer v takem primeru ohranilo možnost (glej prav tam, str. 5 in 13–14), da v primeru obravnave ustavne pritožbe ali presoje zakonske ureditve, ki jo podrobneje razčlenjuje podzakonski predpis, tudi samo opravi presojo ustavnosti takega predpisa oziroma splošnega akta.

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št. U-I-327/20 z dne 20.1.2022

Presoja ustavnosti 58. člena ZUreP-2 – pristojnost Upravnega sodišča za (vsebinsko omejeno) presojo prostorskih izvedbenih aktov

Uvod

1.Poseganje v prostor, torej v okolje ali naravo,[1] je predmet urejanja tako mednarodnega prava in prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) kot nacionalnega prava.[2] Ker ima skoraj vsako urejanje poseganja v prostor stik z lastninsko pravico in z vprašanjem zdravega življenjskega okolja, je pri urejanju z vidika mednarodnega prava pomembna že Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Zelo pomembna je tudi Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Kot pove že njen naslov, omogoča dostop do informacij, participacijo javnosti pri odločanju o zadevah, ki se nanašajo na okolje, ureja pa tudi sodno varstvo zoper akte, ki povzročajo oziroma s katerimi se povzroča učinek v okolju. Na tem področju je pomemben tudi vpliv prava EU. Gre za precej kompleksno materijo, za številne akte in za področje, ki se z vidika pravnega urejanja stalno spreminja. Številne spremembe posegajo v sistemsko ureditev in presegajo parcialnost posameznih vprašanj. Neredke spremembe v nacionalnem pravu vplivajo na njegovo konsistentnost z omenjenimi pravnimi ureditvami, predvsem s pravom EU in Aarhuško konvencijo. Eden od vidikov kohezivnosti je tudi vprašanje učinkovitega sodnega varstva, ki ga Ustavno sodišče težko nudi, ko gre za obravnavo številnih vsebin okoljskih vprašanj. Če bi izključna pristojnost za odločanje o presoji podzakonskih splošnih aktov, ki urejajo posege v okolje, med katerimi prednjačijo občinski predpisi, neposredno izhajala iz Ustave, potem bi bilo to težavo seveda treba pripisati ustavodajalcu in bi jo lahko odpravili le s spremembo Ustave. Če pa gledamo na Ustavo kot na temeljni in osrednji pravni akt države, katerega določbe so dovolj splošne, da omogočajo razlage skozi življenje, ne da bi bile zato potrebne številne spremembe Ustave, če gledamo torej na ta akt podobno, kot gleda Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) na EKČP – kot na živ pravni instrument, ki ga je v času treba razlagati v skladu z ustaljenimi metodami razlage predpisov –, potem se je najprej treba vprašati, ali razlaga nekaterih določb Ustave dopušča razvoj pravne misli, upoštevaje tudi to, da sta bili po njeni uveljavitvi v državi uveljavljeni tako EKČP kot Aarhuška konvencija, in to, da je bilo uveljavljeno pravo EU tudi na našem območju.

2.Ustavno sodišče se je prvič srečalo s tem, kako razlagati pristojnosti iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, že v odločbi št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9). S stališči v navedeni odločbi sem se sicer strinjal, vendar zato, ker v tej odločbi Ustavno sodišče svojih pristojnosti za presojo podzakonskih predpisov lokalnih skupnosti, ki urejajo namensko rabo zemljišč, ni razložilo kot izključnih pristojnosti, ki jih zakonodajalec ne bi smel podeliti nobenemu drugemu sodišču. Ta odločba je bila sprejeta, ko je zakonodajalec v času postopka pred Ustavnim sodiščem že uveljavil 58. člen ZUreP-2 (kar je Ustavno sodišče v 16. točki obrazložitve te odločbe tudi navedlo). Predlagatelj takratne presoje, Vrhovno sodišče, jo je sprožil zoper prejšnjo ureditev, ker je menil, da zgolj z institutom exceptio illegalis ne more zagotavljati učinkovitega sodnega varstva v tovrstnih zadevah. Ustavno sodišče je v tisti odločbi sprejelo stališče, da iz Ustave ne izhaja obveznost, po kateri bi za presojo splošnih aktov, s katerimi se določa namenska raba prostora, zakonodajalec moral uveljaviti pristojnost rednih sodišč, in stališče, da je glede na dotedanjo ustavnosodno presojo mogoče šteti pobudo za učinkovito pravno sredstvo. Vendar se je izkazalo, da celo, ko gre zgolj za spreminjanje namenske rabe prostora, to ne drži povsem. Tako je Ustavno sodišče moralo slabo leto za tem z odločbo št. U-I-139/15 najprej (i) izrecno sprejeti stališče, da takšni akti neposredno posegajo v pravni položaj pobudnikov (glej 13. točko obrazložitve slednje odločbe), (ii) nato na podlagi stališč sodne prakse ESČP še vzpostaviti postopek spreminjanja prostorskega akta na način, da bo v njem lokalna skupnost zagotovila spoštovanje lastninske pravice (glej zlasti 27. do 29. točko obrazložitve odločbe), kar naj bi bilo podlaga tudi za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva v postopku pred Ustavnim sodiščem; in (iii) se potem spustiti v presojo konkretnih okoliščin nastajanja izpodbijanega akta prav s tega vidika.

3.Že navedeno kaže, da smo na poti, na kateri so se dogajale spremembe, ki so vodile v to, da bi se v tovrstnih zadevah Ustavno sodišče moralo veliko ukvarjati z vsebinskimi dejanskimi vprašanji, ne zgolj s pravnimi vprašanji. Že to bi nas moralo siliti v razmislek. Še vedno mislim, da je pobuda pred Ustavnim sodiščem učinkovito pravno sredstvo, ko se pri presoji skladnosti posameznih aktov ostaja na pravnih vprašanjih in ko zasleduje zasebne interese posameznika. Tokrat pa smo imeli priložnost, ko bi moralo Ustavno sodišče razmisliti, ali iz določb Ustave res izhaja izključna pristojnost Ustavnega sodišča, da gre naprej po tej poti. Še toliko bolj se mi je zastavilo to vprašanje v tej zadevi, ker smo soočeni še z vprašanji javnega interesa varovanja okolja in narave (in ne zasebnih interesov posameznika), torej z vprašanjem sodnega varstva zoper CPVO, ki so v pravnem sistemu podlaga za prostorske izvedbene akte (v nadaljevanju PIA), ki so pri posameznih delih praviloma precej natančni. Menim namreč, da je značilnost slovenskega prava, da so PIA načrtovani precej podrobno (npr. v ozadju že z idejnim projektom in že z učinki na zemljiškoknjižne parcele) in da so že s CPVO (ne šele s presojo vplivov na okolje – v nadaljevanju PVO, in okoljevarstvenim soglasjem – v nadaljevanju OVS) določljivi učinki za okolje in naravo. Tako se precej zabriše meja med načrti in projekti (če poenostavim, med CPVO in PVO, torej med direktivama SEA in EIA). Menim, da so prostorski akti v tem pogledu resnično posebni in da povzročajo tako splošne kot posamične učinke (slednji so še posebno vidni iz grafičnih delov načrtov ali tabel, ki navajajo zemljiške parcele, na katere se nanašajo). Z drugimi besedami, varstvo zoper CPVO oz. zoper PIA bi moralo zapisanemu skladno biti podobno varstvu, kot se zahteva za t. i. zadevno javnost tudi po drugem in (precej širšem) tretjem odstavku 9. členu Aarhuške konvencije. V tem pogledu razumem, da so bili to tudi razlogi, ki so botrovali, da je Evropska komisija ustavila že začeti postopek zoper Slovenijo po tem, ko je bil sprejet izpodbijani člen (v zadevi CHAP(2013)02824 po 258. členu Pogodbe o delovanju EU, (t. i. infringement procedure) zaradi kršitve prava EU). Ta je namreč sodno varstvo uredil ustrezno zahtevam prava Aarhuške konvencije in Evropske unije. Zato tudi menim, da se s to odločbo vračamo v obdobje pred sprejetjem ZUreP-2 in s tem tudi v položaj, ki je takrat Evropsko komisijo navedel k sprožitvi omenjenega postopka. Ta se torej lahko ponovi.

4.Glede na navedeno sem glasoval proti izreku odločbe in njenim razlogom, iz katerih izhaja izključna pristojnost Ustavnega sodišča za presojo PIA. Menim, da je Ustavo mogoče razlagati tako, kot jo je razlagal zakonodajalec pri uveljavitvi 58. člena ZUreP-2. V mnenju predstavljam razloge, s katerimi to utemeljujem. Kot sem že poudaril, je vprašanje sicer izredno kompleksno in sistemsko, zato ločeno mnenje ne more, tudi zaradi časovne omejenosti, ki jo imamo sodniki na voljo (7 dni), nasloviti prav vseh pomembnih vprašanj. Poskušam se osredotočiti na tiste, ki, menim, dovolj določno pritrjujejo takšni razlagi Ustave, po kateri bi se Ustavno sodišče moralo odločiti, da je izpodbijani 58. člen ZUreP-2 ustavnoskladen.

Razlogi za drugačno razlago Ustave za dosego spoštovanja mednarodnih obveznosti in prava EU

5.Ustava in pristojnosti, določene v 160. členu, so nastale v času, ko še nismo imeli razvitega upravnega sodstva. Šele leta 1997 je bil sprejet novi Zakon o upravnem sporu in šele s tem zakonom je bilo v Republiki Sloveniji ustanovljeno posebno specializirano Upravno sodišče, ki je prevzelo funkcijo prvostopenjskega sojenja, v pritožbah zoper odločitve Upravnega sodišča pa je odločalo Vrhovno sodišče kot najvišje sodišče v državi (127. člen Ustave). V času uveljavitve Ustave pa je o upravnih sporih zoper dokončne konkretne upravne akte po ureditvi, ki je bila uvedena leta 1952 in tedaj urejena z zakonom iz leta 1977, odločal posebni senat Vrhovnega sodišča. V času uveljavitve Ustave torej v Sloveniji ni bilo razvito upravno sodstvo, ki bi lahko opravljalo tudi sodno kontrolo nad podzakonskimi predpisi, kot je bilo to že tedaj uveljavljeno v državah z razvitim upravnim sodstvom, npr. v Franciji in Belgiji. Zato lahko razumem, zakaj takšna pristojnost glede presoje podzakonskih aktov v tretji in četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave, ki je šla pri tem celo tako daleč, da je določila pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti lokalnih predpisov. Če je bilo to še lahko razumljivo v tedanjem času, ko je imelo Ustavno sodišče ob uveljavitvi Ustave morebiti v delu kakšnih 200 zadev, pa je precej težje danes z več kot 2500 nerešenimi zadevami. (Ustavno sodišče bi lahko te zadeve rešilo in se približalo sprotnemu reševanju, če približno dve leti ne bi prejelo nobene nove zadeve!). Ob razvitem upravnem sodstvu, kot je danes, ko je poleg klasičnega upravnega spora dobilo tudi nekatere druge pristojnosti (kot sta npr. volilni spor pri nekaterih volitvah in referendumski spor), bi pristojnost za presojo podzakonskih aktov, vsaj prostorskih, lahko bila pri njem (čeprav gotovo tudi Upravno sodišče odloča o zelo velikem številu zadev in je zelo obremenjeno, vendar pa število sodnikov tega sodišča ni ustavno omejeno na 9 kot pri Ustavnem sodišču). Pri tem se presoja prostorskih aktov ne bi smela osredinjati pretežno le na procesne razloge neskladnosti. Bistveno pomembnejši je vsebinski vidik varovanja zdravega življenjskega okolja (prvi odstavek 72. člena Ustave), ki smo ga dolžni (bolj kot doslej) varovati za naše zanamce, še posebej glede na to, da so posegi v prostor praviloma ireverzibilni. Gre za vsebinske vidike presoje, ki pa se ne morejo umakniti presoji primernosti in strokovnih očitkov. V te pa se Ustavno sodišče do zdaj ni spuščalo.

6.Razlogi za konsistentno razlago Ustave so, kot sem že poudaril, še posebej pomembni v tistih primerih, kjer je podlaga za PIA (torej tako s splošnimi kot posamičnimi učinki) CPVO, ki jo je potrebno izvajati skladno z direktivo SEA. V skladu s sodno prakso Sodišča EU je treba tudi v primeru CPVO sodno varstvo izvesti čimprej, ko se še lahko vpliva na morebitne odločitve, torej na stopnji, ko je mogoče analizirati različne možnosti in izvesti strateške odločitve. Pri razlagi določb Ustave o pristojnostih Ustavnega sodišča je to pomembno vodilo.

7.Namreč, za odločanje o pobudi je treba izkazati neposredno učinkovanje predpisa na pobudnikov pravni položaj, kar izhaja že iz drugega odstavka 162. člena Ustave. Pri urejanju posegov v prostor pa je skorajda praviloma tako, da se s PIA vzpostavlja šele pravna podlaga zanj, medtem ko se o samem posegu dejansko odloča s posamičnimi pravnimi akti. To pa pomeni, da bi v takem primeru pobudo v skladu z ustaljeno doktrino neposrednega učinkovanja predpisa lahko obravnavali šele skupaj z izpodbijano konkretno odločitvijo o posegu. Odločanje Ustavnega sodišča o pobudah, ki terja materialno in formalno izčrpanje (v postopku pred Upravnim sodiščem), je zame vedno bilo sporno pri tovrstnih zadevah. V odločbi št. U-I-6/17 nisem uspel z argumentom individualnosti in posledičnim stališčem, da so PIA v tem pogledu sui generis akti (prav zaradi konkretnih). Kasnejša odločba št. U-I-139/15 me je v tem stališču še okrepila. Že s CPVO in PIA se široko odpro možnosti za precej določen oz. konkreten poseg (torej, v besedišču prava EU, projekt, skladno z direktivo EIA), in temu mora ustrezno biti prilagojeno tako varstvo v javnem interesu (torej za okolje in naravo) kot tudi varstvo v zasebnem interesu (za lastnike oz. tiste, na katere bo poseg v okolje vplival; torej po omenjenem kriteriju posamičnosti). Pri tem je treba upoštevati tudi značilnost posegov v prostor v povezavi s časovnim vidikom pravnih poti. Posegi v prostor so praviloma enosmerni, to pomeni, da bo do posega, ki je največkrat ireverzibilen, prišlo še preden bo o ustavni pritožbi (po formalnem in materialnem izčrpanju pravnih sredstev) odločalo Ustavno sodišče. Povrnitev v tako imenovano referenčno stanje, restitutio in integrum, pa je težko oziroma – pri določenih velikih in infrastrukturnih objektih, na primer hidroelektrarnah – resnično težko uresničljivo. Zato Sodišče EU poudarja, da mora biti varstvo omogočeno, ko so vse možnosti še odprte. S presojo npr. gradbenega dovoljenja (ki je na koncu pravne poti formalnega izčrpanja) temu, menim, ne more biti tako. V tisti presoji ni več možnosti za morebitno spremembo strateške odločitve poseganja v prostor (npr. izbira kakšne druge variante posega).

8.Razlogov, ki govorijo v prid temu, da bi za presojo prostorskih splošnih aktov morala biti določena pristojnost Upravnega sodišča (najmanj glede vprašanj, navedenih v 58. členu ZUreP-2, kajti ne gre za neomejeno presojo) in da bi Upravno sodišče moralo imeti tudi ustrezna pooblastila (ne le pristojnost presoje), je kar nekaj in jih nizam ter pojasnjujem v nadaljevanju. Seveda pa je za odločitev o ustavnosti 58. člena ZUreP-2 osrednje vprašanje, ali je Ustavo sploh mogoče razlagati na način, da se dosežejo cilji omenjenih razlogov. Sedes materiae je tako v razlagi predvsem 125. člena, tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, ki urejata pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni, in 157. člena Ustave, ki ureja upravni spor. Seveda se moram prav temu vprašanju posvetiti. Vendar želim najprej pojasniti razloge, ki bi narekovali takšno ureditev pristojnosti in pooblastil Upravnega sodišča, kot jo je vseboval izpodbijani člen. Želim namreč najprej podati širšo sliko, v katero je treba po mojem mnenju umestiti razlago omenjenih določb Ustave, da bi hkrati lahko govorili tudi o mednarodnim obveznostim prijazni razlagi Ustave in o njeni konsistentni razlagi v razmerju do prava EU. To je pomembno, kajti doseganje koherentnosti z mednarodnimi obvezami in obvezami prava EU je cilj, ki ga moramo spoštovati na podlagi 8. člena in tretjega odstavka 3.a člena Ustave.

9.Torej, izpostavil sem zahtevo prava EU (kot ga je razložilo Sodišče EU), da mora biti v primeru poseganja v prostor (v primerih, ko mora poseg temeljiti na CPVO) sodno varstvo omogočeno čimprej, da se lahko še vpliva na morebitne odločitve, na stopnji torej, ko je vse še mogoče (celovito, ne parcialno) spreminjati. K temu dodajam še druge razloge:

-Pri PIA gre, v primerjavi z drugimi podzakonskimi akti, za poudarjen element individualnosti (kar govori v prid pristojnosti Upravnega sodišča). Namreč, PIA se nanašajo tudi na natančno določene zemljiškoknjižne enote, ki so vnaprej znane, ne le določne. Te imajo tudi lastnike, njihove pravne prednike, pravne naslednike. Ti posamezniki tvorijo t. i. zaprt razred posameznikov (closed class of individuals). To pomeni, da se PIA v določenih konkretnih določbah ne bo nanašal na vse vnaprej nedoločene druge posameznike oziroma da bodo s PIA naslovljeni posamezniki (lastniki) v popolnoma drugačnem položaju kot vsi drugi (in ti drugi v takšen položaj tudi ne morejo priti). Pravo EU, kot ga razlaga Sodišče EU, takšne posameznike šteje za "zadevne" (closed class) in jim pripisuje individualnost. Takšna razlaga individualnosti, ki izhaja tudi iz tako imenovane Plaumann formule, je povsem primerna, kajti stopnja individualnosti je lahko različna. Ne gre le za popolnoma "čisto" individualnost, kot je to na primer v primeru naslovljencev individualnih oz. posamičnih pravnih aktov, ampak gre tudi za primere splošnih aktov, ki pa se vendarle nanašajo le na določene oziroma vsaj določljive posameznike (ne glede na število) in to tako, kot se na druge posameznike sploh ne morejo nanašati. Tudi v takih primerih gre dejansko za akt, ki je po vsebini takšnih določb individualen. Ali z drugimi besedami, individualnost lahko presojamo na določeni lestvici od 1 do 10, z različno intenzivnostjo. Opisan pristop Sodišča EU v primeru ničnostne tožbe, za katero je pristojno, nam lahko služi kot dober primer. Omenjena razlaga govori v prid takšne razlage določb Ustave, vključno s 157. členom Ustave, po kateri zakonodajalec z 58. členom ZUreP-2 lahko dodeli Upravnemu sodišču pristojnost in pooblastila za presojo PIA.

-Ustavno sodišče je za presojo podzakonskih splošnih aktov pristojno na prvi in edini stopnji. Ne gre za presojo predpisov na ravni dejanskega, temveč na ravni pravnega. Vendar pa morajo biti, da Ustavno sodišče o predpisih vsebinsko odloča, izpolnjene procesne predpostavke, pri čemer poudarjam pravni interes. Tega Ustavno sodišče ozko razlaga (mora ga ozko razlagati). Ko gre za določen poseg v okolje, zahteva tudi prejšnje izčrpanje pravnih sredstev. To pomeni, da mora posameznik izčrpati potencialno možno procesno pot do individualnega akta (sodbe) in nato lahko Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo, ki ji je lahko dodana pobuda (tako imenovana povezana zadeva), presodi tudi o ustavnosti oziroma zakonitosti podzakonskega splošnega akta. Z drugimi besedami, pot izčrpanja pomeni napotitev posameznika na sodni postopek, to je upravni spor, v katerem mora utemeljevati tudi nezakonitost oziroma protiustavnost splošnega akta, na katerem temelji individualna odločitev (npr. o razlastitvi, gradbenem dovoljenju, inšpekcijski odločbi). Takšna individualna odločitev bo sicer največkrat gradbeno dovoljenje.

-Prav tako, tudi če do očitkov o nezakonitosti oziroma protiustavnosti PIA v takšnem postopku pride in jim Upravno sodišče sledi, bo to sodišče zgolj za tisto konkretno zemljiško parcelo uporabilo exceptio illegalis, ne pa za celoten PIA. Prihaja do "drobitve presoje" in nekonsistentne uporabe PIA. V takšnem primeru bo v celotnem PIA lahko odločilo Ustavno sodišče šele v postopku z ustavno pritožbo in pobudo, časovno daleč prepozno, ko bodo drugi posamezniki že lahko gradili. Mogoč je torej pravni kaos (legal chaos), ko bodo na podlagi enega in istega PIA posegi v prostor dovoljeni in nedovoljeni hkrati (tako imamo v praksi nedokončane ceste, ko se je del infrastrukture na podlagi PIA lahko zgradil, del pa ne). Zato, menim, ima takšno "prepozno" celovito ustavnopravno varstvo prej incidentalni kot pa neposredni učinek.

-Problem dokazovanja pravnega interesa in izčrpanja je še posebej pereč, kar je ločena, a primarna tema, kadar gre za PIA, ki temeljijo na CPVO. Če bi Ustavno sodišče uvidelo kakršno koli težavo s CPVO (npr., da ni bila izvedena ali da je bila izvedena pomanjkljivo), bi bilo daleč prepozno odločati o tem (na način, kot ga opisujem tudi zgoraj v 6. točki obrazložitve). Zoper CPVO bi moralo slediti takšno pravno varstvo, ki zadosti varstvu zadevne javnosti (vsaj zadevna javnost) po kriterijih Aarhuške konvencije. Če se torej v tovrstnih zadevah prepusti, kot bo to učinek odločbe, Upravnemu sodišču le odločanje z možnostjo exceptio illegalis (in ne, kot je to omogočal izpodbijani 58. člen ZUreP-2), trčimo v omejen učinek. Upravno sodišče splošnega akta zaradi neustreznosti CPVO in s tem nespoštovanja direktive SEA ne bo moglo ustaviti v celoti oziroma razveljaviti ali odpraviti. Ali z drugimi besedami, Ustavno sodišče bo zaradi odločitve o razveljavitvi 58. člena ZUreP-2 moralo vstopiti v položaj Upravnega sodišča in skladno s pravom EU in Aarhuško konvencijo presojati tudi vprašanja glede pravnega varstva CPVO. Kolikor CPVO ni bil ustrezno izveden (ali sploh ni bil, pa bi moral biti), bi PIA – v celoti, ne le delno na podlagi morebitne exceptio illegalis – ne smela povzročati pravnih učinkov.

-Tako na podlagi prava EU in zahteve po učinkovitem pravnem (neposrednem) varstvu zoper odločitve o CPVO kot tudi na podlagi 6. člena EKČP bi Ustavno sodišče v tem enostopenjskem pravnem varstvu (torej, ni pritožbe) moralo tudi dati stranki pravico biti slišana (audiatur et altera pars) skupaj z drugimi procesnimi jamstvi, torej tudi javno obravnavo. Namreč, PIA omogoča poseg v lastninske pravice tistih posameznikov, katerih zemljiškoknjižne parcele so vključene v PIA (zgoraj omenjeni zaprti razred posameznikov). To pa pomeni stik s 33. členom Ustave oziroma 1. členom Prvega protokola k EKČP, s tem pa tudi uporabo najmanj procesnih jamstev 6. člena EKČP. Če Ustavno sodišče tega ne omogoči (in, na primer, potrdi PIA kot ustaven in zakonit, tudi Upravno sodišče, ki bo na njegovi podlagi presojalo zakonitost izdanih individualnih aktov, na primer gradbenega dovoljenja, nima več možnosti niti exceptio illegalis), bo posameznik s takšnim rezultatom soočen na podlagi postopka, obremenjenega s konvencijskimi in ustavnimi kršitvami.

-Prav tako menim, da razloga, s katerima Ustavno sodišče lahko zavrne pobudo za začetek postopka za presojo PIA, to sta nepomembno pravno vprašanje ali očitna neutemeljenost, nista skladna z zahtevami Aarhuške konvencije. Ta sicer ne določa, da mora zoper akte iz 7. člena (kar so tudi načrti po direktivi SEA) obstajati neposredno pravno varstvo, vendar pa za zadevno javnost (lastniki, nevladne organizacije) Aarhuška konvencija vendarle zahteva učinkovito varstvo, to pomeni tudi duty to state reasons, in tovrstna diskrecija, ki jo Ustavno sodišče sicer nujno mora imeti, ni skladna z zahtevami te konvencije. Namreč, sodna presoja se ne sme ustaviti zgolj pri postopkovnih vprašanjih, ampak se mora opredeljevati do vsebinskih (strokovnih) vidikov poseganja v prostor. To ne pomeni prevzemanja strokovnega nadzora per se, temveč njegovo obravnavo z vidikov, ki lahko vplivajo na vsebinsko odločitev. Sicer ta vidik pravnega (sodnega) varstva sploh ni vključen v sojenje, kar pomeni denial of justice (odrek sodnega varstva) po vsebinskem kriteriju. Zgornje se odraža tudi v Sporočilu Evropske komisije in sodbah Sodišča EU. Obe instituciji opozarjata na celovit preizkus postopkovne in vsebinske zakonitosti. Sodna praksa Sodišča EU jasno kaže, da varstvo, omejeno na postopkovno zakonitost, ne bi bilo v skladu z obveznostmi Aarhuške konvencije in povezane sekundarne zakonodaje EU. V bolj splošnem smislu je Sodišče EU v sodbi v zadevi East Sussex odločilo, da je sistem sodnega nadzora usklajen z načelom učinkovitosti, če "sodišču, ki mu je predložena ničnostna tožba […] omogoča, da pri nadzoru zakonitosti te odločitve dejansko uporablja upoštevna načela in pravila prava Unije". Na podlagi sodbe v zadevi East Sussex je mogoče sklepati, da tudi če standard nadzora v pravu EU ni določen, ga je treba opraviti tako, da se učinkovito podprejo pravice in zagotovi doseganje ciljev ustrezne zakonodaje EU.

-Prav tako, kot pišem zgoraj, bi skladno z zahtevami Aarhuške konvencije morali dopustiti širše varstvo nevladnim organizacijam (s statusom delovanja v javnem interesu, kot je nacionalni pogoj). Locus standi tem subjektom, ki delujejo kot alter ego okolja oziroma zastopajo interese okolja (ne svojih interesov), je Ustavno sodišče do sedaj le ozko dopuščalo, drugače kot pred rednimi sodišči, kjer so s takšnim statusom ex lege stranka v postopku. Kar želim poudariti, je, da posledica odločitve o razveljavitvi izpodbijane določbe zahteva širitev dosedanjega pristopa presoje pravnega interesa, če želimo konvencijsko skladno učinkovito pravno varstvo zoper PIA, ki temeljijo na CPVO, ali tudi zoper druge akte, ki posegajo v okolje (posebej opozarjam, da to niso nujno le podzakonski prostorski akti; zahteva konvencije z navedbo "akti, ki posegajo v okolje", je namreč širša, kot zahteva pravo EU). Nevladne organizacije so tako imenovana zadevna javnost in imajo enak položaj kot lastniki zemljišč, na katera posega PIA. Med njimi je pomembna razlika v tem, da lastniki zastopajo svoje (zasebne) interese, ki praviloma niso interesi okolja, nevladne organizacije pa, nasprotno, zastopajo prav te, torej interese okolja, in ne zasebne interese. Zato so interesi nevladne organizacije lahko diametralno nasprotni interesom lastnikov zemljišč. Aarhuška konvencija enim in drugim daje enak status. Izpodbijana določba je to ustrezno upoštevala. Zdaj bo to naloga Ustavnega sodišča.

-Ustavno sodišče se pri presoji PIA pogosto srečuje z občinskimi odloki. Zadeve niso redke. Tudi kadar presojamo, na primer, ali določena kategorizirana javna pot (cesta) poteka po zasebnem zemljišču, moramo spoštovati tako kontradiktornost kot tudi druge procesne varovalke. Spoštovati bi morali tudi zahtevo o pravici do javne obravnave. V vsakem primeru pa moramo na podlagi priloženih listin, kot so grafični prikazi parcel s potekom kategoriziranih poti po zemljiščih, ortofoto posnetki, natančno proučevati, kje potekajo posamezne parcele. Seveda je to naloga sodnika, veliko vprašanje je, ali je to res naloga sodnika Ustavnega sodišča, ki se mora precedenčno ukvarjati z razlago Ustave. Vsaka razlaga Ustave je svojevrsten vstop na polje ustavodajalca in Ustavno sodišče mora biti pri tem zelo previdno, poglobljeno, videti daleč naprej itd. Ob tej vlogi in ob vlogi najvišjega varuha človekovih pravic in temeljnih svoboščin v državi je, menim, za Ustavno sodišče neprimerno, celo škodljivo, da je obremenjeno s presojo številnih prostorskih aktov, še posebej tistih, sprejetih na ravni lokalnih skupnosti (in teh je največ). Preobremenjeno Ustavno sodišče je šibko sodišče. Pobude so omejene na pomembno pravno vprašanje (drugi odstavek 26. člena ZUstS), kar gre skladno s presojo Ustavnega sodišča razumeti kot pomembno ustavnopravno vprašanje, odgovor na katerega naj bo torej precedenčen. Presoja o tem, ali določena kategorizirana javna pot poteka po zasebnem zemljišču na primer v nekaj kvadratnih metrih, za Ustavno sodišče ne bi smela biti pomembno ustavnopravno vprašanje. Ne glede na to ga rešujemo, kajti drugega pravnega varstva ni in pobudniki bi ostali še brez njega oziroma prišlo bi do denial of justice.

-Ustavno sodišče ima že več kot dve desetletji težave s pripadom in posledično časom, ki ga potrebuje za odločanje. Ves čas se bori z zaostanki. Predsedniki Ustavnega sodišča v letnih poročilih o delu stalno navajajo to težavo. Predlagana sprememba Ustave, ki jo je z veliko posluha za to vprašanje predlagal nekdanji predsednik Republike Slovenije, dr. Danilo Türk, in ki je, menim, ustrezno naslavljala tudi vprašanje oženja pristojnosti Ustavnega sodišča, ni bila sprejeta. Več kot desetletje je od takrat, Ustavno sodišče pa ima s pripadom in dolžino časa reševanja zadev vedno več težav. Pred ESČP so primeri, v katerih je to problematizirano, in Republika Slovenija je že soočena z vprašanjem, zakaj postopek pred Ustavnim sodiščem traja tako dolgo. Zapisano zgoraj, torej, da se Ustavno sodišče ukvarja z reševanjem podzakonskih splošnih prostorskih aktov, tako na ravni države kot na ravni lokalnih skupnosti, vedoč pri tem, da je dejansko vsaka zemljiška parcela v Sloveniji del nekega prostorskega akta, seveda pomeni, da je Ustavno sodišče (ne le sodniki, ampak tudi svetovalci in vso strokovno osebje) enostavno preveč obremenjeno z reševanjem zadev, ki po mojem mnenju ne spadajo na raven ustavnega sodstva. V isti sapi naj dodam tudi, da prenašanje bremen te pristojnosti na Upravno sodišče gotovo tudi slednjemu povzroča težave. Slovenija ima eno samo Upravno sodišče, sicer s tremi zunanjimi oddelki, vendar je jasno, da je to zelo obremenjeno sodišče, kajti vsak spor zoper oblastne odločitve, ki doseže sodno instanco, se rešuje pred tem sodiščem. Dodatno, glede na naravo prava EU, ki ureja predvsem odnose med državo in posameznikom (vertikalne odnose), je prav pri tem sodišču tudi največ vprašanj uporabe prava EU, kar poveča kompleksnost zadev. Pa vendarle je položaj Upravnega sodišča v pravnem sistemu drugačen od položaja Ustavnega sodišča. Ustavodajalec je torej imel priložnost izrecno (expresis verbis) spremeniti to vprašanje in k temu so ga z utemeljenimi razlogi nagovarjali številni, tudi sodniki Ustavnega sodišča, a tega ni storil ne tedaj in tudi ne kdaj kasneje. To bi bilo nadvse primerno in gotovo bi učinkovitost Ustavnega sodišča povečalo. Vendar pa tudi takšen predlog ne pomeni, da Ustave ni mogoče razlagati s takšnim rezultatom (torej, ne expresis verbis, temveč z razlago). To bom poskušal pojasniti v nadaljevanju, potem ko zaključim z navajanjem teh razlogov, ki kažejo na nesprejemljivost tega, da je presoja PIA v izključni pristojnosti Ustavnega sodišča.

-Tudi primerjalni pregled kaže, da ob zelo podobni ustavni ureditvi zakonodajalci omogočijo pristojnost za prostorske splošne akte rednim sodiščem oziroma Upravnemu sodišču. Takšen primer je ureditev v Nemčiji. Tudi tam 93. člen Temeljnega zakona daje pristojnost zveznemu Ustavnemu sodišču za presojo splošnih aktov, pa vendar je enaka pristojnost določena v 47. členu Zakona o upravnem sodstvu in dana Upravnemu sodišču. Čeprav je takšna dvotirnost v teoriji kritizirana, pa se v praksi nemoteno izvaja. Tudi zaradi prava EU, k čemur se še vrnem. Podobno je storil tudi hrvaški zakonodajalec. Da ne ponavljam, le citiram vire, ki ureditev pojasnjujejo.

Vprašanje izključne pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo podzakonskih aktov po tretji in četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave

-Za pristojnosti Ustavnega sodišča 160. člen Ustave expresis verbis ne določa, da so izključene. Takšna razlaga se sicer ponuja kot prva misel za vse alineje prvega odstavka tega člena, a zgolj gramatikalna razlaga ne zadošča. Menim, da je pristojnost za presojo kategorije podzakonskih prostorskih splošnih aktov mogoče razlagati v korist ureditve po ZUreP-2, torej, da lahko zakonodajalec kljub temu določi pristojnost Upravnega sodišča. Poskušam argumentirati. Prvi argument je v naravi teh splošnih aktov. Kot pišem zgoraj, je glede na naravo zadeve pri teh aktih značilen pomemben element individualnosti. V tem pogledu menim, da gre dejansko za sui generis akte. V tistem delu namreč, kjer je ob sprejetju akta jasno, da se nanaša na točno določenega ali vsaj določljivega posameznika (lastnika zemljišča, na katerega se nanaša PIA), je jasno, da akt tega posameznika zadeva tako, kot ne more nikogar drugega (oziroma da tako zadeva več takšnih posameznikov, ki so vendarle vnaprej določljivi). Gre za zaprti razred posameznikov (glej zgoraj 7. točko obrazložitve tega mnenja). Tudi izpodbijani člen poudarja to individualnost (tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži oseba, ki jo vlaga zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi). To torej pomeni, da je izpodbijani člen omogočil tožbo za tiste elemente, kjer je individualnost podana. V tem pogledu Ustavno sodišče celo, menim, neupravičeno zahteva, da posameznik izčrpa pravno varstvo glede vprašanja, ki je že od vsega začetka vprašanje zgolj za določenega posameznika. To bo posledica tudi te odločitve Ustavnega sodišča. Vendar Ustavno sodišče ni pristojno za presojo določb v splošnih aktih, če imajo naravo posamičnosti oziroma individualnosti določbe (razen v primeru zakona). Kadar to Ustavno sodišče stori, krši pristojnosti iz 160. člena Ustave.

-Dodatno k zgornji razpravi o pomembnih elementih individualnosti v teh aktih, ki že samo v veliki meri opravi z vprašanjem pristojnosti Upravnega sodišča, prispevajo tudi drugi argumenti. Strinjam se namreč s tistimi avtorji, ki menijo, da pristojnost Ustavnega sodišča, celo, ko gre za podzakonske predpise, ko torej niti ni posebej poudarjena ta individualnost, o kateri govorim, ni izključna. Ne gre le za to, da izključnost ni izrecno omenjena pri tretji ali četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave ali da tam ni besedice "le". Redno sodstvo je namreč že na podlagi 125. člena Ustave pristojno presojati ustavnost in zakonitost podzakonskih predpisov. Le da ima neposredno na podlagi Ustave v primeru, ko to neskladnost ugotovi, le pooblastilo, da takšnega podzakonskega predpisa ne uporabi pri konkretnem odločanju – za tisti postopek, v katerem odloča, ima takšna njegova odločitev gotovo učinek razveljavitve tega predpisa za konkretni primer, v upravnem sporu, kjer sodišče lahko odpravi posamični akt, pa gotovo tudi pravni učinek odprave za konkretni primer. Tudi za Upravno sodišče tako velja, da je pristojno presojati podzakonski predpis, pri čemer mora to tudi storiti in uporabiti pooblastilo exceptio illegalis, če bi moralo odločiti na podlagi protiustavnega ali nezakonitega podzakonskega predpisa. Za dosego ustavnoskladne sodne odločitve, k čemer ga zavezuje Ustava, namreč ne more sprožiti pred Ustavnim sodiščem presoje takega podzakonskega predpisa. Nima pa Upravno sodišče, ko presoja podzakonski predpis, pooblastila doseči s svojo odločitvijo učinek erga omnes – torej z učinkom tudi za vse druge prihodnje primere. Le v tem se presoja Ustavnega sodišča razlikuje – to ima namreč že v Ustavi določeno pooblastilo za razveljavitev ali odpravo podzakonskih predpisov (162. člen Ustave). Tudi zato ne moremo govoriti o tem, da je Ustavno sodišče izključno pristojno odločati o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov. Predstavljena odločitev rednega sodišča pomeni namreč prav to – presojo PIA –, le da to sodišče nima pooblastila, da bi svoji odločitvi, če ugotovi njihovo protiustavnost ali nezakonitost, dalo erga omnes učinke.

-Pa tudi sicer izhajam iz tega, da je izključnost izredno pomembna komponenta, ki je na primer niti na zakonski ravni ne smemo kar tako dodajati z razlago. Na primer, ne gre si predstavljati razlage, kjer bi določeno mednarodno pristojnost po ZMZPP razlagali kot izključno, čeprav zakon takšne narave ne predpiše. To namreč pomeni, da bi ne mogli priznati tuje sodne odločbe, ker bi sodišče v tujini kršilo našo izključno pristojnost po volji sodišča in ne po volji zakonodajalca. Zato je moj temeljni pomislek pri razlagi določene pristojnosti, kjer bi torej sodišče samo odločilo, da je neka pristojnost izključna, ali je to sploh mogoče oziroma ali je skladno "z drugo stranjo". Želim reči, ali vemo, če smo kakšnemu organu njegovo pristojnost odvzeli. Ko poudarim, da imamo pri PIA opravka s sui generis akti, ki imajo močno izraženo individualno naravo, pa seveda to zahteva, da se moramo vprašati tudi o razlagi 157. člena Ustave, ki ureja upravni spor. V tem primeru v omenjenih določbah Ustave, ki urejata pristojnost za presojo PIA, in v 157. členu Ustave vidim sedes materiae. V konkretni tematiki morajo te določbe biti razlagane tako, da med njimi obstaja kohezivnost.

-Za to posebno pristojnosti upravnega sodstva, ki jo določa izpodbijana določba ZUreP-2, bi že zgoraj omenjeni elementi individualnosti lahko zadoščali. Tudi sicer ni mogoče trditi, da 157. člen Ustave določa vse možne pristojnosti Upravnega sodišča. Tudi za Upravno sodišče namreč velja že prvi odstavek 126. člena Ustave, po katerem se ureditev in pristojnosti sodišča določijo z zakonom. Člen 157 Ustave pa to tudi sam še dodatno poudarja, ko opredeljuje upravni spor (prvi odstavek) in t. i. kvazi upravni spor (drugi odstavek), pri čemer izrecno določa, da je za določeno zadevo mogoče z zakonom predvideti tudi drugo sodno varstvo. Poleg tega se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi drugi akti, takšni, ki ne ustrezajo definiciji upravnega akta, če zakon tako določa, kar je seveda povsem v skladu z navedenim. Upravno sodišče je pristojno tudi v drugih zadevah, ki jih ni mogoče označiti za upravni spor, kakršne so npr. volilni spori za nekatere vrste volitev (ne samo, ko gre za odločanje o zakonitosti kandidatur na volitvah, temveč tudi, ko gre za izpodbijanje izidov občinskih volitev) in referendumski spor, v katerem se odloča o ustavnosti in zakonitosti postopka izvedbe referenduma in njegovih izidov; ne v enem ne v drugem postopku niso predmet presoje posamični upravni akti. V 157. členu Ustave zato ne vidim ovire za izpodbijano ureditev.

-Tudi Ustavno sodišče ima pristojnosti, ki jih prvi odstavek 160. člena in nekatere druge določbe Ustave ne naštevajo izrecno. Ustavodajalec po mojem mnenju ni imel namena, ko ne gre za zakon (125. člen Ustave), torej pri tretji in četrti alineji prvega odstavka 160. člena uveljaviti izključno pristojnost Ustavnega sodišča. Mislim tudi, da razlaga, ki gre dlje od zgolj gramatikalne, ne pomeni obida Ustave. Drugačen položaj bi bil, če bi si Ustavno sodišče želelo z razlago 160. člena vzeti več pristojnosti, za kar pa gotovo ne bi imelo nobenega mandata. To je res lahko le vprašanje za ustavodajalca. V obravnavani zadevi pa je vprašanje le, ali lahko določene podzakonske akte, po mojem mnenju, sui generis PIA v delu, kjer je prisoten element individualnosti, ne le presoja Upravno sodišče, ampak s tem, da mu zakon podeli ustrezna pooblastila, doseže pravočasno in celovito (ne parcialne) presojo takšnega akta z učinkom erga omnes. Nadvse pomembno pri tem je, da s tem spoštuje pravo EU (predvsem direktivo SEA), k čemur smo se zavezali s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave, zahteve Aarhuške konvencije in zahteve postopkovnih jamstev poštenega postopka, ki jih urejata tako Ustava kot EKČP, ker je v ozadju vedno vprašanje učinkovanja na lastninsko pravico. Vse to so torej le razmerja znotraj razlag 125., 157. in 160. člena Ustave in ne mimo ali preko okvirjev navedenih določb Ustave.

-Pri razlagi 157. člena Ustave je treba odgovoriti še na vprašanje dokončnosti takšnih aktov (to je pogoj iz te določbe). Postopki, ki lahko še sledijo PIA (razlastitev, gradbeno dovoljenje itd.), na prvi pogled to vprašanje rešijo v prid razlagi, da PIA dokončnosti še ne postavi. Vendarle menim, da jo v veliki meri postavi. Ko je, namreč, splošni akt sprejet, ima država (ali pa lokalna skupnost) precej odprto pot uresničiti posege v prostor. Ali z drugimi besedami, ko je PIA sprejet, je le malo (pravnih) možnosti, da se posegi v prostor ne bodo realizirali. Pravilno sprejet PIA, vključno s presojo CPVO, bo začrtal pot poseganja v prostor in v pravice posameznikov, ki se jim ne bodo mogli izogniti (razlastitve, gradbena dovoljenja itd.). Seveda, še vedno bodo tudi ti posamični akti predmet posebnih podrobnejših pogojev, ampak glede tistih, ki jih določa PIA, vprašanj ne bo več. Kolikor pa bodo, se bo po tej odločbi Ustavnega sodišča na njih odgovarjalo daleč prepozno in, kot pišem zgoraj, razdrobljeno, kar ponazarjam z nedokončanimi cestami (torej, ko bo del PIA veljaven in se bo izvrševal, del PIA pa bo veljaven, a se ne bo izvrševal zaradi exceptio illegalis, ki ima inter partes in ne erga omnes učinek). K časovni komponenti pa je treba dodati tudi nepovratnost posegov kot značilnost poseganja v prostor. Zelo težko, če sploh mogoče, se dosega restituito in integrum. Npr. to pomeni, da se določeni objekt, v primeru katerega zoper gradbeno dovoljenje ni bilo sproženo sodno varstvo, lahko zgradi, v drugem primeru, ko bi sodno varstvo zoper izdano gradbeno dovoljenje (na podlagi istega PIA) doseglo celo učinek presoje nezakonitosti ali protiustavnosti PIA (torej, v celoti, z učinkom erga omnes), bi to pomenilo, da bi bilo treba razveljaviti ali celo odpraviti tudi vse druge posamične akte (gradbena dovoljenja) in zahtevati povrnitev v prejšnje stanje v primerih že zgrajenih objektov. Lahko si predstavljamo, kakšno pravno in dejansko zmedo lahko povzroči odločitev Ustavnega sodišča o razveljavitvi določenega PIA s časovnim zamikom. (Naj za takšne primere še spomnim, da sodnik ne sme "računati" – iudex non calculat).

-Argumenti odločbe glede exceptio illegalis (27. točka obrazložitve) me glede na navedeno ne nagovorijo. Z exceptio illegalis je, kot sem že opozoril, podana pristojnost Upravnemu sodišču, da presoja, poudarjam "presoja", podzakonske splošne prostorske akte (zato, ker so sodniki skladno s 125. členom Ustave vezani le na Ustavo in zakon), le pooblastila nima, da bi jih razveljavil ali odpravil z učinki erga omnes. To pomeni, da ne gre za vprašanje pristojnosti (in to je vprašanje 157. in 160. člena Ustave), temveč gre za vprašanje pooblastil sodišču za odločanje oziroma pravnih učinkov, ki jih lahko z odločitvami dosežejo. Učinki so za odločanje Ustavnega sodišča zapisani v 161. členu Ustave, nadalje pa v ZUstS. Tako kot torej 160. člen Ustave ne določa vprašanja pooblastil in jih tudi drugi odstavek 161. člena ne zapira (saj bi bili sicer t. i. ugotovitvena in interpretativna odločba protiustavni), tako jih ne zapirata niti 157. ali 125. člen Ustave. Ni pa sporno, da na podlagi 125. člena Ustave Upravno sodišče ima pristojnost "presoje" podzakonskih aktov. Pooblastila oz. učinki so tisti, ki povzročajo težave, in o teh v resnici pišem zgoraj.

-Menim, da bi z odgovori na pomisleke, ki se mi postavljajo, in z razlago Ustave, za katero se zavzemam, nadgradili odločbo v zadevi št. U-I-6/17. Že pri njenem sprejemanju sem se zavzemal za to, da Ustavno sodišče ne bi razlagalo tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave kot izključno določene pristojnosti za presojo podzakonskih aktov. Upal sem, da bomo lahko pri presoji ustavnosti 58. člena ZUreP-2 nagradili stališče. Dejstvo, da sem edini sodnik, ki je glasoval proti tokratni odločitvi, poraja, seveda, dvome o lastni odločitvi, vendar tudi po vseh premislekih vztrajam pri svojih stališčih. V njih ne prepoznam takšne razlage ključnih ustavnih določb, torej 160., 157. in tudi 125. člena Ustave, ki bi nedovoljeno presegli meje dopustnih razlag. Menim, da gre vsa pristojnost in izključnost pooblastil za posege v predpis Ustavnemu sodišču, ko odloča o ustavnopravnih vprašanjih presoj zakonov. Vprašanje zakonske skladnosti s podzakonskimi predpisi (vsaj občinskih, kjer ni enakovredne horizontalnosti med vejami oblasti), še posebno tistimi, kjer gre za prevladujoč element individualnosti (kot opisujem zgoraj), pa bi bilo treba ustavnoskladno vendarle prepustiti rednem sodstvu oziroma znotraj njegovega okvira Upravnemu sodišču, ki s svojimi odločitvami argumentirano dokazujejo učinkovito vsebinsko varstvo okolja.

-Omenjeno pomanjkljivost omogočanja oziroma neomogočanja sodelovanja v postopku pri pripravi PIA in CPVO ter posledično tudi sodnega varstva, je Evropska komisija, kot sem uvodoma nakazal, že presojala v okviru postopka kršitve prava EU (258. člen PDEU). Vsled sprememb, ki jih vnesel izpodbijani 58. člen ZUreP-2, je postopek ustavila. Komisija v svojem odgovoru sicer utemeljuje ustavitev postopka tudi zaradi novega Gradbenega zakona, vendar to za ta diskurz ni tako pomembno, kajti kot pišem, vprašanje presoje gradbenega dovoljenja, tudi takšnega v integralnem postopku, se nanaša na OVS, torej na postopek PVO, ne pa tudi na postopek CPVO po direktivi SEA, ki je velikokrat (res ne vedno) pogoj za PIA. Menim, da prav ta primer prizadetih posameznikov iz Novega mesta, ki so stranke v postopku pred Upravnim sodiščem, kaže na poglavitne očitke glede postopka sprejemanja PIA, kajti posamezniki pred ZUreP-2 niso imeli možnosti kakorkoli dostopati do sodnega varstva – neposredno in učinkovito (in ne preko postopka in odločanja o gradbenih dovoljenih) – pri sprejemanju CPVO in PIA. Razveljavitev izpodbijanega 58. člena ZUreP-2 bo ponovno vzpostavila takšno stanje, kot smo ga poznali pred tem in ni bilo skladno s pravom EU, predvsem ne z direktivo SEA. Glede na to, da je sprejet pred kratkim ZUreP-3, ki izpodbijani 58. člen nadgrajuje v 61. členu (po mojem mnenju ustavnoskladno in z vidika vsebine varstva tudi ustrezno), lahko Ustavno sodišče pričakuje novo zahtevo za presojo protiustavnost tudi te določbe.

Sklepno

-Naj poskušam v zaključku izpostaviti poudarke: ločim dve poti sprejemanja PIA: z in brez predhodnega odločanja in izvedbe CPVO. Slednja pot mora biti skladna s pravom EU, direktivo SEA in sodno prakso Sodišča EU, ki jo razlaga (tretji odstavek 3.a člena Ustave). Razlaga jo tako, da mora vprašanje CPVO biti predmet sodnega varstva čim prej, ko so vse možnosti še odprte in so mogoče še spremembe strateških odločitev. To pomeni neposredno varstvo. Prav tako mora biti spoštovana Aarhuška konvencija, ki zahteva možnost presoje aktov, ki vplivajo na okolje. Če s sodnim varstvom pred Ustavnim sodiščem, ki mu odločba edinemu daje možnost (pooblastilo) odpraviti ali razveljaviti PIA, čakamo vse do izdaje zadnjih individualnih aktov, preden se lahko prične gradnja oziroma poseg v prostor (gradbeno dovoljenje ali razlastitev), ni več neposrednega varstva, ki mora obstajati takrat, ko so vse možnosti še odprte in so mogoče še spremembe strateških odločitev. V tem pogledu je izpodbijani 58. člen ZUreP-2 omogočal skladnost z navedenimi zahtevami, odločba pa se je od tega oddaljila oziroma to breme v celoti naložila Ustavnemu sodišču. Kakšne posledice bo to imelo za postopek pred Ustavnim sodiščem, poskušam pojasniti v tem mnenju (od vprašanja priznavanja pravnega interesa, formalnega in materialnega izčrpanja, preko procesnih garancij poštenega sojenja pa vse do vprašanj, povezanih s široko diskrecijo Ustavnega sodišča glede sprejemanja pobud v vsebinsko obravnavanje). Da je treba pri razlagi Ustave upoštevati tudi pravo EU, tudi sekundarno (ne le primarno), pa je tudi iz naše ustavnosodne presoje že dolgo jasno razvidno.

-Tudi v primeru, ko za PIA predhodni CPVO postopek ni potreben, je treba nuditi neposredno in učinkovito pravno varstvo, prav tako skladno z mednarodnimi obveznostmi, s 6., 8. in 13. členom EKČP ter s 1. členom Prvega protokola k EKČP. V odločbi št. U-I-139/15 se je Ustavno sodišče temu že približalo, vendar je šlo za specifične okoliščine, ko ni bilo pričakovati postopka za izdajo posamičnega akta (gradbenega dovoljenja). Ali bo v teh primerih PIA (kadar CPVO ni potreben) Ustavno sodišče nadaljevalo s širitvijo dostopa, je drugačno vprašanje kot v primerih s predhodnim CPVO. V teh primerih nas pravo EU ne obvezuje, EKČP pa izčrpanje in subsidiarno vlogo Ustavnega sodišča ne problematizira. Ostane vprašanje, ali je institut exceptio illegalis dovolj učinkovit. V mnenju navajam učinke, ki temu ne pritrjujejo.

-Ali bi bilo mogoče Ustavo, v odsotnosti expresis verbis ustrezne pristojnosti in pooblastila za presojo PIA Upravnega sodišča, razlagati tako, kot to določata izpodbijani 58. člen ZUreP-2 in 61. člen ZUreP-3? V mnenju poskušam pojasniti, da bi razlaga, ki ostaja znotraj treh členov Ustave, predvsem 160. in 157. člena, pa tudi 125. člena Ustave, to omogočila. Zato sem nasprotoval razveljavitvi 58. člena ZUreP-2. Razlaga, da so pristojnosti Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave izključne, kar naj bi potegnilo za seboj tudi izključnost pooblastil za erga omnes učinke odločitve, po mojem mnenju ni edina mogoča razlaga. Zakaj menim, da je celo napačna v sedanjem položaju, sem poskušal utemeljiti. Danes smo namreč soočeni s popolnoma drugačnimi okoliščinami in mednarodnimi zavezami, prav tako s primarnostjo prava EU. Mednarodnim obveznostim prijazna razlaga Ustave in pravu EU konsistentna razlaga Ustave pa morata imeti prednost pred vztrajanjem na zgolj jezikovni razlagi navedenih alinej prvega odstavka 160. člena Ustave.

-Glede na odločitev Ustavnega sodišča pa apeliram, da iz vseh zgoraj navedenih razlogov nujno reagira ustavodajalec in ta vprašanja tudi ustrezno uredi. Lahko tudi v smeri, kot je bila že predlagana v predlogu za spremembo 160. člena Ustave. Ni neutemeljeno pričakovanje, da utegne razveljavitev izpodbijanega 58. člena ZUreP-2 povzročiti ponovno odpiranje vprašanj pri Evropski komisiji. Vendar, ne glede na morebiten postopek zaradi kršitve prava EU, pa bo moralo tudi Ustavno sodišče paziti, ali bi (ob primerni zadevi presoje PIA, temelječega na CPVO) samo sprožilo postopek predhodnega odločanja po 267. členu Pogodbe o delovanju EU z vprašanjem, ali ustavna ureditev omogoča učinkovito varstvo pravic po Aarhuški konvenciji in direktivi SEA; takšno pravno varstvo torej, ki se izvede čimprej, ko je še mogoče analizirati različne možnosti posegov v okolje in izvesti strateške odločitve.

dr. Rajko Knez Sodnik

[1]To nista sinonima in tudi za obravnavano vprašanje presoje ustavnosti 58. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2) je razlikovanje pomembo. Pri izvajanju celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), ki je podlaga za sprejemanje (nekaterih) prostorsko izvedbenih aktov, kot jih določa drugi odstavek 48. člena ZUreP-2, namreč niso enaki pogoji, ko se presojajo posegi v okolje na eni in v naravo na drugi strani (glej 101. člen Zakona o ohranjanju narave, Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18, in 82/20 – v nadaljevanju ZON, in 3. poglavje, 40. člen in naslednje člene Zakona o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1).

[2]Razlikovanje je sicer praksi včasih težko; okolje je namreč tisti del narave, kamor seže človekovo delovanje. Tudi zato se okolje varuje (protection), narava pa ohranja (conservation). Za definicijo glej 5. člen ZVO-1.

[3]Ustavno sodišče je že poudarilo, da prostor nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe, ker je naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve, in odločbo št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 20. točka obrazložitve. Sam dodajam, da zahtevano skrbnost pogosto pogrešam (še posebej z razpršeno gradnjo, pri posegih na kmetijska zemljišča in v (zaščiteno) naravo).

[4]Direktiva SEA (Strategic Environmental Assessment) ureja CPVO: Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje, UL L 197, 21. 7. 2001, str. 30–37.

[5]Direktiva EIA (Environmental Impact Assessment) ureja PVO: Direktiva 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o spremembi Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, UL L 124, 25. 4. 2014, str. 1–18.

[6]Ker se presoje, ki se izvedejo v skladu z direktivama, v več pogledih razlikujejo, je treba kumulativno zadostiti zahtevam obeh direktiv. Glej sodbo Sodišča EU v zadevi Genovaitė Valčiukienė in drugi, C-295/10, z dne 22. 9. 2011.

[7]Glej op. 12 v nadaljevanju.

[8]Ustavno sodišče pa je v sklepu št. U-I-306/04 z dne 2. 3. 2006, 4. točka obrazložitve, dopustilo neobjavo grafičnih prilog in ni odločilo, da v tem delu prostorski akt ne bi veljal.

[9]Tako E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo – Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 503.

[10]Primerjaj prav tam.

[11]Beneška komisija je tako npr. v ekspertnem mnenju že leta 1996 opozorila Azerbajdžan, naj pri snovanju ustavnega sodišča zaradi možnosti njegove preobremenitve ne določi, da je to pristojno presojati zakonitost podzakonskih predpisov, ker imajo to vlogo v zahodni Evropi upravna sodišča; glej Opinion on the draft law on the Constitutional Court of the Republic of Azerbaijan, adopted by the Commission at its 29th Plenary Meeting, Venice, 15-16 November 1996, str. 3, na voljo na https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-INF(1996)010-e (obiskano 2. 2. 2022).

[12]Ugotovitve nezakonitosti iz procesnih razlogov so v praksi Ustavnega sodišča pogoste zlasti pri predpisih lokalnih skupnosti, ki urejajo v prostor. Tako S. Nerad S v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1425.

[13]Kot je to npr. naredilo v 24. točki obrazložitve odločbe št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, 36/19, in OdlUS XXIV, 4), ko je šlo za umestitev gradnje državne ceste v prostor. Če bo Ustavno sodišče v prihodnje zaradi te odločitve, kot to zahteva od sodnega varstva pravo EU, želelo varovati interese okolja in narave, bo moralo prevzeti nase tudi posamezne vidike vsebinskih presoj. Glej op. 26 v nadaljevanju.

[14]Ustavno sodišče je pri razlagi Ustave že izhajalo tudi iz sekundarnega prava EU (konsistentna razlaga). Glej npr. odločbo št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10).

[15]Prim. sodbo Sodišča EU v zadevi Thibaut in drugi, C-160/17, z dne 7. 6. 2018 in tudi sodbo Upravnega sodišča št. I U 1960/2018 z dne 21. 10. 2020.

[12]Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1773/2015 z dne 27. 1. 2016 odločilo, da izpodbijana določba prostorskega akta o namenski rabi ne ureja posamičnih razmerij, saj neposredno na podlagi PIA gradnja ni mogoča, ker sledi še postopek izdaje gradbenega dovoljenja. Enako pred tem tudi Vrhovno sodišče v sklepu št. I Up 169/2013 z dne 4. 7. 2013. Tudi parcelne številke ne pomenijo izpolnjenega pogoja posamičnosti. Sodišče meni, da je s tem zgolj določeno območje, na katerem veljajo konkretni prostorski izvedbeni pogoji.

S temi stališči se ne strinjam. Zastopam stališče, da je že s PIA lahko tako določno poseženo v pravni položaj posameznika, da se ta razlikuje od vseh ostalih. Izdaja gradbenega dovoljenja na ta položaj dejansko ne vpliva več. Dosežen je že s PIA.

Bližje mi je stališče, ki ga je Vrhovno sodišče zapisalo v sklepu št. I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019 (torej, ne tako davno), ki gre v smer mojega razmišljanja: "Vsak državni prostorski načrt ne vsebuje nujno zgolj splošne in abstraktne pravne norme. Čeprav zakon določa, da gre za splošni akt, lahko ta akt po odločitvi normodajalca (Vlade Republike Slovenije) vsebuje tudi posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja tako, da učinkujejo enako kot to velja za upravne akte. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme državnega prostorskega načrta in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, oziroma abstraktna in torej ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb."

"Vsak državni prostorski načrt ne vsebuje nujno zgolj splošne in abstraktne pravne norme. Čeprav zakon določa, da gre za splošni akt, lahko ta akt po odločitvi normodajalca (Vlade Republike Slovenije) vsebuje tudi posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja tako, da učinkujejo enako kot to velja za upravne akte. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme državnega prostorskega načrta in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, oziroma abstraktna in torej ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb.

[13]Prim. sodbo Sodišča EU v zadevi Codorníu SA proti Svetu Evropske unije, C-309/89, z dne 18. 5. 1994; še prej sodba v združenih zadevah Alfred Toepfer in Getreide-Import Gesellschaft proti Komisiji, 106 in 107/63, z dne 1. 7. 1965. Več o tem glej K. Lenaerts, I. Maselis, K. Gutman, EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford 2014, str. 323–326 ter tam citirano sodno prakso Sodišča EU.

[14]Glej eno bolj daljnosežnih prvih sodb Sodišča EU v zadevi, Plaumann & Co. proti Komisiji, 25/62, z dne 15. 7. 1963.

[15]Pri kateri ima Ustavno sodišče tudi različna pooblastila (lahko jih odpravi ali razveljavi, prvi odstavek 161. člena Ustave, 45. člen ZUstS).

[16]Več o tem glej J. Zobec, Pravni interes kot procesna predpostavka (drugi odstavek 162. člena Ustave), Podjetje in delo, št. 6-7 (2012), str. 1088.

[17]V primerih podzakonskih aktov, ki niso prostorski, bo imelo pomembno vlogo Vrhovno sodišče, ki lahko prakso poenoti. Vendar imam sam v mislih zadeve, ko do vprašanja poenotenja ne more priti, če ni več posameznikov, ki bi vlagali pravna sredstva, ali pa, kot je v primeru PIA, ko se lahko nezakonitost nanaša tudi le na posamezen (individualen) del PIA.

Več o vlogi poenotenja sodne prakse, ko gre za odločitve na podlagi exceptio illegalis, glej L. Vavken, Dvojni kvazi erga omnes učinek instituta exceptio illegalis, Javna uprava, št. 1-2 (2021), str. 49-76, in N. Betetto, Kako preprečiti, da Vrhovno sodišče postane vir neenotne sodne prakse, Podjetje in delo, št. 6-7 (2015), str. 970–987.

[18]Pravno pa se postavi vprašanje enake obravnave po drugem odstavku 14. člena in 22. členu Ustave. Tako tudi Kerševan: "Pri neposredno uporabljivih splošnih aktih uprave pa bi morda lahko šli celo še korak dlje: če imajo sodišča dolžnost, da v svojih postopkih presoje zakonitosti upravnih aktov presojajo tudi ustavnost in zakonitost splošnih aktov uprave, zaradi pristojnosti uporabe exceptio illegalis, potem je z ustavnopravnega vidika učinkovitega sodnega varstva in načela enakega varstva pravic v postopkih lahko vprašljivo oziroma problematično, da za varstvo pravnega položaja posameznika sodišča, ki odločajo v upravnem sporu, nimajo tudi možnosti, da o takem predpisu na podlagi ustreznega pravnega sredstva tudi presojajo in sama odločijo o njegovi nadaljnji veljavnosti, temveč je to mogoče doseči le pred Ustavnim sodiščem ob izpolnjevanju zahtevnih procesnih predpostavk in drugih pogojev za začetek postopka ustavnosodne presoje. Pri tem pa kot dodatni argument za takšno rešitev tudi ni videti ovir, da bi v primeru neuspeha v tovrstnem upravnem sporu prizadeti posameznik še vedno lahko enako vprašanje postavil tudi Ustavnemu sodišču kot najvišjemu organu za presojo ustavnosti v okviru ustavne pritožbe zoper sodbo sodišča, seveda ob izčrpanju pravnih sredstev in ob drugih ustavnih ter zakonskih pogojih." E. Kerševan, Sodno varstvo zoper splošne akte uprave, Podjetje in delo, št. 6–7 (2012), str. 1028 in 1029.

"Pri neposredno uporabljivih splošnih aktih uprave pa bi morda lahko šli celo še korak dlje: če imajo sodišča dolžnost, da v svojih postopkih presoje zakonitosti upravnih aktov presojajo tudi ustavnost in zakonitost splošnih aktov uprave, zaradi pristojnosti uporabe exceptio illegalis, potem je z ustavnopravnega vidika učinkovitega sodnega varstva in načela enakega varstva pravic v postopkih lahko vprašljivo oziroma problematično, da za varstvo pravnega položaja posameznika sodišča, ki odločajo v upravnem sporu, nimajo tudi možnosti, da o takem predpisu na podlagi ustreznega pravnega sredstva tudi presojajo in sama odločijo o njegovi nadaljnji veljavnosti, temveč je to mogoče doseči le pred Ustavnim sodiščem ob izpolnjevanju zahtevnih procesnih predpostavk in drugih pogojev za začetek postopka ustavnosodne presoje. Pri tem pa kot dodatni argument za takšno rešitev tudi ni videti ovir, da bi v primeru neuspeha v tovrstnem upravnem sporu prizadeti posameznik še vedno lahko enako vprašanje postavil tudi Ustavnemu sodišču kot najvišjemu organu za presojo ustavnosti v okviru ustavne pritožbe zoper sodbo sodišča, seveda ob izčrpanju pravnih sredstev in ob drugih ustavnih ter zakonskih pogojih.

[19]V svoji praksi se s takšnimi očitki pobudnikov srečuje.

[20]Temu je sledil izpodbijani 58. člen ZUreP-2.

[21]PIA je praviloma treba obravnavati kot akte, ki lahko nasprotujejo pravu, ki je povezano z okoljem (ang. contravening national law relating to the environment), zaradi česar mora pravno varstvo zoper vsebine PIA, ki določajo namensko rabo in prostorsko izvedbene pogoje, izpolnjevati standarde iz zelo široko učinkujočega tretjega v povezavi s četrtim odstavkom 9. člena Aarhuške konvencije. Glej UNECE, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, Second Edition, United Nations, Ženeva 2014, str. 197–198.

[22]V odnosu do sekundarnega prava ima Aarhuška konvencija prednost. Sodišče EU je že odločilo, da so na podlagi sedmega odstavka 300. člena nekdanje PES (zdaj drugi odstavek 216. člena PDEU) "sporazumi, sklenjeni v skladu s pogoji iz tega člena, za institucije in države članice zavezujoči". V skladu s sodno prakso Sodišča EU so torej ti sporazumi nad sekundarno zakonodajo EU (sodbi v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑61/94, z dne 10. 9. 1996, 52. točka obrazložitve, in v zadevi Bellio F.lli, C-286/02, z dne 1. 4. 2004, 33. točka obrazložitve).

[23]V tem pogledu je 61. člen nedavno sprejetega Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3) še celovitejši, ker daje varstvo zoper CPVO tako nevladnim organizacijam z ustreznim statusom kot tudi posameznikom. ZUreP-3 je tudi v tem pogledu, menim, ustrezno nadgradil izpodbijano ureditev.

[24]Navedeno državo lahko sicer reši zakonodajalec z omogočanjem ustreznega neposrednega pravnega varstva zoper odločitve o CPVO, še preden ta postane podlaga za PIA.

[25]Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15.

[26]Npr. naj pojasnim to z odločitvijo belgijskega Raad van State v zadevi 196.196 ASBL Sourdine et al proti Walloon Region z dne 18. 9. 2009. Če ima PVO preveč pomanjkljivosti, npr. kakšni bodo učinki hrupa, je prima facie neveljaven. Ali npr. z, menim, ustreznim pristopom Upravnega sodišča v sodbi št. I U 1960/2018 z dne 21. 10. 2020: "Upoštevaje citirane določbe predpisov mora biti CPVO s presojo sprejemljivosti (opomba RK: slednje, skladno z ZON, ker je šlo za poseg v naravo, ne le v okolje) izvedena tako, da vsebuje celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predvidena na zadevnem varovanem območju. Citirali so: "Glej v tem smislu sodbi v zadejah C-258/11 in C-521/12."

[27]Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, UL C 275, 18. 8. 2017, pod naslovom 3.3.2.1. "Potreba po pregledu postopkovne in vsebinske zakonitosti".

[28]Sodišče EU je v sodbi v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-173/14 (80. točka obrazložitve), odločilo, da "cilj, ki ga uresničujeta tudi člen 11 Direktive 2011/92 in člen 25 Direktive 2010/75, ni le posameznikom zagotoviti čim širši dostop do sodišč, ampak tudi omogočiti, da se s tem preizkusom opravi celovit preizkus materialne ali postopkovne zakonitosti."

[29]Sodba Sodišča EU v zadevi East Sussex, C-71/14, 58. točka obrazložitve.

[30]Glej op. 27. Glej tudi UNECE, nav. delo, str. 196 in naprej. Sam dodajam, da tudi četrti odstavek 9. člena Aarhuške konvencije zahteva "adequate and effective remedies".

[31]Kot sledi iz komentarja tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije (UNECE, nav. delo, str. 198): "The Convention is intended to allow a great deal of flexibility in defining which environmental organizations have access to justice. On the one hand, the Parties are not obliged to establish a system of popular action (actio popularis) in their national laws with the effect that anyone can challenge any decision, act or omission relating to the environment. On the other hand, the Parties may not take the clause “where they meet the criteria, if any, laid down in its national law” as an excuse for introducing or maintaining so strict criteria that they effectively bar all or almost all environmental organizations from challenging acts or omissions that contravene national law relating to the environment.

[32]Tudi to je posebna tema, na katero lahko zaradi časovne omejenosti zgolj nakazujem. Pri tem se tudi ne spuščam v omejevanja dostopa nevladnim organizacijam s statusom do sodnega varstva, kar se je pričelo leta 2020 z odločitvijo zakonodajalca. To je ločena tema.

Podobno, kot je to Ustavno sodišče storilo z odločbo št. U-I-139/15 in priznalo pravni interes lastniku zemljišča, katerega namembnost je bila s PIA spremenjena iz zazidljivega v kmetijsko. Od prej ustaljenega stališča o obstoju pravnega interesa za pobudo zoper določbe PIA je Ustavno sodišče s tem odstopilo. Spremenilo je stališče, opirajoč se na prakso ESČP, po katerem je določanje namenske rabe zemljišča oziroma urejanje lastninskih upravičenj v prostorskem aktu le določanje načina uživanja lastninske pravice, in spremembo namenske rabe zemljišča iz nezazidljivega v zazidljivo opredelilo za poseg v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. To je terjalo spremenjeno razumevanje pravnega interesa. Pojasnilo je, da so takšne določbe občinskega prostorskega načrta sicer splošni akti, ki pa učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali njihov pravni položaj.

Pot formalnega izčrpanja, ki jo Ustavno sodišče največkrat zahteva z argumentom postopka izdaje gradbenega dovoljenja, v tem primeru namreč tudi ni bila mogoča. Šlo je za spremembo namembnosti v kmetijsko zemljišče (gradnja ni mogoča).

[34]Takšno ureditev je vseboval izpodbijani 58. člen ZUreP-2.

[35]Glej 5. točko 2. člena Aarhuške konvencije.

[36]O tem pišem na več mestih. Glej npr. R. Knez, Poslanstvo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, v: C. Ribičič (ur.), Poslanstvo in delovanje Ustavnega sodišča, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Inštitut za ustavno pravo, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Ljubljana 2022, str. 17, kjer sem zapisal: "O določenih pristojnostih US bi kazalo pošteno premisliti. Med njimi tudi o presoji skladnosti podzakonskih aktov z Ustavo in zakoni. Tudi v tem pogledu napotujem na rešitve neuspešne spremembe Ustave leta 2010 in na primerjalne ureditve (npr. Nemčijo). To vprašanje odpira široko temo, a naj se za potrebe tez osredotočim le na presojo nekaterih vrst splošnih aktov, npr. prostorskih. Teh presoj ni malo, kajti prostorskih aktov je tako na ravni države kot na ravni lokalnih skupnosti veliko. Številni so povezani tudi s predpisi in presojami na področju varstva okolja in ohranjanja narave. Ker imamo viseče zadeve pred US glede tega vprašanja, se ne bom podrobneje izrekal. Lahko le pojasnim, da potrebujemo veliko časa za presojo teh aktov. Ne le zaradi množičnosti, temveč tudi s tem, ko se ukvarjamo s proučevanjem katastrskih izpiskov, izpiskov iz ZK, iščemo parcelne meje itd. (pobudniki pravni interes utemeljujejo s posegom podzakonskega akta v njihove pravice; prav tako moramo ta pravna dejstva preučevati zaradi vsebinskih, ne le procesnih razlogov). Ali je to res poslanstvo US, ki se mora ukvarjati s precedenčnimi vprašanji na ustavni ravni?"

[37]Poleg drugih virov, omejenih v mnenju, kjer se avtorji posvečajo vprašanju, kako razbremeniti Ustavno sodišče, glej pobliže o notranjem pogledu tudi J. Sovdat, Predlagane spremembe Ustave – Diskrecija pri izbiranju pobud in ustavnih pritožb za obravnavanje in privilegirani predlagatelji, Dignitas, št. 45-46 (2010), str. 115–139.

[38]Verjetno pa bo, kot vedno do zdaj, le Ustavno sodišče (ponovno) predmet kritike. Neupravičeno. Številni več kot desetletje trajajoči pozivi, da je preobremenjeno in da ne zmore takšnega pripada, niso slišani.

[39]Ne gre le za vsebinsko reševanje teh zadev, včasih se lahko zapleteno vprašanje postavlja že pri vprašanju izpolnjevanje procesnih predpostavk, na primer pravočasnosti. V zvezi s tem je Slovenija tudi že bila obsojena pred ESČP. Glej sodbo v zadevi Gros proti Sloveniji z dne 7. 7. 2020.

[40]J. Čebulj, So potrebne spremembe zakona ali Ustave (nekaj misli o razbremenitvi Ustavnega sodišča), Javna uprava, let. 42, št. 2–3 (2006); F. Testen, Prenos pristojnosti z ustavnega sodišča na upravno sodstvo, Javna uprava, let. 42, št. 4 (2006); F. Grad, Kako razbremeniti ustavno sodišče?, Revus, št. 8 (2008).

Glej tudi Predlog za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (EVA 2009-2011-0037).

[41]Glej tudi T. Pucelj Vidović, Sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, Podjetje in delo, št. 6–7 (2020).

[42]Glej prav tam, str. 993 in 997–999. Glej tudi M. Arlović, Ocjena zakonitosti općih akata u novom Zakonu o upravnim sporovima: o nekim otvorenim pitanjima, Pravni vjesnik, let. 30, št. 3–4 (2014).

[43]E. Kerševan, Sodno varstvo zoper splošne akte uprave, nav. delo, str. 1028. Glej tudi T. Pucelj Vidovič, nav. delo, str. 992.

[44]Glej 2. točko izreka in 5. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/10 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), primerjaj tudi S. Nerad v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 416.

[45]Zakon o mednarodnem zasebnem pravu in postopku (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl.).

[46]Vprašanje torej posega na področje mednarodne kurtoazije, ki je v osrčju določanja mednarodnih pristojnosti, še posebej izključnih. Enako bi bilo, če bi razlagali določeno določbo Uredbe (EU) št. 1215/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2012 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah (UL L 351, 20. 12. 2012, str. 1–32); in torej določili izključno pristojnost sodišča, čeravno to ni po volji zakonodajalca.

[47]Glej prvi odstavek 2. člena ZUS-1 in o tem E. Kerševan, V. Androjna, nav. delo, str. 522.

[48]Primerjaj podobno stališče, ko se je z vprašanjem širitev svojih pristojnosti pri tožbi na ničnost, danes 263. člen PDEU, srečalo Sodišče EU. Gre za zadevo UPA, C-50/00 P. Odločilo je, da morajo o širitvi njegovih pristojnosti odločati države članice skupaj z EU in da je potrebno spremeniti ustanovitveno pogodbo. Glej 43.–45. točka obrazložitve.

[49]L. Vavken, nav. delo, str. 59–60. Kot je razvidno iz navedenega zgoraj, se strinjam, da so pri exceptio illegalis redna sodišča "miniaturna" ustavna sodišča (str. 59) in da se z exceptio illegalis doseže vertikalna neenotnost (str. 61).

To pomeni neskladnost z drugim odstavkom 14. člena Ustave, kajti določen podzakonskih predpis se bo za nekoga uporabljal, za nekoga drugega – v istem razredu naslovljencev – pa ne.

[50]Prav tako je na mestu opozorilo, da so sodišča dolžna uporabiti institut exceptio illegalis. Avtor citira tudi druge avtorje: "Testen meni, da upoštevaje določbo 125. člena Ustave vprašanje neustavnosti oziroma nezakonitosti lahko rešijo sama, zato za začetek postopka pred ustavnim sodiščem ne obstaja temeljna procesna predpostavka pravovarstvene potrebe. Nerad, izhajajoč iz prakse ustavnega sodišča, zaključuje, da sodišče ne more vložiti zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta, saj predpisov izvršilne veje oblasti pri odločanju ni dolžno uporabiti, če meni, da protiustavni ali nezakoniti. Enako ugotavlja Kerševan, ki omenja, da sodišče nima možnosti, da bi glede podzakonskega akta prekinilo postopek, saj je to pridržano primeru, ko meni, da je zakon v nasprotju z ustavo." Prav tam, str. 58.

[51]Opozarjam tudi na povzročanje pravne in dejanske neenakosti. Glej op. 18.

[52]Ločeno mnenje sodnika Pavčnika k tej odločbi je že razkrilo, da je bilo to vprašanje del razprave pri sprejemanju odločitve. Glej op. 1 njegovega mnenja.

[53]Evropska komisija, generalni direktorat za okolje, dopis št. CHAP(2013)02824 z dne 16. 9. 2013 v zvezi z Uredbo o državnem prostorskem načrtu za državo cesto od avtoceste A-2 Ljubljana – Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline.

[54]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 32. točka obrazložitve.

[55]Op. 40 zgoraj.

[56]Enakih vprašanj kot v zadevi CHAP(2013)02824, na zaprtje katere je vplival prav izpodbijani 58. člen ZUreP-2. Glej op. 52 zgoraj.