Jedro

Presojo vplivov na okolje mora upravni organ opraviti na primeren način glede na vsak posamezen poseg. Nosilec nameravanega posega mora zato v poročilu o vplivih na okolje dejansko stanje navesti natančno, po resnici in določno, konkretna vsebina tega poročila pa je odvisna od informacij, ki jih upravni organ potrebuje za izvedbo presoje vplivov na okolje za posamezen poseg.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se 2. točka izreka sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35407-104/2006-427 z dne 2. 6. 2015 in 2. točka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35402-34/2015/2 z dne 10. 7. 2015 odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 279,99 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski upravni organ je v ponovljenem postopku (po sodbi tega sodišča I U 893/2014-15 z dne 21. 8. 2014) z izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikovo vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave za proizvodnjo cementa s proizvodno zmogljivostjo 1250 ton cementnega klinkerja na dan.

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ zavzel stališče, da napotilo sodišča v omenjeni sodbi, da je treba opraviti presojo vplivov na okolje, nadomešča zahtevo stranke za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in zahtevo za izvedbo presoje vplivov na okolje v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja iz prvega odstavka 92. člena ZVO-1. Zato je tožnika z dopisom z dne 27. 10. 2014 pozval, naj vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja dopolni tako, da predloži projekt nameravanega posega in poročilo o vplivih na okolje. V tem pozivu je navedel še, da mora poročilo o vplivih na okolje izdelati skladno s 54. členom ZVO-1 in Uredbo o vsebini poročila o vplivih nameravanega posega na okolje in načinu njegove priprave (v nadaljevanju Uredba).

3. Upravni organ ugotavlja, da je tožnik oba dokumenta sicer predložil, vendar meni, da nimata vsebine, predpisane v 53. členu ZVO-1 v zvezi s prvim odstavkom 194. člena ZVO-1, 54. členu ZVO-1 in Uredbi. Očitane pomanjkljivosti v izpodbijanem sklepu našteva ter zaključuje, da je ostala vloga za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja kljub dopolnitvam nepopolna, zato jo je zavrgel. 4. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep (1. točka izreka) in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (2. točka izreka).

5. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi v bistvenem navaja, da prvostopenjski upravni organ ni imel pravne podlage za zavrženje vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja. Navaja, da je stališče upravnega organa, da sodba tega sodišča nadomešča tožnikovo zahtevo za združitev postopka po 92. členu ZVO-1 napačno, zaradi česar mu ni bila dana možnost, da se izjavi o tem, kako naj se opravi presoja vplivov na okolje, torej ali naj se opravi v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja.

6. Meni še, da v zakonu ni podlage za zavrženje vloge, če poročilo o vplivih na okolje nima vseh predpisanih sestavin, temveč bi moral upravni organ tožnika na podlagi tretjega odstavka 140. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pozvati k predložitvi ustreznih dokazov. Poleg tega navaja, da je vlogo ustrezno dopolnil, kar podrobneje obrazloži glede na očitane pomanjkljivosti.

7. Upravnemu organu očita, da poziv na dopolnitev vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja ni bil jasen, razumljiv in določen, saj upravni organ ni navedel, katere podatke še potrebuje, v skladu s sodbo Upravnega sodišča RS pa bi mu moral dati izhodišča glede elaborata vplivnega območja. Organ tudi ni upošteval, da naprava že obratuje, in posledično ne gre za nameravani poseg v smislu 51. člena ZVO-1. Zato tožnik meni, da bi upravni organ presojo vplivov na okolje lahko opravil na podlagi predložene dokumentacije.

8. Dodaja, da je upravni organ s tem, ko je predmetno napravo obravnaval po postopku za nove naprave in zahteval dopolnitev vloge, nedopustno posegel v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine (2., 14. in 22. člen Ustave RS). Sodišču predlaga, naj 2. točko prvostopenjskega sklepa in 2. točko drugostopenjske odločbe odpravi in samo odloči o stvari, podrejeno naj vrne zadevo v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

9. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni posebej odgovorila.

10. Tožba je utemeljena.

11. Tukajšnje sodišče je s sodbo I U 893/2014-15 z dne 21. 8. 2014 odpravilo okoljevarstveno dovoljenje, ki je bilo tožniku izdano za obravnavano napravo, in zadevo vrnilo v ponovno odločanje.

12. V navedeni sodbi je sodišče upoštevalo opredelitev obstoječe naprave iz drugega odstavka 87. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 92/13 – v nadaljevanju ZVO-1F) in pojasnilo, da tudi spremenjena ureditev opredelitve obstoječe naprave ne more biti podlaga za legalizacijo naprave po bistveno poenostavljenem postopku, če obratovanje naprave ni imelo pravne podlage v takratni pravni ureditvi oz. če gre za obratovanje v obsegu, za katero ni bilo izdano ustrezno dovoljenje (40. točka obrazložitve). Zato se je sodišče opredelilo do zakonitosti delovanja naprave za obseg dopustne proizvodne zmogljivosti 1250 ton cementnega klinkerja na dan in uporabo petrolkoksa kot goriva. V 76. točki obrazložitve sodbe je pojasnilo, da obravnavane naprave v obsegu, za katerega je prizadeta stranka (v tem upravnem sporu tožnik) zaprosila za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, glede na pravno ureditev pred uveljavitvijo ZVO-1 ni mogoče obravnavati kot obstoječo napravo iz 172. člena ZVO-1 že zaradi njene večje proizvodne zmogljivosti od dovoljene. Po postopku za obstoječe naprave ni mogoče izdati okoljevarstvenega dovoljenja za obravnavano napravo niti za zmogljivost 1000 ton dnevno, saj se vloga nanaša na napravo, ki kot gorivo v rotacijski peči za žganje cementnega klinkerja ne uporablja le premoga, temveč tudi petrolkoks.

13. Upravni organ je v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Kot je pojasnil že drugostopenjski upravni organ, je prvostopenjski upravni organ sledil napotkom sodišča v omenjeni sodbi glede vprašanja, ali gre pri obravnavani napravi za obstoječo napravo, zato so neutemeljene tožnikove navedbe o posegih v človekove pravice in temeljne svoboščine.

14. Neutemeljena je tudi tožbena trditev, da v obravnavani zadevi ne gre za poseg iz 51. člena ZVO-1, ker naprava že obratuje. Kot je sodišče pojasnilo v 64. točki obrazložitve sodbe, je bila po 3. členu Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je obvezna presoja vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 66/96), ki je bila sprejeta na podlagi ZVO, presoja vplivov na okolje obvezna, če je šlo za proizvodnjo cementa z zmogljivostjo 3000 ton letno ali več (točka G.12 prvega odstavka 3. člena). To izhaja tudi iz lokacijskega dovoljenja za zamenjavo tehnološkega goriva iz mazuta v premog z dne 15. 9. 1998, na katerega se sklicuje prizadeta stranka. To pomeni, da je bila presoja vplivov na okolje že pred ZVO-1 obvezna tudi glede povečanja zmogljivosti obratovanja naprave prizadete stranke, saj je bila glede na uporabno dovoljenje z dne 3. 12. 1987, zmogljivost obravnavane naprave 1000 ton na dan, povečanje zmogljivosti na 1250 ton na dan pa pomeni povečanje zmogljivosti naprave za 250 ton dnevno. Taka sprememba pa že sama po sebi pomeni proizvodnjo, ki presega zmogljivost iz navedene določbe, tj. 3000 ton cementnega klinkerja letno. Da bi bila opravljena presoja vplivov na okolje za povečano zmogljivost obravnavane naprave, tožnik v postopku ni zatrjeval (65. točka), niti tega ne zatrjuje v tej tožbi. Dejstvo, da inšpekcijske službe kljub nadzoru niso prepovedale proizvodnje večje od 1000 ton dnevno, pa samo po sebi ne utemeljuje zakonitosti delovanja naprave v obsegu 1250 ton dnevno (60. točka obrazložitve). V 77. točki obrazložitve sodišče pojasnjuje, da tudi ZVO-1 določa, da je za večjo spremembo obratovanja naprave treba pridobiti okoljevarstveno dovoljenje (69. člen), 8.3 točka 3. člena pa kot večjo spremembo v obratovanju naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, med drugim opredeljuje tudi spremembo v delovanju naprave ali njeno razširitev, ki ima lahko znatne negativne vplive na zdravje ljudi ali okolje. Kljub temu, da povečanje zmogljivosti naprave na 250 ton cementnega klinkerja dnevno ne pomeni preseganja proizvodne zmogljivosti naprave iz Priloge I IPPC Uredbe (500 ton dnevno), pa po mnenju sodišča 25 % povečanje zmogljivosti delovanja naprave ob hkratni zamenjavi goriva iz premoga v petrolkoks pomeni večjo spremembo v obratovanju naprave tudi po ZVO-1. Da je po stališču Evropske komisije presoja vplivov na okolje potrebna tudi pri zamenjavi goriva v cementarni, je jasno razvidno tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-199/04. 15. Sodišče pa pritrjuje tožniku, da napotilo sodišča v citirani sodbi, da mora opraviti presojo vplivov na okolje, ne nadomešča tožnikove zahteve za izdajo okoljevarstvenega soglasja (57. člen ZVO-1) oziroma za izvedbo presoje vplivov na okolje v postopku okoljevarstvenega dovoljenja (prvi odstavek 92. člena ZVO-1).

16. Iz napotila sodišča izhaja zgolj obveznost upravnega organa, da za obravnavano napravo pred izdajo okoljevarstvenega dovoljenja opravi presojo vplivov na okolje. Kako bo to izvedel je odvisno predvsem od tožnika. Tako po določbah 57. člena ZVO-1 in nadaljnjih, ki urejajo postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, kot po prvem odstavku 92. člena ZVO-1, ki ureja združevanje postopkov, je namreč za vodenje postopka potrebna tožnikova zahteva. Zato bi mu toženka morala dati možnost, da se izjasni, kako naj se vodi konkretni postopek.

17. Vendar po presoji sodišča navedena kršitev ni bistveno vplivala na odločitev v tej zadevi, saj tožnik v postopku ni zatrjeval, da razpolaga s pravnomočnim okoljevarstvenim soglasjem (deseti odstavek 74. člena ZVO-1), niti tega ne navaja v tožbi. Zaradi zmotnega stališča, da je podana tožnikova zahteva, da se presoja vplivov na okolje izvede v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, je upravni organ s postopkom nadaljeval in tožnika pozval, naj predloži projekt nameravanega posega in poročilo o vplivih na okolje, s čimer je torej ravnal v njegovo korist. Ker sta oba dokumenta obvezni sestavini vloge za izdajo okoljevarstvenega soglasja (57. člen ZVO-1) in vloge za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja (četrti odstavek 92. člena ZVO-1), pa je neutemeljena tožbena trditev, da upravni organ ni imel pravne podlage, da je tožnika pozval k predložitvi teh dokumentov.

18. To pomeni, da bi v primeru, če ju tožnik ne bi predložil, upravni organ vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja zavrgel (drugi odstavek 66. člena in 67. člen ZUP). Sodišče pa se ne strinja z upravnim organom, da veljajo enake posledice tudi v primeru, kot je obravnavani, ko je tožnik projekt nameravanega posega in poročilo o vplivih na okolje predložil, vendar je bila njuna vsebina po oceni upravnega organa pomanjkljiva.

19. Čemu služita projekt nameravanega posega in poročilo o vplivih na okolje, je razvidno iz 53. in 54. člena ZVO-1. Po teh določbah sta oba dokumenta podlaga za izvedbo presoje vplivov na okolje. Tudi iz 2. člena Uredbe izhaja, da je namen poročila zagotovitev podatkov, potrebnih za presojo vplivov nameravanega posega na okolje, tako glede na vrsto in lastnosti nameravanega posega kot glede na lastnosti in značilnosti okolja oziroma njegovih delov, ki bi lahko bili zaradi vplivov posega prizadeti.

20. V skladu s prvim odstavkom 51. člena ZVO-1 se v postopku presoje vplivov na okolje ugotovijo in ocenijo dolgoročni, kratkoročni, posredni ali neposredni vplivi nameravanega posega v okolje na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja.

21. Ta določba torej upravnemu organu nalaga, da opravi presojo vplivov na okolje na primeren način glede na vsak posamezen poseg. Nosilec nameravanega posega mora zato v poročilu o vplivih na okolje dejansko stanje navesti natančno, po resnici in določno (140. člen ZUP), konkretna vsebina tega poročila pa je odvisna od informacij, ki jih upravni organ potrebuje za izvedbo presoje vplivov na okolje za posamezen poseg (prim. 52. člen ZVO-1). Glede na to, da je upravni organ dolžan preučiti zbrane informacije in jih po potrebi dopolniti z dodatnimi podatki, je za zagotovitev ustreznega poročila o vplivih na okolje potreben dialog med upravnim organom in nosilcem posega.

22. Upravni organ mora zato v pozivu na odpravo pomanjkljivosti jasno in natančno navesti, katere podatke (še) potrebuje za opravo presoje vplivov na okolje. Pri tem mora upoštevati, da po tretjem odstavku 66. člena ZUP, ne glede na določbe področnih zakonov in podzakonskih predpisov, v postopku, ki se začne na zahtevo stranke, vlogi ni potrebno prilagati potrdil, izpiskov in drugih podatkov o dejstvih iz uradnih evidenc, ki jih vodijo upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ali nosilci javnih pooblastil. 23. V primeru, če tožnik zahtevanih podatkov ne predloži, mora upravni organ pojasniti, kako očitane pomanjkljivosti vplivajo na izvedbo presoje vplivov na okolje oziroma, če oceni, da na podlagi zbranih podatkov takšne presoje ni mogoče opraviti, njegovo vlogo za izdajo okoljevarstvenega soglasja oziroma okoljevarstvenega dovoljenja iz 92. člena ZVO-1 zavrniti (in ne zavreči - tretji odstavek 140. člena ZUP).

24. Dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, torej ne daje zanesljive podlage za zavrženje zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, zato je sodišče tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo (2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo vrnilo istemu upravnemu organu v ponovni postopek. Posledično je bilo treba odpraviti tudi odločitev drugostopenjskega organa o stroških postopka, saj je odločitev o teh odvisna od končnega uspeha v zadevi.

25. Sodišče je odločilo na seji, ker je že na podlagi tožbe in izpodbijanega sklepa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

26. Kot je sodišče že pojasnilo v sodbi I U 893/2014, se na ta postopek ne more nanašati zahteva iz prvega odstavka 87. člena ZVO-1F za odločanje o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja v upravnem sporu. Odločanje v sporu polne jurisdikcije tudi ni mogoče po določbi prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Podatki postopka namreč tega ne omogočajo, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja. Iz 2. člena ZUS-1 izhaja, da sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva. Dejstvo, da država o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja za obravnavano napravo odloča že od leta 2006, pa samo po sebi ni razlog, ki bi utemeljeval zahtevo, da mora sodišče izdati okoljevarstveno dovoljenje.

27. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

28. Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v zahtevani višini 229,50 EUR (500 točk x 0,459 EUR - 13. člen Odvetniške tarife), povečane za 22% DDV. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba. Sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).