Jedro

V zakonu ni podlage za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala zgolj po določbi 78. člena ZCes-1. Navedena zakonska določba posebej ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve bi zato pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe prej navedeni določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih, kar pa ni sprejemljivo. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju Direkcija oz. organ prve stopnje) zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo soglasja za postavitev dveh objektov za obveščanje in oglaševanje na parc. št. 1168/2 k. o. ..., v varovalnem pasu regionalne ceste R1-221 odsek 1218 Izlake - Zagorje (rondo) v km 6,415. Ugotovila je, da je lokacija objektov za obveščanje in oglaševanje na parc. št. 1168/2 k. o. ..., v varovalnem pasu regionalne ceste R1-221 odsek ... (rondo) v km 6,415, neustrezna. Določila o postavitvi objektov za obveščanje in oglaševanje vsebujeta Zakon o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), Pravilnik o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah in Pravilnik o projektiranju cest. 2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je lokacija objektov za obveščanje in oglaševanje neustrezna, ker je predvidena v območju krožnega križišča. Skladno s 56. členom Pravilnika o projektiranju cest in kriteriji Direkcije RS za infrastrukturo za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje v varovalnem pasu državnih cest, se ti ne smejo postaviti v območju 100 m pred in 50 m za križiščem (krožiščem). Glede na navedeno, se prvostopenjski organ ne strinja s postavitvijo objektov za obveščanje in oglaševanje na parc. št. 1168/2 k. o. ... Zato je tožnikovo vlogo na podlagi Pravilnika o projektiranju cest ter 3. in 78. člena ZCes-1 zavrnil. 3. Ministrstvo za infrastrukturo kot pritožbeni organ je tožnikovo pritožbo zavrnilo. Drugostopenjski organ sicer ugotavlja, da so v izreku odločbe nekatere vsebine, ki bolj sodijo v obrazložitev odločbe. Poleg tega tudi ugotavlja, da je obrazložitev odločbe pomanjkljiva, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, koliko je lokacija predvidenega objekta oddaljena od križišča. Zato v tem delu pritožbeni organ v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dopolnjuje obrazložitev prvostopenjskega organa. Ugotavlja, da v predmetni zadevi ni sporno, da gre za postavitev objektov za oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste v naselju. Tožnica ne zanika, da je lokacija objekta oddaljena od križišča manj kot 100 m, trdi pa, da organ pri odločanju ne bi smel uporabiti določbe 56. člena Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik), saj meni, da je ta v nasprotju z 78. členom ZCes-1. Pritožbeni organ se z navedenim tožničinim očitkom ne strinja. Navedeni pravilnik se namreč na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 še vedno uporablja. Pri tem se pritožbeni organ sklicuje tudi na tretji odstavek 78. člena ZCes-1, ki določa, da se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. Po mnenju drugostopenjskega organa namreč ni mogoče izključiti splošne določbe zakona (66. člen ZCes-1), ki se nanaša na posege v varovalni pas državne ceste, posegi vanj pa so dovoljeni le s soglasjem Direkcije (drugi odstavek 66. člena ZCes-1). Direkcija kot soglasodajalec torej presodi, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja (tretji odstavek 66. člena ZCes-1). Pritožbeni organ meni, da je pri odločanju treba upoštevati tudi določbo prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki določa, da je prepovedano izvajati ali opustiti kakršna koli dela na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost premeta na njej. Ta določba v povezavi s 66. členom ZCes-1 še dodatno potrjuje pravilnost izpodbijane odločitve. Pritožbeni organ še navaja, da je iz elaborata tožnika in aplikacije Atlas okolja razvidno, da je lokacija predvidenih objektov manj kot 100 m pred oziroma 50 m za križiščem, točneje naj bi objekta stala tik pred križiščem, kar je v nasprotju z navedenimi predpisi, predvsem Pravilnikom. Iz navedenih razlogov je drugostopenjski organ, ki je odpravil pomanjkljivosti prvostopenjskega organa, ugotovil, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in jo izpodbija. V tožbi uveljavlja tožbene razloge napačne uporabe materialnega prava, napak v postopku ter napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Prvostopenjski organ se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na določbe 56. člena Pravilnika, kar je po mnenju tožnika neutemeljeno. Vloga za izdajo soglasja je bila vložena 11. 8. 2017, navedeni pravilnik pa je prenehal veljati 1. 4. 2011, to je z dnem uveljavitve ZCes-1. ZCes-1 namreč v 125. členu določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati večje število predpisov, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov uporabljajo še naprej, v kolikor niso v nasprotju z ZCes-1. Predmetni pravilnik pa je v nasprotju z zakonom, konkretno s tretjim in petim odstavkom 78. člena ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje. Iz določbe 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno, vendar pa morajo biti izpolnjene določene predpostavke. S tem, ko omenjeni pravilnik v 56. členu določa pogoje, kje je dopustno postaviti objekt za oglaševanje, neutemeljeno oži določbe ZCes-1. 5. Uporaba Pravilnika v konkretni zadevi bi bila sporna tudi, če bi na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 šteli, da Pravilnik še vedno velja. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki pa urejanja postavitve objektov za obveščanje sploh ni omogočal. To pomeni, da ni bilo zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih cestah. Tega področja se torej s Pravilnikom sploh ne da urejati, kar sledi tudi iz pravnega mnenja, ki ga tožnik prilaga tožbi. S tem, ko je prvostopni organ svojo odločitev oprl na določbe Pravilnika, je torej zmotno uporabil materialno pravo.

6. Kot izhaja iz predloženega elaborata, predvidena lokacija, na kateri bosta stala reklamna panoja, ne posega v pregledno polje. Lokacija za postavitev objektov za oglaševanje je torej skladna z določbami 78. člena ZCes-1 in ne bi v ničemer poslabšala prometne varnosti niti predstavljala nevarnosti za udeležence v prometu. Poleg tega tožnik izpostavlja tudi dejstvo, da se predmetna objekta za obveščanje in oglaševanje sploh ne nahajata v bližini kanaliziranega križišča, zaradi česar, kljub njegovi neveljavnosti, predvidena lokacija objektov ni v nasprotju s Pravilnikom. Tretji odstavek 56. člena Pravilnika namreč govori zgolj o oddaljenosti objektov za obveščanje in oglaševanje od kanaliziranega križišča, nivojsko kanalizirano križišče krožne oblike oziroma krožno krožišče pa pravilnik v tem členu ne navaja. Zato ta za obravnavani primer sploh ni uporabljiv.

7. Tožnik še navaja, da se oba organa sklicujeta na določbe 5. člena in 66. člena ZCes-1. Tožnik pa ob tem izpostavlja, da njegova ciljna skupina niso zgolj vozniki. Informiranje je namenjeno vsem, med drugim tudi sovoznikom in potnikom javnega prometa. Predvsem je voznik tisti, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran, da pri tem upošteva cestnoprometne predpise in da z vožnjo ne ogroža drugih udeležencev v prometu. Tožnik v zvezi s tem prilaga kot dokaz strokovno mnenje z naslovom „Sporni vidik TK v osnutku Pravilnika o postavljanju objektov za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah“ prof. dr. A.A. Med drugim še navaja, da je na cestah in ob njih veliko stvari, ki odvračajo pozornost voznikov. Tudi usmerjevalna tabla lahko pritegne voznikovo pozornost v tolikšni meri, da s tem zmanjša njegovo zbranost, pa so takšne table kljub temu postavljene ob cestah. Podobno so na cesti vozila, prelepljena z oglasnimi sporočili, pa je vožnja z njimi dovoljena. Tožnik sklepno zaključuje, da so bili v obravnavani zadevi izpolnjeni vsi zakonsko določeni pogoji iz tretjega odstavka 78. člena ZCes-1. Zato predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev tožnikovih stroškov postopka.

8. Tožena stranka je posredovala upravne spise, na tožbo pa posebej ni odgovorila, sklicuje se na argumente iz izpodbijane odločitve.

9. Tožba ni utemeljena.

10. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Pravilni so tudi razlogi, ki jih za navedeno odločitev navajata tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ. Zato se sodišče na podlagi drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) nanje sklicuje, v zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

11. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev oprta na pogoje, ki jih določa ZCes-1 (5. člen, 66. člen in 78. člen), zaradi česar je utemeljeno zavrnjena tožnikova zahteva za izdajo soglasja za postavitev objektov za oglaševanje.

12. Napačno je tožbeno stališče, da je postavljanje objektov za oglaševanje ob državnih cestah znotraj naselja prosto. Iz določbe 66. člena ZCes-1 namreč jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja videza ceste (tretji odstavek 66. člena ZCes-1).

13. Glede na navedeno v zakonu ni podlage za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala zgolj po določbi 78. člena ZCes-1. Navedena zakonska določba posebej ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve bi zato pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe prej navedeni določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017), kar pa ni sprejemljivo. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija RS za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Te pogoje presoja Direkcija na podlagi predloženega elaborata, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.1 Sodišče se strinja z zaključkom prvostopenjskega organa, da tožnik s predloženim elaboratom ni izkazal, da izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, torej da bi bila objekta, ki bi stala v krožišču, postavljena izven preglednega polja, pregledne berme oziroma preglednostnega prostora. Čim pa je tako, je že to razlog za neizdajo soglasja za postavitev oglasnih panojev.

14. Organa sta odločitev v nadaljevanju pravilno oprla (tudi) na določbe Pravilnika, konkretno na njegov 56. člen. Med strankama postopka ni sporno, da predlagana objekta stojita manj kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, kar je po Pravilniku prepovedano. Tako Upravno kot tudi Vrhovno sodišče RS2 sta v podobnih primerih, kot je obravnavani, že zavzela stališče, da se Pravilnik lahko uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika, na katero je svojo odločitev oprl prvostopenjski organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se tudi po mnenju sodišča na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi novega zakona. Kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa, pa tudi iz 78. člena ZCes-13 smiselno izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zgoraj navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, da pozornost voznika zaradi oglaševalnih površin ne bo motena oziroma odvrnjena.

15. Nadalje je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da v zakonu (ZJC) ni bilo pravne podlage za urejanje področja oglaševanja ob (državnih) cestah s podzakonskim predpisom. Sodišče ne sledi pravnemu mnenju z dne 16. 6. 2009, na katerega se sklicuje tožnik. Pravilnik, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo kot tudi za uporabo (kar je predvsem pomembno v obravnavani zadevi) in vzdrževanje cest, je bil sprejet na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZJC. Ne zakon ne Pravilnik o signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah, tudi sprejet na podlagi ZJC, po mnenju sodišča ne preprečujeta, da se področje obveščanja in oglaševanja ob javnih cestah podrobneje uredi v podzakonskem predpisu, ki ureja (med drugim) tehnične zahteve v zvezi z uporabo cest. Nenazadnje pa je tudi novi zakon v 9. členu predvidel sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik.

16. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Odločitev o stroških postopka temelji na odločbi četrtega odstavka 25. člena ZUS, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

18. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Posledično sodišče tudi ni sledilo dokaznemu predlogu za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika, saj so dejanske okoliščine konkretnega primera nesporne, tožnik pa ne pojasni, katere trditve, ki so pravno relevantne za odločitev, naj bi se z zaslišanjem ugotovile, zato sodišče ta predlog kot nesubstanciran zavrača. 1 Pomen elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje opredeljuje 17. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1. 2 Sodba Upravnega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017 3 Tretji odstavek 78. člena ZCes-1 določa, da se lahko objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije