Jedro

Institut zajamčene plače ni bil nikdar v celoti razveljavljen. Prehodne zakonske določbe o njeni razveljavitvi ne vsebuje noben zakon.

Na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja institut zajamčene plače resda ni več uporaben, je pa še vedno določno uporabljen v sedmem odstavku 31. člena ZZVZZ kot spodnja meja odmerjenega nadomestila.

Izrek

Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se spremeni tako, da se zavrne pritožba tožeče stranke in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek za odpravo odločb tožene stranke z dne 23. 12. 2016 in 27. 2. 2017. Presodilo je, da je tožena stranka glede na tožnikovo ugotovljeno bruto plačo pravilno odmerila nadomestilo za čas začasne nezmožnosti za delo za čas od 1. 6. 2014 do 30. 6. 2014 v skladu z 31. členom Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ, Ur. l. RS, št. 9/92 in naslednji). Ker je zajamčena plača znašala 237,73 EUR, je bilo odmerjeno nadomestilo v višini 297,41 EUR višja od tega zneska, zato so izpodbijane odločbe pravilno upoštevale določbo sedmega odstavka 31. člena ZZVZZ. Pri tem se je sodišče sklicevalo na stališče Vrhovnega sodišča v sodbi VIII Ips 60/2017 z dne 25. 10. 2017, ki je bilo zavzeto v sporu med istima strankama glede enakega predmeta spora in istega pravnega vprašanja (le obdobje upravičenosti do nadomestila za čas nezmožnosti za delo je bilo drugo - od 1. 2. 2014 do 31. 5. 2014 in od 1. 7. 2014 do 14. 8. 2014).

2. Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi tožnika in sodbo sodišče prve stopnje spremenilo tako, da je odpravilo izpodbijane odločbe tožene stranke in ji zadevo vrnilo v ponovno odločanje. Toženi stranki je naložilo povrniti tožnikove stroške postopka. Obrazložilo je, da po njegovi presoji ne glede na stališče Vrhovnega sodišča v zadevi VIII Ips 60/2017 zajamčena plača ni več obstoječ pravni institut. Zato ga ni uporabilo pri razlagi sedmega odstavka 31. člena ZZVZZ in se je namesto njega sklicevalo na minimalno plačo. Tako odmerjeno nadomestilo ne sme biti manjše od minimalne plače. S tem naj bi se tudi upoštevala Ustava RS.

3. Vrhovno sodišče je na predlog tožene stranke s sklepom VIII DoR 22/2019 z dne 2. 4. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je sodišče druge stopnje zmotno uporabilo materialno pravo in zagrešilo bistveno kršitev določb pravdnega postopka, ker je zavzelo stališče, da je del zakonske norme, ki določa spodnjo mejo nadomestila, ostal neusklajen z drugimi zakonskimi predpisi ter da je mogoče namesto instituta zajamčene plače uporabljati le primerljivo kategorijo minimalne plače, urejene z veljavnim Zakonom o minimalni plači (ZMinP, Ur. l. RS, št. 13/2010 in naslednji).

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožena stranka vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb pravdnega postopka. Navaja, da je minimalna višina nadomestila med začasno zadržanostjo z dela določena v Zakonu o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji (ZUTPG, Ur. l. RS, št. 114/06 in naslednji). ZPIZ-2 in ZMinP posebej urejata uporabo zajamčene plače le za področje invalidskega in pokojninskega zavarovanja, zato uporaba določb o zajamčeni plači za področje zdravstvenega zavarovanja še velja. Pri določitvi višine nadomestila ne gre za pravno praznino, nizka vrednost po 31. členu ZZVZZ pa še ne upravičuje neuporabe te določbe. Minimalna in zajamčena plača sta različna pravna instituta. Ob razlagi, ki jo je sprejelo sodišče druge stopnje, zavarovanci ne bi mogli prejeti nižjega nadomestila od 100 % osnove. Tožena stranka ne more odgovarjati za kršitve pri odmeri plač, ki izvirajo iz sfere delodajalca.

5. Revizija je bila v skladu s 375. členom Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in naslednji) vročena tožniku, ki nanjo ni odgovoril. 6. Revizija je utemeljena.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji (prvi odstavek 367. člena ZPP). Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP).

8. Tožniku je bilo z izpodbijanima odločbama tožene stranke z dne 23. 12. 2016 in 27. 2. 2017 priznano nadomestilo plače za čas začasne zadržanost z dela od 1. 6. 2014 do 30. 6. 2014 v višini 297,41 EUR. Tožena stranka je nadomestilo odmerila od obračunanih 4.778,30 EUR bruto letne plače za leto 2012. Tožnik je bil namreč nepretrgoma začasno zadržan z dela vse od 27. 8. 2013 do 14. 8. 2014, zato so se uporabili podatki za leto 2012. Iz tega zneska je tožena stranka preračunala nadomestilo zaradi začasne zadržanosti za delo po določbi prvega odstavka 31. člena ZZVZZ. Pri tem je bilo tako odmerjeno nadomestilo višje od zajamčene plače po sedmem odstavku 31. člena ZZVZZ. Ta določa, da nadomestilo ne more biti manjše od zajamčene plače in ne višje od plače, ki bi jo zavarovanec dobil, če bi delal oziroma od osnove, po kateri je v času zadržanosti od dela zavarovan. Tožnik je zahteval, da se nadomestilo odmeri vsaj od minimalne plače. 9. Vrhovno sodišče je v predhodni zadevi VIII Ips 60/2017 med istima strankama glede enakega predmeta spora in glede istega pravnega vprašanja (le časovno obdobje upravičenosti do nadomestila za čas začasne nezmožnosti za delo se razlikuje) že zavzelo jasno pravno stališče glede razlage sedmega odstavka 31. člena ZZVZZ, v katerem je določno opredeljeno razmerje med institutoma zajamčene in minimalne plače glede višine nadomestila. Od tega stališča pa je sodišče druge stopnje odstopilo. Tak vsebinski odstop sam po sebi ni nedopusten, če seveda vsebuje razumne razloge, ki tak odstop utemeljujejo. Predvsem mora iti pri tem za take (nove) razloge, ki jih Vrhovno sodišče pri svojem odločanju glede konkretnega pravnega vprašanja, ki ga je razlagalo, še ni upoštevalo oziroma bi jih moralo, pa jih doslej ni pretehtalo.1 Zgolj ponavljanje v predhodnih revizijskih zadevah že pretresenih argumentov glede spornega pravnega vprašanja, pri čemer se sicer sodišče nižje stopnje z zavzetim stališčem Vrhovnega sodišča ne strinja, odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča ne upravičuje. V obravnavani zadevi niti ne gre samo za ponavljanje že obravnavanih argumentov, temveč bolj za vztrajanje glede pravilnosti stališča, ki ga je zavzelo pritožbeno sodišče pred vložitvijo revizije tožene stranke v zadevi VIII Ips 60/2017.2 Vrhovno sodišče to poudarja, ker sodišče druge stopnje izhaja iz zmotnega prepričanja,3 da na stališča Vrhovnega sodišča ni vezano. Ravno nasprotno izhaja iz sistema pravnih sredstev, po katerem je Vrhovnemu sodišču pridržana končna presoja pravilnosti razlage zakonskih predpisov (127. člen Ustave RS). To je bilo na zakonski ravni v trenutku odločanja pritožbenega sodišča urejeno s procesnim institutom dopuščene revizije, ki kot enega od razlogov dopustitve revizije izrecno navaja prav odstop pravnomočne sodbe sodišča druge stopnje od sodne prakse Vrhovnega sodišča (četrti odstavek 367.b ZPP).

10. Vrhovno sodišče je v zadevi VIII Ips 60/2017 že obširno obrazložilo, zakaj je tožena stranka pravilno uporabila institut zajamčene plače in ne minimalne plače kot spodnjo mejo odmerjenega nadomestila za čas začasne zadržanosti z dela in zakaj ni pravilna argumentacija sodišča druge stopnje o uporabi instituta minimalne plače namesto zajamčene plače kot spodnje meje odmerjenega nadomestila (kar predstavlja tudi odgovor na dopuščeno vprašanje). Sodišče druge stopnje je ponovilo svoje razloge, kot jih je zavzelo že v predhodnem postopku v zadevi VIII Ips 60/2017. Dodalo pa je, da naj bi tudi tožena stranka in pristojno ministrstvo menili, da institut zajamčene plače po 1. 1. 2013 „ne obstaja“ več,4 ter da je morebitna uporaba instituta zajamčene plače neustavna zaradi nizke vrednost zadnjega revaloriziranega zneska zajamčene plače.5

11. Glede na istovrstnost obravnavane zadeve z zadevo VIII Ips 60/2017 Vrhovno sodišče ne bo obširneje ponavljalo razlogov, zakaj meni, da je institut zajamčene plače veljaven pravni institut, ki se ga mora uporabiti pri razlagi sedmega odstavka 31. člena ZZVZZ, ne pa instituta minimalne plače namesto njega. V zadevi VIII Ips 60/2017 je bilo zavzeto stališče, da je institut zajamčene plače iz Zakona o zajamčenih osebnih dohodkih (ZZOD, Ur. l. RS, št. 48/90 in naslednji) še vedno pravno veljaven. Niti Zakon o določitvi minimalne plače (ZDMP, Ur. l. RS, št. 114/2006 in naslednji) niti ZMinP niti Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2, Ur. l. RS, št. 96/2012 in naslednji) niti katerikoli drugi zakon niso razveljavili instituta zajamčene plače. Na to ne more vplivati niti dejstvo, da je bila zajamčena plača nazadnje revalorizirana v letu 2006, niti njena višina niti drugačna pravna ureditev na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Niti predpisi o minimalni plače niti ZZVZZ ne predvidevajo pravnih posledic pri odmeri nadomestila za čas začasne zadržanosti z dela, če minimalna plača ni prav obračunana. V tem sporu ne gre za razmerje med delavcem in delodajalcem temveč za razmerje med zavarovancem in toženo stranko, ki je zadolžena za izvajanje obveznega zdravstvenega zavarovanja.

12. Vrhovno sodišče v nadaljevanju obrazloži zmotnost glavnih poudarkov izpodbijanje sodbe. Ta predvsem meša pozitivnopravni vidik (kaj predstavlja veljavno zakonsko ureditev) zakonske ureditve s spremljajočim njenim normativnim vidikom (kakšna bi zakonska ureditev morala biti - vrednostna presoja).

13. Z vidika pozitivne pravne ureditve institut zajamčene plače ni bil nikdar v celoti razveljavljen. Prehodne zakonske določbe o njeni razveljavitvi ne vsebuje noben zakon. Ne samo, da ni izrecne derogacijske klavzule zakonskega instituta zajamčene plače, tudi iz splošnih določb zakonodaje, razveljavitve zakonskega instituta zajamčene plače ni mogoče izpeljati. Ta pa je povsem določno uporabljen v sedmem odstavku 31. člena ZZVZZ kot spodnja meja odmerjenega nadomestila. Obvezno zdravstveno zavarovanje je sistemsko urejeno posebej glede na obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zato je sklicevanje na prenehanje veljavnosti instituta zajamčene plače za področje pokojninskega in invalidskega zavarovanja neupoštevno. Gre za vzporedna in ločena sistema obveznega zavarovanja, ki sta urejena s posebnima sistemskima zakonoma. Na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja resda ni več uporaben institut zajamčene plače, je pa še vedno po ZZVZZ (sedmi odstavek 31. člena ZZVZZ). Zaradi jezikovnih mej zakonskih besedil in javnopravne narave obveznega zdravstvenega zavarovanja je nedopustno prebijanje pojmovnih meja besedila sedmega odstavka 31. člena ZZVZZ ter uporabe zakonske analogije (drugi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih, ZS, Ur. l. RS, št. 19/94 in naslednji) za pravno praznino, ki to v resnici sploh ni.

14. Sodišče druge stopnje govori o nekonsistentnosti6 oziroma neusklajenosti7 zakonske ureditve in na več mestih dobesedno zapiše, da institut zajamčene plače „ne obstaja“8 več. Zajamčena plača naj bi kot institut izumrla, odmrla, ker več let ni bila revalorizirana, obstajala naj bi le do 1. 1. 2013 (tj. do uveljavitve ZPIZ-2).9 Z dodatnim navajanjem stališč pristojnega ministrstva in tožene stranke, ki tudi menijo, da naj bi se uporabljal institut zajamčene plače le do uveljavitve ZPIZ-2, gre sodišče dejansko v smeri argumentacije, po kateri (domnevna) neučinkovitost zakonskega pravnega pravila povzroči njegovo pravno neveljavnost. Akademik Pavčnik navaja desuetudo kot primer, ko izvajanje pravnih pravil v nasprotju z njihovim jezikovnim okvirjem povzroči (čez čas) njihovo dejansko neveljavnost.10 Vendar se Pavčnikov primer nanaša na civilnopravno področje, v obravnavani zadevi pa je vprašljiva razlaga institutov, ki se vežejo na javnopravno področje. Tu pa je prisilna narava toliko bolj v ospredju, kar pomeni, da je pomembnejši pozitivnopravni vidik. Sodišče druge stopnje v obravnavani zadevi temelji svoje odločitev predvsem na normativnem vidiku, svetu „najstva“, institut zajamčene plače „bi moral“ biti zamenjan z institutom minimalne plače, ker je zajamčena plača prenizka, nedostojna človeka - zato institut zajamčene plače ne velja več (oziroma „ne obstoji“).11 Sodišče druge stopnje bi lahko preskok iz pozitivne v normativno sfero, s katero utemeljuje domnevno pomanjkanje neobstoja pozitivne zakonske ureditve zajamčene plače, naredilo le s prekinitvijo sodnega postopka in začetkom postopka ustavnosti zakonske ureditve (156. člena Ustave RS in prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču, ZUstS, Ur. l. RS, št. 15/94 in naslednji). Ravnanje sodišča druge stopnje v obravnavani zadevi pa z neupoštevanjem jezikovnih okvirov zakonskega besedila predstavlja nedopusten sodniški aktivizem, ki ne spoštuje ustavno zagotovljene delitve oblasti med zakonodajno in sodno vejo oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave RS. Desuetudo, po katerem bi sodišče (samo) razlagalo zakon kot neveljaven zaradi njegove normativne (vrednostne) nezaželenosti oziroma zaradi neusklajenosti12 z drugimi zakoni (v tem delu je sicer obrazložitev drugostopenjske sodbe spet izrazito vrednostno obarvana), je nedopusten. Zakonski predpis je veljaven, dokler ni razveljavljen z novim zakonskim predpisom13 oziroma dokler ga ne razveljavi Ustavno sodišče RS (161. člen Ustave RS).

15. Normativni del obrazložitve sodišča druge stopnje pa izhaja iz domnevne neustavnosti instituta zajamčene plače, saj je višina zajamčene plače (237,73 EUR) celo nižja od minimalnega dohodka za upravičenost do socialno varstvenih dajatev (265,22 EUR junija 2014).14 Znesek zajamčene plače naj bi bil tudi v nasprotju z 2., 34., 50. in 51. členom Ustave RS.

16. Nesprejemljivo je pavšalno sklicevanje sodišča druge stopnje na številne člene Ustave RS, ne da bi se upošteval kontekst veljavne zakonske določbe in sistemsko „usklajenost“ ZZVZZ,15 na katero utemeljeno opozarja revizija. Veljavni znesek zajamčene plače je dejansko nizek, nižji od minimalnega dohodka za upravičenost do socialno varstvenih dajatev. Vendar je treba poudariti, da je spodnja meja odmerjenega nadomestila v višini zajamčene plače postavljena nižje od minimalne plače iz razumnih sistemskih razlogov.16 Že 31. člen ZZVZZ v tretjem do šestem odstavku namreč določa odstotke, s katerimi se od osnove odmeri nadomestilo in ki pripadajo zavarovancu za različne zavarovalne primere. Ti so lahko tudi nižji od 100%. Zakon tako nikakor ne izhaja iz predpostavke, da bi moralo biti najmanjše odmerjeno nadomestilo v višini 100 % minimalne plače, torej enako osnovi za odmero, kot zmotno meni sodišče druge stopnje. Takšno stališče je v neposrednem nasprotju z določbami o osnovi za odmero in odmernih odstotkih (prvi do šesti odstavek 31. člena ZZVZZ). Če namreč zavarovanec prejema minimalno plačo in ta predstavlja osnovo za odmero, potem se določbe tretjega do šestega odstavka zanj ne bi mogle uporabiti, čeprav takšna izjema zakonsko ni izrecno določena. Prav tako pa po presoji Vrhovnega sodišča ni razvidno, da bi bil v takem primeru nižji odmerni odstotek pri osnovi v višini minimalne plače res nesorazmerno neugoden ukrep za zavarovanca. V tem delu pride namreč v ospredje zavarovalniški princip glede na osnovo za odmero nadomestila in siceršnjo dohodkovno (ne)ugodnost, ki jo je deležen zavarovanec, preden nastopi zavarovalni primer. Prag skrajne socialne ogroženosti, na katerega se sklicuje sodišče druge stopnje, pa je posebno pravno urejen in predvideva svoje pravne posledice z morebitnimi socialno-varstvenimi prejemki tudi za tiste, katerih vir dohodkov predstavljajo prejemki iz obveznega socialnega zavarovanja in so ti (pre)nizki glede ta prag. Gre ponovno za dva ločena pravna instituta znotraj širšega prava socialne varnosti.

17. Revizijsko sodišče glede na stališča v zadevi VIII Ips 60/2017 še dodaja, da ZZVZZ drugače kot ZPIZ-2 (člena 134. in 134.a) ne omogoča odmere nadomestila, ne da bi bili obračunani in plačani prispevki. Tu se kaže razlika med tema področjema socialnega zavarovanja, vendar sodišče druge stopnje niti tožnik glede tega nista postavili trditev, ki bi mimo zmotnega izničenja veljavnosti zajamčene plače, vzbudili dvom v morebitno neustavnost takšne ureditve.

18. Ker je bilo odmerjeno nadomestilo višje od zajamčene plače, je tožena stranka pravilno upoštevala spodnjo mejo pri odmeri, zato so izpodbijane odločbe zakonite. Sodišče druge stopnje pa je zakonske podlage kot spodnjo mejo upoštevalo minimalno plačo, zato je njegova odločitev napačna.

19. Glede na navedeno je revizijsko sodišče v skladu s prvim odstavkom 380. člena ZPP reviziji ugodilo in sodbo sodišča druge stopnje spremenilo tako, da je pritožbo tožeče stranke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

20. Vrhovno sodišče je v sestavi, razvidni iz uvoda te sodbe, odločitev sprejelo soglasno.

1 Sicer je ogrožena pravna predvidljivost pravil in s tem pravna varnost (2. člen Ustave RS) ter enakopravnost obravnavanja strank sodnih postopkov (14. člen Ustave RS), če sodišče nižje stopnje le trmasto nasprotuje zavzetemu stališču Vrhovnega sodišča, ne ponudi pa novih tehtnih razlogov, ki bi lahko spremenila to sodno prakso. 2 Zadeva Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 267/2016 z dne 10. 10. 2016. 3 7. točka obrazložitve izpodbijane sodbe. 4 13. točka obrazložitve izpodbijane sodbe. 5 14. točka obrazložitve izpodbijane sodbe. 6 14. točka obrazložitve izpodbijane sodbe. 7 7., 8. in 12. točka obrazložitve izpodbijane sodbe. 8 7., 12., 13. in 14. točka obrazložitve izpodbijane sodbe. 9 V 12. točki tako opredeli neusklajenost/nekonsistentnost: „Če zakonodajalec ne uporabi izrecne derogacijske klavzule, da bi razrešil vprašanje veljavnosti prej sprejetih splošnih aktov ali celo prezre, da na področju, ki ga ureja, že obstajajo splošni pravni akti, nastopi enak pravni položaj, kot da bi bila splošna derogacijska klavzula uporabljena. Torej velja, da mlajši zakon razveljavlja starejšega (lex posterior derogat legi priori). Gre za uporabo meril argumenta a cohaerentia, ki temelji na domnevi, da je pravni sistem notranje usklajena celota in da v njem ne sme biti antinomij, da se odpravijo neusklajenosti ali nasprotja med pravnimi pravili“ 10 Pavčnik, Marijan, Teorija prava, 2015, GV Založba, str. 211, 312. 11 Ob tem pri normativnem vidiku ponovi stališče o neupoštevanju predpisov o minimalni plači (15. točka obrazložitve), ki „bi morali“ imeti posledice tudi na področju obveznega zdravstvenega zavarovanja (čeprav te pravne posledico dejansko niso zakonsko urejene). Navedeno argumentacijo je Vrhovno sodišče že zavrnilo v zadevi VIII Ips 60/2017 v 13. točki obrazložitve. 12 „Neusklajenost“ - ki to v primeru primerjave ZZVZZ in ZPIZ-2 sploh ni - zakonov ni ustavnopravni termin. Terminološko gre lahko kvečjemu za „neusklajenost“ z ustavnimi pravili (prvi odstavek 153. člena Ustave RS), kar pomeni neskladnost, neustavnost zakonskih pravil. Sicer pa gre za sistemski problem - do katere mere naj bosta tako obvezno zdravstveno in obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje enako urejena itd. Razlikovanje in podobnosti med njima pa presegajo meje tega spora. 13 Razen, če si zakon že sam ne predpiše roka veljavnosti, kar pa je redkejša situacija. 14 14. točka obrazložitve izpodbijane sodbe. 15 Sodišče druge stopnje dejansko sprejema razlago, ki je neusklajena (nekonsistenta) glede na veljavno ureditev v ZZVZZ. 16 Že v letu 2006, ko je bila nazadnje revalorizirana zajamčena plača, je obstajal občuten razkorak med višino zajamčene in minimalne plače. Slednja je konec leta 2006 tako znašala 521,83 EUR (125.052 tolarjev), kar je več kot dvakratnik višine zajamčene plače (237,73 EUR).