U-I-285/98

17.9.1998

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo občinskega sveta občine Škocjan, na seji dne 17. septembra 1998

o d l o č i l o:

1.Točka 130 drugega člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/98) se razveljavi v delu, ki se nanaša na naselja Bučka, Dolenje Radulje, Dule, Gorenje Radulje, Jarčji Vrh, Jerman Vrh, Močvirje, Štrit in Zaboršt.

2.V neskladju z Ustavo je, da točka 146 drugega člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij ne vsebuje naselij Bučka, Dolenje Radulje, Dule, Gorenje Radulje, Jarčji Vrh, Jerman Vrh, Močvirje, Štrit in Zaboršt.

3.Državni zbor mora to neskladje z Ustavo odpraviti do 31.12.1998.

4.Dokler Državni zbor ne odpravi protiustavnosti iz prejšnje točke izreka, so naselja iz prve in druge točke tega izreka sestavni del območja občine Škocjan.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Občinski svet občine Škocjan (v nadaljevanju: vlagatelj) izpodbija 130. in 146. točko drugega člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij v delu, ki se nanaša na naselja v nekdanji krajevni skupnosti Bučka (naselja Bučka, Dolenje Radulje, Dule, Gorenje Radulje, Jarčji Vrh, Jerman Vrh, Močvirje, Štrit in Zaboršt). Navaja, da je Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju: ZUODNO) v prvotnem besedilu določal, da območje občine Škocjan obsega tudi območje teh naselij. Podlaga za tako odločitev, navaja vlagatelj, je bil izid referenduma v letu 1994, na katerem se je 61,3 % volivcev na volišču Bučka odločilo za občino Škocjan. Pod pritiskom peščice občanov naj bi bil svet občine Škocjan sprejel sklep, da "ne namerava ovirati Bučke pri njeni priključitvi k Sevnici, vendar pod pogojem, če se bo tako odločila večina občanov legitimno na referendumu". Pobudnik navaja, da z Odlokom o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin (Uradni list RS, št. 21/98) ni bil razpisan referendum za izločitev naselij iz občine Škocjan in za priključitev občini Sevnica. Državni zbor pa je na podlagi amandmaja poslanca v tretji obravnavi Zakona o spremembah in dopolnitvah ZUODNO brez razprave sprejel odločitev, da se devet vasi območja Bučke izloči iz občine Škocjan in priključi nazaj k Sevnici. Vlagatelj navaja, da je takšna priključitev v nasprotju z Zakonom o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 v nadaljevanju: ZPUO) in "ustavno pravico državljanov glede samoodločbe".

2.Državni zbor na pobudo ni posebej odgovoril, temveč je poslal gradivo, ki je vsebovalo magnetogram 23. izredne seje (3. točka dnevnega reda) in nekatera druga gradiva, ki se nanašajo na odločanje o Zakonu o spremembah in dopolnitvah ZUODNO.

B.

3.Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZUODNO je prišlo do izločitve devetih naselij iz občine Škocjan in njihove priključitve k občini Sevnica, ne da bi bil poprej izveden referendum na območju spornih naselij in na območju občine Sevnica. Ustava določa v tretjem odstavku 139. člena, da se občina ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju.

4.Navedena ustavna določba sicer ne zahteva izrecno, da bi bilo potrebno izvesti referendum tudi v primeru izločitve dela občine in priključitve k drugi občini, vendar iz namena te ustavne določbe izhaja, da je referendum obvezen tudi v primeru takšnih sprememb. Določba tretjega odstavka 139. člena zagotavlja prebivalcem območij, na katerih so predlagane teritorialne spremembe v mreži občin, pravico do "zaslišanja" oziroma do demokratičnega opredeljevanja do predlaganih sprememb. ZPUO ureja postopek za ustanovitev novih občin in za spremembe njihovih območij tako, da se pred vsako teritorialno spremembo (le-ta se izvede z zakonom) obvezno izvede referendum na prizadetih območjih. V primeru izločitve dela občine in vključitve v drugo občino je potrebno izvesti referendum na območju, ki naj bi se po predlogu izločilo, in na območju občine, h kateri naj bi se to območje priključilo (15. člen ZPUO). V 26. členu ZPUO je določeno, da se lahko območje občin spremeni le, če se je za to na ustreznih referendumskih območjih izrekla večina volivcev, ki so glasovali. Izjema od tega pravila je dopustna le, če Državni zbor oceni, da je potrebno območja občin uskladiti z Ustavo ali zakonom (drugi odstavek 26. člena ZPUO).

V primeru naselij na območju nekdanje KS Bučka ni bil izveden postopek za izločitev dela območja občine in priključitev k drugi občini v skladu z ZPUO. Državni zbor na spornem območju in na območju občine Sevnica sploh ni razpisal referenduma.

5.Zakonske določbe o postopku za ustanovitev občine torej niso bile spoštovane. Ustavno sodišče sicer ni pristojno za presojo skladnosti zakona (v tem primeru ZUODNO) z drugim zakonom (v tem primeru ZPUO), toda kršitev zakonskih določb o obvezni izvedbi referenduma pred spremembo območja občine hkrati pomeni tudi kršitev določbe tretjega odstavka 139. člena Ustave. Zato je izločitev devetih naselij iz občine Škocjan v občino Sevnica protiustavna.

6.Ustavno sodišče je razveljavilo del določbe 130. točke 2. člena ZUODNO (občina Sevnica) v delu, ki se nanaša na sporno območje, in hkrati ugotovilo protiustavno pravno praznino v 146. točki 2. člena (občina Škocjan). Državnemu zboru je naložilo, da mora protiustavno pravno praznino zapolniti do 31.12.1998. Ker je zaradi razveljavitve nastala pravna praznina (sporna naselja po razveljavitvi ne bi spadala v območje nobene občine), je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 v nadaljevanju: ZUstS) določilo način izvršitve svoje odločbe tako, da je zapolnilo nastalo pravno praznino. Do spremembe ZUODNO v skladu s tretjo točko izreka te odločbe so sporna naselja del občine Škocjan, tako kot so bila pred spremembo ZUODNO. Na rednih volitvah županov in članov občinskih svetov v letošnjem letu volilni upravičenci s stalnim prebivališčem na območju teh naselij uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico v občini Škocjan.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v naslednji sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodnici ter sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo, tretjo in četrto pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je napovedal ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k : dr. Lovro Šturm

Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica

Glasoval sem samo za 1. točko izreka, ker v drugih točkah rešitev po mojem mnenju ni dobro izpeljana. Problem se najjasneje vidi v 2. in 3. točki izreka, po katerih naj bi bilo v neskladju z Ustavo, da v sestavu občine Škocjan ni območja bivše KS Bučka in da mora DZ to neustavnost odpraviti do konca leta (do takrat se pa šteje, da je to območje že v tej občini).

Zahtevana "odprava neustavnosti" torej takrat, ko bo do nje prišlo, dejansko ne bo več spremenila ničesar, razen čisto formalne spremembe zakonskega teksta - neustavnost je odpravljena namreč že z našo odločbo.

Toda v nasprotju z Ustavo ni to, da je sporno ozemlje v uvrščeno v občino A in ne v občino B, ampak to, da so ga iz občine B izvzeli brez referenduma. Protiustavnost je torej procesne, ne materialnopravne narave. Ali ne bi moralo biti temu prilagojeno tudi "zdravilo" (remedy) ?

Če bi bil zaradi procesne napake neki zakon v celoti protiustaven (npr. da ne bi bil sprejet z ustavno zahtevanim številom glasov), bi bilo najbrž treba razveljaviti cel zakon.

Po logiki bi ga bilo treba odpraviti, šteti za neveljavnega ab initio (od začetka), saj sploh ni veljavno nastal in torej niti ni mogel začeti veljati. Ker pri nas odprava zakona formalno ni možna, bi bilo v takem primeru najbrž treba sicer izreči samo razveljavitev, vendar pa potem po čl. 40/II ZUstS (način izvršitve) urediti položaj tako, da tako sprejeti zakon tudi do trenutka formalne razveljavitve ne bi imel nobenih pravnih posledic oziroma da bi jih bilo treba odpraviti.

Ker se v našem primeru procesna napaka (sprejetje zakonske ureditve brez poprejšnjega ustavno in zakonsko zahtevanega referenduma) ne nanaša na cel zakon, ampak le na dve njegovi določbi, bi bilo po mojem mnenju treba ravnati analogno, to pa pomeni: razveljaviti obe določbi, ne le eno, saj obe vsebujeta isto procesno napako, nato pa nastali položaj urediti po čl. 40/II ZUstS - morda tako, da bi zgolj odredili vzpostavitev statusa quo ante (oziroma, da "se šteje", da nezakonito in neustavno sprejete spremembe ni bilo in da torej sporno območje ostaja vključeno v občino Škocjan, dokler se to eventualno ne spremeni po zakoniti in ustavni poti). Dolžnosti zakonodajalca, da naknadno formalno spremeni zakon, potem morda niti ne bi bilo treba dajati v izrek, ampak bi se le v obrazložitvi napisalo, naj to stori ob prvi priložnosti, ko se bo ZUODNO spet spreminjal. Če ne bo seveda medtem vendarle prišlo do referenduma, na katerem pa bi se, recimo, pokazalo, da večina prizadetega prebivalstva v resnici želi prav to, kar je sedaj razveljavljena zakonska določba že določila, torej izločitev iz občine Škocjan in vključitev v občino Sevnica - samo da ta izločitev sedaj ni imela zahtevane referendumske podlage.

Namenoma sem uporabil formulacijo "nezakonito in neustavno sprejete spremembe": tu namreč ne gre za vsebinsko (materialnopravno) neskladje med dvema zakonoma, ampak za to, da je v enem zakonu (ZPUO) urejen poseben postopek za vsebinsko spreminjanje drugega zakona (ZUODNO). Brez upoštevanja tega zakonsko določenega postopka je bil torej ZUODNO (tudi) nezakonito sprejet, saj pred tem zakonsko določenega postopka zakonodajalec ni spremenil, ne na splošno ne za ta posebni primer. Če bi bil to storil, bi bilo to glede na 139. člen Ustave lahko sicer sporno - sedaj pa je bilo njegovo ravnanje brez dvoma tudi nezakonito. Zakone mora običajno sicer sprejemati le v skladu z Ustavo in svojim poslovnikom, pri čemer kontrola uporabe slednjega ni v naši pristojnosti - tu pa gre za izjemen primer, ko je s posebnim zakonom urejen postopek sprejemanja neke odločitve, ki jo parlament sprejema v obliki zakona. Kršitev te obveznosti pomeni tudi kršitev načel pravne države (2. člen Ustave), ne le kršitev 139. člena Ustave.

Matevž Krivic