Jedro

Vsebina obravnavanega sklepa o prekinitvi postopka (ki je vezal prekinitev postopka na pravnomočno končan kazenski postopek, ki po podatkih spisa očitno ni bil uveden v smislu šestega odstavka 10. člena ZDRS) in specifična narava državljanstva kot temeljnega pravnega razmerja do države, ki posamezniku priznava poseben pravni status in na katerega veljavni pravni red navezuje vrsto pravic, daje obravnavanemu sklepu o prekinitvi postopka značaj upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1. S tem sklepom je namreč očitno poseženo v pritožničin pravni položaj v postopku pridobitve državljanstva po določbah ZDRS, s tem pa tudi v njeno pravico do državljanstva.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino (v nadaljevanju pritožničino) tožbo zoper sklep Upravne enote Maribor, št. 213-184/2011-30 (9301) z dne 1. 3. 2012, v zvezi z odločbo tožene stranke, št. 213-415/2012/6 (1323-05) z dne 8. 8. 2012. Z navedenim sklepom je prvostopenjski upravni organ na podlagi šestega odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS) in 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) prekinil postopek za sprejem pritožnice v državljanstvo RS do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku (1. točka izreka) in odločil, da posebni stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da je odločanje o prekinitvi postopka odločanje o procesnem vprašanju in ne odločanje o upravni zadevi, to je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. O tej bo v obravnavanem primeru šele odločeno z odločbo o sprejemu v državljanstvo ali o zavrnitvi njene vloge, zoper to odločitev pa bo lahko tožeča stranka vložila samostojno pravno sredstvo ter kasneje tudi tožbo v upravnem sporu. Sklep o prekinitvi postopka tako ni sklep v smislu 2. člena ZUS-1 niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zoper katerega bi bil upravni spor dopusten.

3. Pritožnica vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Z izpodbijanim upravnim aktom upravni postopek sprejema v državljanstvo ni bil le prekinjen (kot je to v izpodbijanem aktu napačno navedeno), ampak je bil glede na dejanske učinke izpodbijanega akta ustavljen oziroma končan. Kazenski postopek zoper tožnico se namreč sploh še ni začel, zato postopka državljanstva zaradi kazenskega postopka ni mogoče prekiniti. V obravnavani zadevi so izpolnjeni pogoji iz 2. člena ZUS-1 in drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje prvostopenjskemu sodišču, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov pritožbenega postopka v upravnem sporu, v roku 15 dni po prejemu odločbe sodišča o odmeri stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude dalje do dneva plačila. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Pritožba je utemeljena.

6. V obravnavanem primeru se presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje, ki je ob predhodnem preizkusu tožbe presodilo, da sklep o prekinitvi postopka sprejema v državljanstvo RS prvostopenjskega upravnega organa, ki je zaradi rešitve predhodnega vprašanja na podlagi šestega odstavka 10. člena ZDRS in 147. člena ZUP prekinil postopek sprejema v državljanstvo do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku, ni sklep v smislu 2. člena ZUS-1 niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. 7. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno stališče prvostopenjskega sodišča, da izpodbijani sklep ni eden izmed sklepov, navedenih v drugem odstavku 5. člena ZUS-1. Po citirani določbi se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi sklepi, vendar le tisti, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Med te sklepe tudi po presoji Vrhovnega sodišča obravnavani sklep o prekinitvi postopka ne sodi.

8. Stališče sodišča prve stopnje, da sklep o prekinitvi postopka ni sklep iz 2. člena ZUS-1, ker je odločanje o prekinitvi postopka odločanje o procesnem vprašanju, ne pa odločanje o upravni zadevi, to je o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice, je načeloma pravilno (prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 531/2008, I Up 74/2008 in I Up 57/2009). Vendar pa je v obravnavani zadevi glede na ugotovljene okoliščine obravnavanega primera odločilno, ali takšen akt zaradi svoje vsebine kljub vsemu je upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. 9. ZUS-1 namreč v 2. členu določa, da v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena). Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javnopravni enostranski oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe (s področja upravnega prava, kot je to določeno v 2. členu ZUP), ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta.

10. Ta določba ZUS-1 pomeni podrobnejšo ureditev določbe tretjega odstavka 120. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS), v delu, kjer določa, da je proti odločitvam upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. V tem delu te določbe URS niso mišljene katerekoli pravice oziroma zakoniti interesi državljanov, temveč le tiste, o katerih je odločeno z upravnimi akti. Kateri pa so to, določata ZUP in ZUS-1, kot je pojasnjeno zgoraj. Pri tem pa ni pomembno, ali je o takšni pravici oziroma obveznosti odločeno z odločbo ali pa s sklepom, saj se presoja akt po vsebini in ne glede na njegov naslov.

11. V obravnavani zadevi je prvostopenjski upravni organ prekinitev postopka sprejema v državljanstvo (s tem pa tudi trajanje prekinitve postopka in nadaljevanje postopka) vezal na pravnomočno končan kazenski postopek, ki po podatkih spisa (očitno) ni bil uveden v smislu šestega odstavka 10. člena ZDRS. Ta namreč izrecno določa, da organ prekine postopek sprejema v državljanstvo do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku, če je „uveden kazenski postopek“ za kaznivo dejanje iz 6. točke prvega odstavka tega člena (kaznivo dejanje, za katero je predpisana nepogojna zaporna kazen, daljša od treh mesecev ali za katerega je predpisana zaporna kazen s preizkusno dobo, daljšo od enega leta). Po prvem odstavku 19. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) se kazenski postopek „uvede“ na zahtevo upravičenega tožilca. Kazenski postopek je torej tako v svojem začetku (kot tudi trajanju in koncu) vezan na zahtevo upravičenega tožilca. Odločitev prvostopenjskega organa o prekinitvi postopka pa v obravnavani zadevi temelji izključno na ugotovitvi, da je bila zoper pritožnico pri Okrožnem državnem tožilstvu v Kopru vložena kazenska ovadba zaradi suma storitve kaznivih dejanj po 113. in 175. členu KZ-1, torej dejanj iz 6. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, glede katerih pa kazenski postopek po podatkih spisa ni bil uveden (kar med strankama ni sporno).

12. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje je po presoji Vrhovnega sodišča napačna presoja sodišča prve stopnje, da takšen akt ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. 13. Takšna vsebina obravnavanega sklepa o prekinitvi postopka in specifična narava državljanstva kot temeljnega pravnega razmerja do države, ki posamezniku priznava poseben pravni status in na katerega veljavni pravni red navezuje vrsto pravic (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-266/95 z dne 20. 11. 1995 - OdlUS IV, 116), daje obravnavanemu sklepu o prekinitvi postopka značaj upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1. S tem sklepom je namreč očitno poseženo v pritožničin pravni položaj v postopku pridobitve državljanstva po določbah ZDRS, s tem pa tudi v njeno pravico do državljanstva.(1) Pritožničin pravni položaj se je namreč z izdajo navedenega sklepa spremenil (poslabšal), saj je nadaljevanje postopka sprejema v državljanstvo odloženo na podlagi v upravnem postopku nezakonito ugotovljenega razloga za prekinitev tega postopka. V opisanih okoliščinah obravnavanega primera je tako po presoji Vrhovnega sodišča odločitev prvostopenjskega upravnega organa o prekinitvi postopka odločitev o pravici v smislu 2. člena ZUS-1. V nasprotnem primeru bi bila pritožnici kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.

14. Ker je bilo treba izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljaviti že iz tega razloga, Vrhovno sodišče pritožbenih ugovorov zmotne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb upravnega spora ni presojalo.

15. Glede na to, da je sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu zmotno uporabilo določbe prvega in drugega odstavka 2. člena ter 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje ponovno presoditi procesne predpostavke za tožbo in pri tem upoštevati pravno stališče iz tega sklepa ter če bo ugotovilo, da so te izpolnjene, odločiti o tožbi po vsebini.

K II. točki izreka:

16. Ker je Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek prvostopenjskemu sodišču, je v skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku, ki se v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena, pridržalo odločitev o stroških postopka za končno odločbo.

Op. št. (1): Že Splošna deklaracija o človekovih pravicah (ki jo je sprejela generalna skupščina Združenih narodov 10. decembra 1948) v 15. členu določa, da ima vsak pravico do državljanstva in da nihče ne bo arbitrarno prikrajšan za državljanstvo oziroma mu ne bo odvzeta pravica, da svoje državljanstvo spremeni. Po vsebini podobno določbo ima tudi 4. člen Evropske konvencije o državljanstvu (ki jo je sprejel Svet Evrope 6. novembra 1997 in je začela veljati 1. marca 2000).