Jedro

Ob presoji prošnje za mednarodno zaščito pristojni organ v enotnem postopku izvede odločanje v dveh upravnih zadevah, to je o statusu mednarodne zaščite in o vrnitvi nezakonito prebivajočega tujca. Tako odločanje ima za posledico, da je osebi v enem upravnem aktu poleg negativne odločitve o statusu mednarodne zaščite, zaradi katere ji ni več dovoljeno ostati v državi, naložena še obveznost odhoda iz Republike Slovenije v postavljenem roku ter ukrep odstranitve in prepoved vstopa, če ne bi tako ravnala.

Odločitev o vrnitvi pa mora biti sprejeta ob strogem spoštovanju zahtev iz člena 5 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav ( v nadaljevanju Direktiva 2008/115/ES), ki državam članicam pri izvajanju te direktive nalaga, da ustrezno upoštevajo (a) največje koristi otroka, (b) družinsko življenje, (c) zdravstveno stanje državljana tretje države, in spoštujejo načelo nevračanja. Z navedenim členom je državi članici naloženo, da v vseh fazah postopka vračanja spoštuje načelo nevračanja. Zaradi navedenega ni mogoče sprejeti odločbe o vrnitvi, če obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, v primeru vrnitve v tretjo državo izpostavljen resnični nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine v povezavi z njenima členoma 1 in 19(2). Za tega državljana ne more biti izdana odločba o vrnitvi v to državo, dokler taka nevarnost traja, niti v tem času ne more biti odstranjen.Pri tem je pomembno, da se položaj subsidiarne mednarodne zaščite zaradi resne škode, ki jo pomeni mučenje ali nehumano ali poniževalno ravnanje v izvorni državi, nanaša le na težko bolnega prosilca, ki bi bil tej škodi v izvorni državi lahko izpostavljen, ker mu je bila zdravstvena oskrba namerno odtegnjena, ne pa zaradi splošnih pomanjkljivosti zdravstvenega sistema v izvorni državi.

ZMZ-1 ne določa vsebinskih pogojev za izdajo odločbe o vrnitvi, ki bi že v tej fazi zagotavljali spoštovanje zahtev iz člena 5 Direktive 2008/115/ES, niti njihovo upoštevanje ne izhaja iz Zakona o tujcih. Državljan tretje države se zato lahko sklicuje na navedeno določbo direktive, upravni organ in sodišče pa sta jo dolžna uporabiti, saj je navedeni člen dovolj natančen in brezpogojen, da se šteje, da ima neposredni učinek.

Okoliščine, pomembne za spoštovanje načela nevračanja, mora torej organ upoštevati že pri odločanju o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito in izdaji odločbe o vrnitvi in ne šele naknadno na podlagi možnosti osebe, da zaprosi za podaljšanje roka za prostovoljni odhod ali da predlaga odložitev odstranitve.

Izrek

I. Pritožba se zavrne glede I. točke izreka izpodbijane sodbe v delu, v katerem je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbo zoper 1. točko izreka odločbe Ministrstva za notranje zadeve, št. 2124-425/2024/6 (1222-15) z dne 19. 4. 2024, in se izpodbijana sodba v tem delu potrdi.

II. V preostalem delu se pritožbi ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se glasi:

I. Tožbi se delno ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve, št. 2124-425/2024/6 (1222-15) z dne 19. 4. 2024, se odpravi v 2., 3. in 4. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka mora v ponovljenem postopku upoštevati stališča, ki se nanašajo na uporabo 49. člena ZMZ-1 in izhajajo iz obrazložitve te sodbe, ter pri odločanju uporabiti 5. člen Direktive 2008/115/ES.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbo, ki jo je tožnik vložil zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2124-425/2024/6 (1222-15) z dne 19. 4. 2024. S to odločbo je toženka zavrnila tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito kot očitno neutemeljeno (1. točka izreka), mu določila 10-dnevni rok za prostovoljni odhod z območij Republike Slovenije, držav članic EU in držav pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma (2. točka izreka), odločila o ukrepu njegove odstranitve (3. točka izreka) in mu prepovedala vstop na navedena območja, če jih ne bo zapustil v roku za prostovoljni odhod (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi sodbe je sodišče pritrdilo toženki, da je tožnik navajal samo dejstva, ki so nepomembna za obravnavanje upravičenosti do mednarodne zaščite, in da tudi sicer prihaja iz varne izvorne države. Kot neutemeljeno je zavrnilo tožbeno navedbo oziroma pričakovanje, da bi bila tožnikova vrnitev v izvorno državo pred ugotovitvijo, ali je je zaradi svojega zdravstvenega stanja in zdravljenja na Onkološkem inštitutu tega sploh sposoben, v nasprotju s človekovimi pravicami. V tej zvezi je pojasnilo, da je toženka rok za prostovoljni odhod določila v skladu z desetim odstavkom 49. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) in da je tožnika opozorila, da lahko v primeru zakonsko določenih okoliščin zaprosi za njegovo podaljšanje, a tega ni storil. 3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeno sodbo vložil pritožbo, v kateri Vrhovnemu sodišču predlaga, naj sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Poudarja, da ima raka in da se še zdravi, sodišče pa se ni ukvarjalo s tem, ali je sploh sposoben vrnitve. Če bi postavilo izvedenca (kirurga onkologa), bi ugotovilo, da ni.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba je delno utemeljena.

6. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da pritožnik ne nasprotuje presoji sodišča prve stopnje, da ne izpolnjuje pogojev za priznanje enega izmed statusov mednarodne zaščite. Pritožba zato ni utemeljena v delu, kolikor izpodbija odločitev o zavrnitvi tožbe zoper 1. točko izreka odločbe toženke. Ker tudi niso podani razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo v tem delu zavrnilo.

7. Pritožnik v pritožbi trdi, da zaradi zdravstvenega stanja ni sposoben vrnitve, že v v tožbi pa tudi, da bi zaradi teh okoliščin vrnitev v matično državo pomenila kršitev človekovih pravic. Gre za navedbe, ki so v obravnavani zadevi pomembne v okviru pravilne uporabe materialnega prava pred sodiščem prve stopnje (na kar v pritožbenem postopku pazi po uradni dolžnosti, prvi odstavek 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1, v zvezi z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku) v zvezi z odločitvijo toženke v preostalih točkah izreka njene odločbe.

8. Podlago za odločitev v navedenem delu predstavljajo določbe 49. člena ZMZ-1. Navedeni člen določa, da pristojni organ v odločitvi o zavrnitvi prošnje kot očitno neutemeljene določi 10-dnevni rok za prostovoljni odhod, v katerem mora oseba zapustiti območje Republike Slovenije, območje držav članic Evropske unije in območje držav pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985. Pristojni organ lahko iz utemeljenih razlogov določi 30-dnevni rok za prostovoljni odhod (deseti odstavek navedenega člena). Pristojni organ v odločitvi iz desetega odstavka tega člena osebi določi tudi ukrep odstranitve tujca in ukrep prepovedi vstopa, razen ko oseba v Republiki Sloveniji zakonito prebiva na podlagi drugega pravnega naslova. Pri določitvi in izvajanju ukrepa odstranitve tujca in ukrepa prepovedi vstopa se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja vstop, zapustitev in bivanje tujcev v Republiki Sloveniji, ki urejajo ukrep odstranitve tujca in ukrep prepovedi vstopa v primeru izdaje odločbe o vrnitvi (trinajsti odstavek). V primerih iz desetega odstavka tega člena policija tujcu, ki nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji, ne izda odločbe o vrnitvi v skladu z zakonom, ki ureja vstop, zapustitev in bivanje tujcev v Republiki Sloveniji (petnajsti odstavek istega člena).

9. Iz teh določb izhaja, da so odločitve pristojnega organa, ki sledijo odločitvi, da zavrne prosilčevo prošnjo za mednarodno zaščito kot očitno neutemeljeno, odločitve v zvezi s tujcem, ki nezakonito biva na območju Republike Slovenije. To tudi pomeni, da pristojni organ v enotnem postopku izvede odločanje v dveh upravnih zadevah, to je o statusu mednarodne zaščite in o vrnitvi nezakonito prebivajočega tujca. Tako odločanje ima za posledico, da je osebi v enem upravnem aktu poleg negativne odločitve o statusu mednarodne zaščite, zaradi katere ji ni več dovoljeno ostati v državi, naložena še obveznost odhoda iz Republike Slovenije v postavljenem roku ter ukrep odstranitve in prepoved vstopa, če ne bi tako ravnala. Te odločitve pa sodijo - vključno s postopkom njihovega sprejema - na področje urejanja z Direktivo 2008/115/ES,1 ki se v skladu z njenim členom 2(1) uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.

10. V skladu s členom 3, točko 4, navedene direktive, pomeni odločba o vrnitvi upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve. Iz njenega člena 6(6) tudi izhaja, da lahko države članice sprejmejo odločitev o prenehanju zakonitega prebivanja skupaj z odločbo o vrnitvi in/ali odločbo o odstranitvi in/ali prepovedjo vstopa v enotni upravni ali sodni odločbi ali aktu, kakor je predvideno v njihovi nacionalni zakonodaji, brez poseganja v postopkovne varovalne ukrepe iz poglavja III in iz drugih ustreznih določb zakonodaje Skupnosti in nacionalne zakonodaje.

11. Tako tudi SEU potrjuje, da se lahko odločba o vrnitvi načeloma sprejme takoj po zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ali hkrati z njo v istem upravnem aktu.2 Ob tem pa poudarja, da mora biti odločba o vrnitvi sprejeta ob strogem spoštovanju zahtev iz člena 5 Direktive 2008/115/ES,3 ki državam članicam pri izvajanju te direktive nalaga, da ustrezno upoštevajo (a) največje koristi otroka, (b) družinsko življenje, (c) zdravstveno stanje državljana tretje države, in spoštujejo načelo nevračanja. Z navedenim členom je državi članici naloženo, da v vseh fazah postopka vračanja spoštuje načelo nevračanja,4 zaradi česar ni mogoče sprejeti odločbe o vrnitvi, če obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, v primeru vrnitve v tretjo državo izpostavljen resnični nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine v povezavi z njenima členoma 1 in 19(2). Za tega državljana ne more biti izdana odločba o vrnitvi v to državo, dokler taka nevarnost traja, niti v tem času ne more biti odstranjen.5 Z vidika razmejitve med spoštovanjem načela nevračanja v postopkih odločanja o prošnjah za mednarodno zaščito na eni strani in postopkih odločanja v zvezi z bivanjem tujcev v Republiki Sloveniji na drugi strani je še pomembno, da se položaj subsidiarne mednarodne zaščite zaradi resne škode, ki jo pomeni mučenje ali nehumano ali poniževalno ravnanje v izvorni državi, nanaša le na težko bolnega prosilca, ki bi bil tej škodi v izvorni državi lahko izpostavljen, ker mu je bila zdravstvena oskrba namerno odtegnjena, ne pa zaradi splošnih pomanjkljivosti zdravstvenega sistema v izvorni državi.6

12. Na podlagi teh stališč je razvidno, da z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito niso v celoti presojene okoliščine, pomembne za spoštovanje načela nevračanja.7 Če te obstojijo v času postopka izdaje odločbe o vrnitvi kot ene od faz vrnitve tujca,8 jih mora organ upoštevati že pri tem odločanju9 in ne šele naknadno na podlagi možnosti osebe, da zaprosi za podaljšanje roka za prostovoljni odhod ali da predlaga odložitev odstranitve.10

13. ZMZ-1 z določbami 49. člena nalaga pristojnemu organu, da sprejme predpisane odločitve v zvezi z zavrnjenim prosilcem za mednarodno zaščito. Ne določa pa vsebinskih pogojev za izdajo odločbe o vrnitvi, ki bi že v tej fazi zagotavljali spoštovanje zahtev iz člena 5 Direktive 2008/115/ES, niti njihovo upoštevanje ne izhaja iz Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Državljan tretje države se zato lahko sklicuje na navedeno določbo direktive, upravni organ in sodišče pa sta jo dolžna uporabiti, saj je navedeni člen dovolj natančen in brezpogojen, da se šteje, da ima neposredni učinek.11

14. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje pritožnikove sicer nesporne trditve o njegovem zdravstvenem stanju in zdravljenju zavrnilo z utemeljitvijo, da je bil v odločbi toženke rok za prostovoljni odhod določen v skladu z desetim odstavkom 49. člena ZMZ-1 in da ga je toženka opozorila, da lahko na podlagi dvanajstega odstavka 49. člena ZMZ-112 v primeru obstoja okoliščin iz zakona o tujcih zaprosi za njegovo podaljšanje (pa tega ni storil).13

15. Iz te obrazložitve izhaja stališče, da bi bile navedbe o pritožnikovem zdravstvenem stanju in onkološkem zdravljenju lahko pomembne samo v primeru, če bi pritožnik (pravočasno) predlagal podaljšanje roka za prostovoljni odhod. To stališče pa je zaradi predhodno navedenih razlogov zmotno. Ker poleg tega temelji na razlogih izpodbijane odločbe toženke, pomeni, da se je na nepravilno razlago oprla že toženka, čeprav je bila seznanjena s pritožnikovo zdravstveno situacijo in z njeno resnostjo.14 Kljub temu tega v postopku izdaje odločbe o vrnitvi ni upoštevala in ni ugotavljala, ali so zatrjevane okoliščine take (izjemne) narave, da bi bil pritožnik zaradi njih v primeru vrnitve izpostavljen tveganju nečloveškega ali ponižujočega ravnanja. Nepravilna uporaba materialnega prava je imela tako že v upravnem postopku za posledico, da je ob pritožnikovi zadostni trditveni podlagi povsem izostalo ugotavljanje upoštevnega dejanskega stanja za izdajo odločbe o vrnitvi.15 Ob tem pa Vrhovno sodišče poudarja, da za prepoved vrnitve (izgona) ne zadošča vsakršno trpljenje, ampak mora to doseči določeno stopnjo resnosti. Tako je SEU, ki pri tem upošteva sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s 3. členom EKČP (prepoved mučenja, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja), že presodilo, da je treba člen 4 Listine razlagati tako (enako velja tudi za uporabo člena 19(2) Listine), da odstranitev državljana tretje države, ki ima posebej hudo duševno ali telesno bolezen, pomeni nečloveško in ponižujoče ravnanje, če ta odstranitev povzroči dejansko in izkazano nevarnost za znatno in nepopravljivo poslabšanje njegovega zdravstvenega stanja.16 V takih izjemnih primerih bi odstranitev hudo bolnega državljana tretje države v državo, v kateri ni na voljo ustreznega zdravljenja, pomenila kršitev načela nevračanja in s tem kršitev člena 5 Direktive 2008/115/ES v povezavi s členom 19 Listine.17 Enako kršitev stori država članica v primeru odstranitve v državo, kjer ni na voljo edinega učinkovitega zakonitega protibolečinskega zdravljenja (torej ne glede na to, da vrnitev ne predstavlja tveganja poslabšanja bolezni), kar lahko osebi povzroči tako intenzivne bolečine, da bi bilo to v nasprotju s človeškim dostojanstvom, saj bi ji lahko povzročilo resne in nepopravljive duševne motnje ali jo celo napeljalo k samomoru.18 Zdravstveno stanje tujca torej ni pomembno samo v povezavi z vprašanjem, ali mu to stanje dopušča potovanje v namembno državo.19

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi v preostalem delu ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je delno ugodilo tožbi (drugi odstavek 79. člena ZUS-1) na način, kot je v njej predlagal pritožnik. V izreku je odločilo tudi o tem, kako mora toženka materialnopravno pravilno in zakonito izvršiti sodbo (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), to je z upoštevanjem 5. člena Direktive 2008/115/ES ter na tej podlagi odločiti, ali je pritožniku mogoče izdati odločbo o vrnitvi.

1 Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. 2 Zadeva CD (C-257/22), sodba z dne 9. 11. 2023, 40. točka. 3 Zadeva M in drugi (C-673/19), sodba z dne 24. 2. 2021, 32. točka. 4 Zadeva X (C-69/21), sodba z dne 22. 11. 2022, 55. točka. 5 Prav tam, 58. in 59. točka. 6 Zadeva M Bodj (C-542/13), sodba z dne 18. 12. 2014, 35., 36. in 41. točka. 7 Listina EU o temeljnih pravicah v 19. členu izrecno opredeljuje varstvo v primeru odstranitve, izgona ali izročitve in v drugem odstavku prepoveduje odstranitev, izgon ali izročitev kogarkoli državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. 8 Vrnitev je v členu 3, točki 3, Direktive 2008/115/ES opredeljena kot proces prostovoljnega ali prisilnega vračanja državljana tretje države v izvorno državo ali v državo tranzita ali v drugo tretjo državo. 9 O spoštovanju strankine pravice do izjave v tem postopku glej npr. zadevo C-249/13, sodba z dne 11. 12. 2014. 10 Tako je npr. SEU v zadevi GS (C-484/22), sklep z dne 15. 2. 2023, sprejelo razlago, da je treba člen 5(a) in (b) Direktive 2008/115/ES razlagati tako, da se z njim zahteva, da je v postopku, v katerem se sprejme odločba o vrnitvi, izrečena glede mladoletnika, zagotovljena zaščita največjih koristi otroka in njegovega družinskega življenja, in ne zadostuje, da se ta mladoletnik, da bi po potrebi dosegel odlog izvršbe odločbe o vrnitvi, na ta zaščitena interesa lahko sklicuje v poznejšem postopku za izvršbo navedene odločbe. 11 Zadeva M. D. (C-528/21), sodba z dne 27. 4. 2023, 97. točka. 12 Ta določa, da če obstajajo okoliščine, ki jih zakon, ki ureja vstop, zapustitev in bivanje tujcev v Republiki Sloveniji določa za podaljšanje roka, lahko pristojni organ na prošnjo osebe, ki jo mora vložiti pred potekom roka za prostovoljni odhod, ob upoštevanju okoliščin posameznega primera, rok za prostovoljni odhod z odločbo podaljša za čas trajanja okoliščin, zaradi katerih je določitev daljšega roka za prostovoljni odhod osebe upravičena. 13 ZTuj-2 v četrtem odstavku 66. člena med drugim kot okoliščino, zaradi katere se tujec ne more prostovoljno vrniti v roku za prostovoljni odhod in je lahko razlog za podaljšanje roka, določa zdravstveno stanje tujca, ki ne omogoča prostovoljnega odhoda v določenem roku, kar potrdi zdravnik. V 72. členu istega zakona je opredeljeno načelo nevračanja s prepovedjo odstranitve tujca iz države, v 73. členu pa odločanje policije v fazi, ko so že izpolnjeni pogoji za odstranitev in ko lahko tujcu dovoli zadrževanje iz tam navedenih razlogov, med drugim če se izkaže, da bi zaradi njegovega življenjsko ogrožajočega zdravstvenega stanja v fazi odstranitve lahko prišlo do izpostavljenosti hudemu in nepopravljivemu poslabšanju zdravstvenega stanja (druga alineja drugega odstavka). 14 Sodišče v 3. točki obrazložitve sodbe povzema, da je pritožnik na osebnem razgovoru navajal, da je imel namen zapustiti Slovenijo, a so mu zdravniki svetovali, da mora počivati, v nasprotnem primeru lahko umre, ter da lahko predloži zdravniške izvide posegov, ki jih ima v azilnem domu. 15 V njej mora biti med drugim opredeljena tretja država, v katero ga je treba odstraniti. Glej zadevo X (C-69/21), sodba z dne 22. 11. 2022, 53. točka. 16 Zadeva MP (C-353/16), sodba z dne 24. 4. 2018, 41. točka. SEU pri tem izhaja iz stališča ESČP v zadevi Paposhvili proti Belgiji, da določba 3. člena EKČP nasprotuje odstranitvi hudo bolne osebe, za katero obstaja tveganje skorajšnje smrti ali za katero obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da sicer ni neposrednega tveganja, da bo umrla, vendar bi bila zaradi neobstoja ali nedostopnosti ustreznega zdravljenja v namembni državi izpostavljena dejanskemu tveganju resnega, hitrega in nepopravljivega poslabšanja svojega zdravstvenega stanja, ki bi povzročilo hudo trpljenje ali bistveno skrajšanje njene pričakovane življenjske dobe. 17 Prav tam, 44. točka. 18 Zadeva X (C-69/21), 71. točka. 19 Prav tam, 82. točka.