Jedro

Prvi odstavek 17. člena ZUS-1 se v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja.

Izpodbijana odločba je upravna odločba. Obstoj upravnega akta preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi, ko tožnik po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna.

Tožnik kot imetnik obveznic ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka. Tožnik je po določbah ZBan-1 legitimiran za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa. Zahteva lahko razliko med škodo, ki mu je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik obveznic in med višino poplačila, do katere bi bil kot imetnik obveznic upravičen v primeru stečaja banke, torej povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki mu je nastala zaradi odločbe. V konkretnem primeru ni povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe.

Tožnik z navedbami, s katerimi utemeljuje kršitev ustavne pravice do sodnega varstva, ne prepriča. Zakaj naj bi bilo sodno varstvo, ki ga dajejo določbe 350. a člena ZBan-1, navidezno oziroma neučinkovito ne utemelji in tudi ne navede razlogov, zaradi katerih bi nastanka oziroma višine nastale škode v navedenem (pravdnem) postopku ne bi bilo mogoče dokazati. Sodišče zato ni sledilo navedbam tožnika o neustavnosti zakonske ureditve in njegovemu predlogu za vložitev zahteve za presojo ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Tožena stranka je pod oznako strogo zaupno z izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih v 1. točki izreka ugotovila, da so v banki A. d.d. podani pogoji za izredne ukrepe iz prvega odstavka 253.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) in odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje te odločbe (osnovni kapital banke, ki znaša 184.079.267,12 EUR in je razdeljen na 22.056.378 navadnih, imenskih, prosto prenosljivih kosovnih delnic z oznako B., ki so izdane v centralnem registru nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki ga vodi Centralna klirinško depotna družba d.d. Ljubljana (v nadaljevanju KDD), ki predstavlja kvalificirano obveznost prvega reda) in obveznosti banke iz naslova finančnih instrumentov, ki jih je izdala banka in predstavljajo kvalificirano obveznost tretjega reda, med njimi podrejene obveznice z oznako C., ki so bile izdane 17. 7. 2010 in so vodene v centralnem registru nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki ga vodi KDD ter so se začele obrestovati 24. 5. 2010), zaradi česar se osnovni kapital banke zmanjša na nič in razveljavi vseh 22.056.378 delnic banke (v 2. točki izreka) ter izvede povečanje osnovnega kapitala banke v znesku 200.000.000,00 EUR z izdajo 20.000.000 novih navadnih kosovnih delnic, ki se glasijo na ime, v skupnem emisijskem znesku 1.551.000.000,00 EUR. Povečanje osnovnega kapitala banke v znesku 52.868.930,00 EUR se izvede s stvarnimi vložki (obveznicami), ki jih vplača in izroči banki Republika Slovenija, povečanje osnovnega kapitala v znesku 147.131.070,00 EUR pa se izvede z denarnim vložkom, ki ga na dan 18. 12. 2013 v celoti vplača država (v 3. točki izreka). Odločba je bila vročena banki in članom uprave banke s pravnim poukom, da je zoper njo mogoče začeti postopek sodnega varstva z vložitvijo tožbe na naslovno sodišče v roku petnajst dni, ki teče od dneva, ko je bila odločba vročena vsem članom uprave.

Tožnik odločbo izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Obvestilo banke A. d.d. (v nadaljevanju A. d.d.) o prenehanju obveznosti A. d.d. po obveznicah z oznako C. je prejel 23. 12. 2013. Odločba o izrednih ukrepih, na katero se v svojem obvestilu sklicuje A. d.d. in je bila podlaga prenehanju veljavnosti podrejenih obveznic, katerih imetnik je (bil) tožnik, obvestilu ni bila priložena. Na spletni strani Banke Slovenije je bil naknadno objavljen le povzetek odločbe o izrednih ukrepih, izrečenih A. d.d. ZBan-1L je uzakonil nov 347. člen, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu po tem zakonu vloži le banka, kateri je izredni ukrep izrečen. Posameznikom, ki so bili prizadeti z izrečenim izrednim ukrepom, ZBan-1 torej ne daje pravnega sredstva (tožbe) zoper odločbo o izreku izrednega ukrepa Banke Slovenije, s katerim bi lahko terjali presojo njene zakonitosti. To pa ne pomeni, da posamezniki, v pravni položaj katerih je poseženo z izrečenim ukrepom, ne uživajo sodnega varstva. Tega jim daje neposredno Ustava v tretjem odstavku 120. člena in 157. členu ter 4. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Banka Slovenije je izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih izdala v okviru javnega pooblastila in ob subsidiarni uporabi ZUP. Z njo je bilo neposredno poseženo v dolžniško-upniško razmerje med tožnikom kot imetnikom podrejenih obveznic in poslovno banko, torej v pravice in pravni položaj imetnikov obveznic. Zato imajo ti nedvomno pravni interes, da v sodnem postopku oziroma v upravnem sporu zaščitijo svoje zakonske interese, pravice in pravne koristi.

Ker obvestila poslovne banke o prenehanju obveznic C. ni mogoče šteti za upravno odločbo oziroma upravni akt v smislu tretjega odstavka 120. člena v povezavi s 157. členom Ustave in 4. členom ZUS-1, zoper katerega bi bilo mogoče sprožiti upravni spor, je treba odločbo Banke Slovenije o izreku izrednega ukrepa šteti za odločitev v smislu tretjega odstavka 120. in 157. člena Ustave, zoper katero je imetnikom obveznic C. zagotovljeno sodno varstvo. Ker so z odločbo Banke Slovenije imetnikom obveznic kršene ustavno varovane človekove pravice in temeljne svoboščine, daje podlago za vložitev tožbe zoper to odločbo tudi 4. člen ZUS-1. Drugačno stališče bi po mnenju tožnika pomenilo kršitev pravice iz 23. člena Ustave in kršitev pravic iz 6., 8. in 13. člena EKČP. Kolikor bi naslovno sodišče menilo, da navedene določbe Ustave in ZUS-1 tožniku ne dajejo pravice do sodnega varstva v upravnem sporu, je določba 347. člena ZBan-1 neskladna z določbami 22., 23. in 25. člena v povezavi z 2. členom, četrtim odstavkom 15. člena in tretjim odstavkom 120. člena in s 157. členom Ustave ter v nasprotju z že navedenimi določbami EKČP. V tem primeru sodišču predlaga, da postopek prekine in z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1. Sodnega varstva imetnikom obveznic, ki so predmet izrečenega ukrepa namreč ne nudi niti 350.a člen ZBan-1, ki, kolikor ga je (sploh) razumeti kot varstvo imetnikov obveznic, ne predstavlja učinkovitega sodnega varstva oziroma se z njim sodno varstvo zagotavlja le navidezno. Ni namreč mogoče realno pričakovati, da bi upniki oziroma prizadete osebe sploh lahko v kakršnikoli obliki dokazali dejanski stan, kot ga zahteva navedena določba. Poleg tega vlagateljem v podrejene obveznice ne zagotavlja pravnega varstva zoper izrečene ukrepe in možnosti podajanja ugovorov zoper nezakonitost in neustavnost izrečenih ukrepov.

Z izpodbijano odločbo in določbami ZBan-1 je v neskladju s 155. členom Ustave v povezavi z 2. členom Ustave retroaktivno poseženo v tožnikov pravni položaj in premoženjskopravna upravičenja ter v neskladju s 33. členom Ustave v povezavi s 67. členom Ustave in 2. ter 15. členom Ustave in 1. členom Protokola k EKČP poseženo v njegovo premoženjskopravno sfero. Kolikor sodišče presoje zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin brez ocene ustavnosti ZBan-1 ne more opraviti, tožnik predlaga prekinitev postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti 261.a do 261. f člena, 253. člena, 253.b člena, 260. a in 260.b člena, 262.a in 262. b člena, 350.a člena ZBan-1 ter 41. člena ZBan-1L iz razlogov, predstavljenih v nadaljevanju tožbe.

Na tej podlagi predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo o izrednem ukrepu kot nezakonito odpravi, saj krši človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Druga tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže na podlagi 3. točke prvega odstavka v povezavi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Meni namreč, da tožnik ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži banka. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa ureja 350.a člen ZBan-1, tako da ne drži navedba tožnika o odvzemu pravice do sodnega varstva. Tožnik pa tudi ni legitimiran v smislu 17. člena ZUS-1, saj v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil ne stranka postopka in ne stranski udeleženec. Skladno z ZBan-1 je stranka postopka nadzora oseba, nad katero se opravlja nadzor. Izpodbijana odločba je bila tako 18. 12. 2013 v skladu s 352. in 353. členom ZBan-1 vročena banki, saj je bila subjekt nadzora izključno banka. Navedene določbe pomenijo specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora Banke Slovenije glede na splošno ureditev po določbah ZUP, kar potrjuje tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča. Dodaja še, da se po določbah ZUS-1 v upravnem sporu sodno varstvo zagotavlja subsidiarno in da v obravnavanem primeru ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kar je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 eden od elementov, ki opredeljujejo upravni akt. V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do sodnega varstva pa tožena stranka poudarja, da odloča o vseh ukrepih nadzora, vključno z izrednimi ukrepi, po uradni dolžnosti ter da se za postopek nadzora ne zahteva kontradiktornost. To je po mnenju tožene stranke nujno, saj se le na ta način lahko zagotovi takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter obenem prepreči negotovost na finančnih trgih in pri deponentih. Zato niti banki kot subjektu nadzora ni priznana pravica do aktivne udeležbe pred izdajo odločbe, še manj pa je zato priznanje takšne pravice utemeljeno za imetnike obveznic. Poleg tega niti delničarji niti upniki ali druge osebe niso v položaju, da bi lahko ocenjevali obstoj pogojev za izredne ukrepe in s tem okoliščin, ki (vsaj delno) temeljijo na podatkih, ki se ne razkrivajo javnosti in so poznane le banki in toženi stranki kot nadzornemu organu. Zato že iz teh razlogov delničarji in upniki banke iz kvalificiranih obveznosti v postopku z izrednimi ukrepi ne morejo biti stranke v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov pravni interes lahko izhaja izključno iz posamičnih razmerij delničarja oziroma upnika banke ter se zato lahko nanaša zgolj na kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil upravičen v primeru stečaja banke. Tak pravni interes pa je ustrezno obravnavan z uveljavljanjem odškodnine na podlagi 350. a člena ZBan-1, ki omogoča celo širše pravno varstvo, kot bi ga lahko upniki uveljavljali v primeru stečaja banke. S tem je po mnenju tožene stranke zadoščeno zahtevi po učinkovitem in dejanskem pravnem sredstvu in sodnem varstvu, kot jo je v svojih odločbah opredelilo Ustavno sodišče in zahtevam, ki v tem pogledu izhajajo iz prakse ESČP. Tožba se zavrže. Po določbah 337. člena ZBan-1 se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. Če zakon (ZBan-1) ne določa drugače, se smiselno uporabljajo določbe ZUS-1. Pravna ureditev aktivne legitimacije za vložitev tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu je v določbah ZBan-1 v razmerju do 17. člena ZUS-1 urejena specialno, kar pomeni da se prvi odstavek 17. člena ZUS-1 v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja. Po 347. členu ZBan-1 je namreč v postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu do vložitve tožbe upravičena le banka.

Izpodbijana odločba je nedvomno upravna odločba, s katero je tožena stranka v okviru izvrševanja upravne funkcije odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi banke kot nadzorovane osebe, torej upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Opisana specialna zakonska ureditev tožnika v postopku sodnega varstva ter specialna zakonska ureditev stranke v postopku nadzora, ki ga izvaja Banka Slovenije (352. člen ZBan-1) po presoji sodišča ne utemeljuje stališča (tožene stranke), da izpodbijana odločba ni upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, katerega zakonitost je po določbah ZUS-1 predmet presoje v upravnem sporu. Pravna narava akta namreč ni odvisna vprašanja udeležbe oziroma dopustnosti udeležbe tožnikov kot strank oziroma stranskih udeležencev v postopku izdaje upravnega akta. Zakonsko besedilo „ki je lahko stranka v postopku izdaje akta“ se namreč navezuje izključno na osebe, ki nimajo pravne sposobnosti, se pa kot nosilci pravic in obveznosti postopka lahko udeležujejo kot stranka. Utemeljeno pa tudi ni stališče (tožeče stranke), da je zaradi specialne ureditve tožnika, torej aktivne legitimacije v postopku sodnega varstva izpodbijana odločba (za tožnika) posamični akt ali dejanje iz 4. člena ZUS-1. Pač pa tožnik kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka.

Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožnik opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena določba je z oziroma na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru, kot že navedeno, za takšen primer ne gre, saj že iz vsebine tožbe in tožbenega predloga sledi, da tožniki izpodbijajo odločbo tožene stranke o izrednem ukrepu in uveljavljajo ugovore, ki se presojajo v sporu o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Presoja zakonitosti upravnega akta namreč obsega tudi presojo skladnosti pravne podlage odločitve z določbami Ustave ter presojo ustavne skladnosti uporabe materialnega zakona. Obstoj upravnega akta torej preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi v primeru, ko tožnik po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato po presoji sodišča tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna, odločanje na njeni podlagi pa bi pomenilo zaobid določbe 347. člena ZBan-1, ki v postopku sodnega varstva tožbo tožnika izključuje.

Tudi v primeru upravičenega tožnika v postopku sodnega varstva pred upravnim sodiščem, sodišče, ki v postopku sodnega varstva proti odločbi Banke Slovenije ugotovi, da so podani razlogi, na podlagi katerih bi lahko v skladu z ZUS-1 odpravilo odločbo ali zadržalo njeno izvajanje, odločbe o odpravi ali zadržanju ne izda, ampak s sodbo ugotovi, da je odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izredni ukrep. Odločba sodišča o nezakonitosti odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu ne vpliva na učinke izrednega ukrepa po tem zakonu (350. člen ZBan-1).

Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih je urejeno v 350.a členu ZBan-1. Po prvem odstavku navedenega člena lahko delničarji, upniki ali druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen. Po tretjem odstavku 350. a člena mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (torej tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. Sodno varstvo na podlagi 350.a člena ZBan-1 se sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

Iz navedenega torej sledi, da tožnik po določbah ZBan-1 ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, je pa legitimiran za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahteva razliko med škodo, ki mu je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik obveznic do A. d.d., in med višino poplačila, do katere bi bil kot imetnik obveznic upravičen v primeru stečaja banke. Zahteva torej lahko povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki mu je nastala zaradi odločbe. Obenem pa je na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljen v povsem enak položaj, kot bi mu nastal, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožnik utrpel kot imetnik obveznic, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z izdano odločbo ni učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz že navedene določbe tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožniku, z ozirom na premoženjskopravno naravo njegovih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožnik tudi ne izkazuje legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

Nasprotno pa tožnik s tožbenimi navedbami, s katerimi utemeljuje kršitev ustavne pravice do sodnega varstva, ne prepriča. Zakaj naj bi bilo sodno varstvo, ki ga dajejo določbe 350. a člena ZBan-1, navidezno oziroma neučinkovito, tožnik konkretno ne utemelji in tudi ne navede razlogov, zaradi katerih bi nastanka oziroma višine nastale škode v navedenem (pravdnem) postopku ne bi bilo mogoče dokazati. Sodišče zato ni sledilo navedbam tožnika o neustavnosti zakonske ureditve in njegovemu predlogu za vložitev zahteve za presojo ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.

Iz navedenih razlogov je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa. Ker je tožbo zavrglo že iz tega razloga, se v presojo utemeljenosti položaja Republike Slovenije kot tožene stranke, ni spuščalo.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.