Jedro

Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je prvostopenjski organ na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP zavrnil tožnikov predlog za odlog izvršbe inšpekcijske odločbe z dne 26. 4. 2019, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-4014/2018-33 z dne 6. 9. 20191. S tem pa organ ni odločil o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti oziroma pravni koristi tožnika, zato ne gre za upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena istega zakona, zoper katerega bi bilo mogoče samostojno sodno varstvo v upravnem sporu. Izpodbijani sklep se namreč nanaša le na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe in vpliva samo na čas oprave procesnih dejanj. S tem ko tožnikovemu predlogu za odlog izvršbe ni bilo ugodeno, je bilo namreč odločeno (le) o tem, da se izpolnitev odrejene obveznosti ne odloži, ni pa bilo z izpodbijanim sklepom odločeno o sami tožnikovi obveznosti (oziroma pravici ali pravni koristi).

Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v vsebinsko obravnavo je procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdaje začasne odredbe. Sklep o zavrženju tožbe, čeprav še ne pravnomočen, pomeni procesno oviro za vsebinsko odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe in za morebitno izdajo začasne odredbe.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je 25. 2. 2020 vložil tožbo zoper dokončni odločbi gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-4013/2018-23 z dne 26. 4. 2019 in št. 06122-4014/2018-22 z dne 26. 4. 2019, s katerima mu je bilo kot inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da mora takoj ustaviti gradnjo objekta pravokotne tlorisne oblike, tlorisnih dimenzij 8,5 m x 4,5 m, z dvokapno streho, višine 4,10 m do strešnega venca in maksimalne višine 5 m do slemena objekta, na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ... oziroma gradnjo objekta enakih tlorisnih dimenzij in višine na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ..., ker jo izvaja brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja, in da mora na svoje stroške v 90 dneh po vročitvi te odločbe odstraniti prej opisana objekta na navedenih parcelah ter na zemljiščih vzpostaviti prejšnje stanje, sicer se bo začel postopek izvršbe po drugih osebah ali s prisilitvijo. Za nedovoljena objekta so bile izrečene tudi posebne prepovedi v skladu z 93. členom Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Poleg tega je tožnik s tožbo izpodbijal tudi dokončna sklepa gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-4013/2018-44 z dne 18. 12. 2019 in št. 06122-4014/2018-35 z dne 18. 12. 2019, s katerima sta bila zavrnjena njegova predloga za odlog izvršbe izpodbijanih odločb gradbenega inšpektorja. Predlagal je, naj sodišče izpodbijani odločbi in sklepa odpravi ter inšpekcijski postopek ustavi oziroma podrejeno, naj po odpravi izpodbijanih odločb in sklepov vrne zadevo v ponovno odločanje drugemu inšpektorju. Zahteval je tudi povrnitev stroškov postopka.

2. Hkrati je tožnik s tožbo z dne 25. 2. 2020 vložil tudi predlog za zadržanje izvršitve izpodbijanih odločb gradbenega inšpektorja in sodišču predlagal, naj na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloči, da se do pravnomočne odločitve odloži izvršitev izpodbijanih odločb gradbenega inšpektorja. O tem predlogu je že bilo pravnomočno odločeno s sklepom tega sodišča I U 276/2020-7 z dne 5. 3. 2020, v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča RS I Up 52/2020 z dne 22. 4. 2020. 3. Nato je tožnik 29. 1. 2021 skladno s pozivom tega sodišča I U 276/2020-23 z dne 26. 1. 2021 tožbo z dne 25. 2. 2020 razdružil tako, da je zoper vsak prej navedeni akt, ki jih je skupaj izpodbijal s tožbo z dne 25. 2. 2020, vložil nove, samostojne tožbe v upravnih sporih.

4. Tako je tožnik vložil tudi predmetno tožbo zoper dokončni sklep gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-4014/2018-35 z dne 18. 12. 2019, s katerim je bil zavrnjen njegov predlog za odlog izvršbe odločbe gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-4014/2018-22 z dne 26. 4. 2019 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba z dne 26. 4. 2019), dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-4014/2018-33 z dne 6. 9. 2019 (1. točka izreka), ter je bilo odločeno, da pri odločanju o predmetnem predlogu niso nastali stroški postopka (2. točka izreka). Hkrati s tožbo z dne 29. 1. 2021 je tožnik po 32. členu ZUS-1 vložil tudi predlog za začasno odložitev izvršitve izpodbijanega akta do pravnomočne odločitve o zadevi.

K točki I. izreka:

5. Tožba ni dovoljena.

6. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1; na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

7. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

8. Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je prvostopenjski organ na podlagi tretjega odstavka 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrnil tožnikov predlog za odlog izvršbe inšpekcijske odločbe z dne 26. 4. 2019, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-4014/2018-33 z dne 6. 9. 20191. S tem pa organ ni odločil o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti oziroma pravni koristi tožnika, zato ne gre za upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena istega zakona, zoper katerega bi bilo mogoče samostojno sodno varstvo v upravnem sporu. Izpodbijani sklep se namreč nanaša le na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe in vpliva samo na čas oprave procesnih dejanj. S tem ko tožnikovemu predlogu za odlog izvršbe ni bilo ugodeno, je bilo namreč odločeno (le) o tem, da se izpolnitev odrejene obveznosti ne odloži, ni pa bilo z izpodbijanim sklepom odločeno o sami tožnikovi obveznosti (oziroma pravici ali pravni koristi). O tožnikovi obveznosti je bilo odločeno z izvršilnim naslovom, to je z inšpekcijsko odločbo z dne 26. 4. 2019. Z izpodbijanim sklepom se odločitev, vsebovana v inšpekcijski odločbi z dne 26. 4. 2019, tudi ni spremenila.2 Poleg tega pa iz določbe tretjega odstavka 293. člena ZUP ne izhaja, da bi bila prekinitev oziroma odlog izvršbe pravica strank, ki bi bila lahko iztožljiva, saj je organu, pristojnemu za izvršbo, dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku o predlogu stranke za odlog izvršbe, če je zoper izvršilni naslov dana pritožba3. 9. Izpodbijani sklep tudi ne predstavlja akta, ki bi se ga lahko samostojno izpodbijalo v upravnem sporu ob upoštevanju odločbe U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, v kateri je Ustavno sodišče RS opredelilo meje varstva pravice do spoštovanja doma pri inšpekcijskih ukrepih zaradi nelegalne gradnje. Ustavno sodišče je sicer to vprašanje obravnavalo v zvezi s presojo ustavnosti določb 152. in 156.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki sta - do pričetka uporabe Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) 1. 6. 2018 – urejali inšpekcijske ukrepe pri nelegalni gradnji ter odlog izvršbe pri inšpekcijskih ukrepih pri nelegalni gradnji. Ustavno sodišče RS je ugotovilo, da sta določbi 152. in 156.a členu ZGO-1 v neskladju z Ustavo RS (ter naložilo odpravo protiustavnosti), in sicer iz razloga, ker ureditev inšpekcijskega postopka pri nelegalni gradnji ne zagotavlja, da bi poseg v pravico do spoštovanja doma zaradi odstranitve objekta temeljil na sodni odločbi, s katero bi sodišče presojalo sorazmernost posega; navedeni določbi zato po presoji Ustavnega sodišča v neskladju s prvim delom drugega odstavka 36. člena Ustave nedopustno omejujeta ustavno pravico do spoštovanja doma, zagotovljeno v prvem odstavku 36. člena Ustave4. Ustavno sodišče je razlogovalo, da če se v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje postavi vprašanje varovanja pravice do spoštovanja doma, mora biti fizični osebi v postopku zagotovljeno, da odločitev izpodbija zaradi nesorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma v luči njenih osebnih okoliščin. To pomeni, da mora biti inšpekcijskim zavezancem v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje zagotovljeno, da lahko pred odstranitvijo objekta v kontradiktornem postopku pred sodiščem učinkovito uveljavljajo vse okoliščine, ki vplivajo na varovanje pravice do spoštovanja doma. Sodišče mora imeti pooblastilo, da nesorazmerni poseg v pravico do spoštovanja doma prepreči. V tem postopku mora imeti pravico in dolžnost, da pretehta vse upoštevne okoliščine, in imeti pooblastilo izreči ukrepe, s katerimi lahko ustrezno zavaruje pravico do spoštovanja doma, če bi iz konkretnih okoliščin izhajalo, da bi odstranitev objekta pomenila nesorazmeren poseg v to pravico. Tehtanje vseh okoliščin, ki so pomembne za presojo, ali odstranitev konkretnega objekta pomeni nesorazmeren poseg v pravico do spoštovanja doma, je mogoče le v konkretnem primeru. Sodišče mora pri presoji, ali odstranitev objekta v konkretnem primeru pomeni nesorazmeren poseg v pravico do spoštovanja doma, upoštevati: ali je konkretni objekt posameznikov dom; ali je bivanje v objektu nezakonito in ali se je posameznik nezakonitosti zavedal; kakšna je narava nezakonitosti in kolikšna je stopnja nezakonitosti; kakšna je pravna narava javnega interesa, ki je varovan z rušitvijo objekta. Upoštevati mora tudi trajanje bivanja in stopnjo povezanosti posameznikov z zadevnim prostorom. Pristojni organi in sodišče morajo presoditi tveganje, da posamezniki po odstranitvi objekta postanejo brezdomci, in možnost, da posamezniki nadomestno nastanitev pridobijo s pomočjo države. Tudi ESČP je vzpostavilo zahtevo po predhodni sodni odločbi kot enem izmed pogojev za zagotovitev sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma5, kadar je poseg zelo invaziven. Ob ugotovitvi neskladnosti z Ustavo pa je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve navedene odločbe U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, in sicer je odločilo, da imajo posamezniki do odprave ugotovljene protiustavnosti zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

10. Tudi po navedeni odločbi Ustavnega sodišča RS, s katero je določen način njene izvršitve, vezan na odločitev o protiustavni ureditvi odloga izvršbe v 156.a členu ZGO-1 (ta zakon ne velja več, GZ pa odloga izvršbe ne ureja), je v gradbenih inšpekcijskih postopkih zagotovljeno le sodno varstvo pravice do doma, za kar pa v obravnavani zadevi, glede na tožbene navedbe, ne gre. Tožnik namreč niti ne zatrjuje okoliščin, pomembnih za varstvo pravice do spoštovanja doma, poleg tega pa v tožbi sam trdi, da sporni objekt predstavlja pomožni kmetijsko-gozdarski objekt in „nič drugega“.

11. Ob ugotovitvi, da izpodbijani akt ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, se sodišče do tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo lahko obravnavalo le formalno. Iz istega razloga, ker sodišče tožbe ni vsebinsko obravnavalo, tudi ni razpisalo glavne obravnave.

12. Ker torej glede na obrazloženo izpodbijani sklep ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-16 kot nedovoljeno zavrglo.

K točki II. izreka:

13. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dovoljena.

14. Vsako meritorno odločanje sodišča zahteva preizkus procesnih predpostavk, kar velja tudi za zahtevo za izdajo začasne odredbe po določbah 32. člena ZUS-1. Po ustaljeni upravnosodni praksi mora sodišče, ko gre za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, prej opraviti preizkus, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe. Procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu je namreč vložitev tožbe, ki izpolnjuje v ZUS-1 določene pogoje, da lahko uspešno prestane predhodni preizkus.

15. Ker je sodišče, kot prej obrazloženo, ugotovilo, da obravnavana tožba v tem primeru ne izpolnjuje vseh procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavanje in jo je zato moralo zavreči, je hkrati ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki je vezana na tožbo. Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v vsebinsko obravnavo je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdaje začasne odredbe. Sklep o zavrženju tožbe, čeprav še ne pravnomočen, pomeni procesno oviro za vsebinsko odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe in za morebitno izdajo začasne odredbe7. Zato mora sodišče v primeru, kot je obravnavani, če tožbo zavrže, hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

16. V zvezi s tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe sodišče dodaja zgolj še, da je bilo o tožnikovem predlogu za zadržanje izvršitve inšpekcijskih odločb zaradi nelegalne gradnje (na eno teh odločb se nanaša sklep, v zvezi z izvršitvijo oziroma pravnim učinkovanjem katerega je vložena predmetna zahteva za izdajo začasne odredbe), vloženem s (prvotno) tožbo z dne 25. 2. 2020, v upravnem sporu med istima strankama, že pravnomočno odločeno s sklepom tega sodišča I U 276/2020-7 z dne 5. 3. 2020, v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča RS I Up 52/2020 z dne 22. 4. 2020 (in sicer da se izvršitev inšpekcijskih odločb v delu, v katerem je naložena odstranitev objekta, do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zadrži).

K točki III. izreka:

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Po tretjem odstavku 293. člena ZUP se upravna izvršba lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. 2 Tako tudi sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 451/2013 z dne 19. 12. 2013 in I Up 83/2013 z dne 4. 7. 2013. 3 Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 100/2011 z dne 2. 3. 2011. 4 V prvem odstavku 36. člena Ustave je določeno, da je stanovanje nedotakljivo. V prvem delu drugega odstavka tega člena pa je določeno, da nihče ne sme brez odločbe sodišča proti volji stanovalca vstopiti v tuje stanovanje. 5 Pravica do spoštovanja doma je zagotovljena v 8. členu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). 6 V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. 7 Tako tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 1341/2017 z dne 21. 6. 2017.