Jedro

Poseg v lastninsko pravico z ustanovitvijo zakonite predkupne pravice je dovoljen, kolikor to narekuje javna korist, katere element je načelo sorazmernosti, ki predvideva tehtanje zasebnega in javnega interesa oziroma obremenitve. Zgolj zatrjevanje javnega interesa pomeni neugotovitev pogojev, ki občino opravičujejo, da omeji lastninsko pravico v smislu 85. člena ZUreP-1. Status grajenega javnega dobra se pridobi šele z odločbo, vendar bi se, ob okoliščinah, da bo bodoči objekt odgovarjal atributom, ki se jih za grajeno javno dobro zahteva lahko štelo, da se tudi športni objekt uvrsti pod definicijo infrastrukturnega omrežja oziroma objektov, v smislu določbe 85. člena ZUreP-1. Da sodišče lahko opravi preizkus pravilnosti uporabe materialnega prava, bi morala biti obrazložitev razlogov za sprejem odloka tehtna in prepričljiva in bi morala vsebovati razloge, ki jih zahteva 85. člen ZUreP-1.

Izrek

I. Tožbi se deloma ugodi, ter se 2. člen Odloka o dopolnitvi Odloka o zakoniti predkupni pravici Občine Straža št. 00700-30/2011-8 z dne 27. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 79/12), v delu, ki se nanaša na nepremičnine parc. št. 61/1, 73/1, 76/2 in 76/3, vse k.o. ..., odpravi. V preostalem se tožba zavrne.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Tožena stranka je z izpodbijanim Odlokom dopolnila Odlok o zakoniti predkupni pravici Občine Straža (Uradni list RS, št. 78/11, 82/11 in 40/12, 1. člen); ter 2. člen Odloka dopolnila z naslednjimi parcelami: „79, 2233/2, 77/1, 76/3, 76/2, 73/2, 73/1, 72/1, 69/1, 68/4, 68/15, 65/1, 2260/1, 61/1, 60/1, vse k.o. ... ter 812/2 k.o. ... (2. člen) ter odločila, da začne ta Odlok veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (3. člen).

Tožniki izpodbijajo Odlok, ker menijo, da je bilo z izdajo Odloka napačno uporabljeno materialno pravo oziroma je bil izdan v nasprotju z zakonom ter so bili v zvezi z izdajo Odloka kršena pravila postopka ter hkrati ta posega v temeljne svoboščine in pravice tožnikov. Tožniki so imetniki oziroma lastniki nepremičnin, ki so navedene v 2. členu Odloka in sicer A.A. parc. št. 61/1, B.B. lastnik parcele 73/1 in C.C. lastnica parcele 76/2 in 76/3, vse k.o. ..., kar je vse razvidno iz izpiskov zemljiške knjige. Odlok posega v polna lastninska upravičenja tožnikov, ki imajo neposredni pravni interes za izpodbijanje. Ker je lastninska pravica neposredno ustavno zavarovana človekova pravica in svoboščine (67. člen Ustave) ter je tožena stranka brez utemeljenega razloga in v nasprotju z zakonom z Odlokom posegla v absolutno ustavno varovano lastninsko pravico tožnikov. V skladu s 4. členom Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) pa sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov oziroma dejanj organov, ki na nedopusten način posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Sporni Odlok je občina sprejela na podlagi 85. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), ki določa, da lahko občina z odlokom določi območje predkupne pravice na območjih obstoječih ali predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov. Gre za akt občine, ki na povsem konkreten način posega v pravna razmerja individualnih lastnikov in tožnikov tako, da gre po mnenju tožnikov za posamični akt. Zakonitost aktov organov, izdanih v obliki predpisa, oziroma ko ta urejajo posamična razmerja, pa se presoja v upravnem sporu na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Tako se je do takšnih predpisov opredelila tudi ustavno sodna praksa (primerjaj sklep Ustavnega sodišča U-I-144/12 z dne 18. 10. 2012). Po 85. členu ZUreP-1 pa je predkupna pravica izrecno določena le za območje obstoječe ali predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov. Gre le za možnost občine, da za potrebe zgolj infrastrukturnih objektov in omrežij uveljavlja oziroma določi predkupno pravico. Gre za strogo omejene namene za morebitno omejitev lastninske pravice oziroma poseg vanjo. Zakon ureja pojma komunalna infrastruktura in gospodarska javna infrastruktura. Iz skope in pavšalne obrazložitve predloga Odloka občinskemu svetu z dne 17. 9. 2012, ki je sporni Odlok sprejel, pa izhaja le, da so v Odlok vključene nepremičnine na območju, predvidenem za gradnjo veslaškega centra. V nobenem veljavnem aktu občine veslaški center ni opredeljen. Vprašati se je potrebno, za kakšen infrastrukturni objekt v smislu ZUreP-a pri veslaškem centru sploh gre in katerim kriterijem v infrastrukturne objekte naj bi veslaški center sploh ustrezal oziroma zadostil. Ker je infrastruktura državnega ali lokalnega pomena, se zato postavlja vprašanje, ali se lahko veslaški center šteje za infrastrukturni objekt. Po mnenju tožnikov ne. Vprašati se je tudi, ali je tožena stranka Odlok sploh lahko sprejela brez kakršnekoli argumentirane obrazložitve in v očitnem nasprotju z vsemi demokratičnimi standardi, ki sicer določajo temelje lokalne samouprave in postopke v zvezi s sprejemom, bodisi splošnih ali posamičnih aktov. Tožniki menijo, da so bile ob sprejemu izpodbijanega Odloka bistveno kršene tudi procesne norme, tudi brez predhodne vključitve prizadetih lastnikov oziroma tožnikov, katerih pravni interes je bil prizadet, to pa je tudi vplivalo na samo zakonitost oziroma pravilnost odločitve tožene stranke, ki je posamični akt. Sporni Odlok je torej povsem samovoljen, brez kakršnekoli utemeljitve in brez zakonske podlage ter zato v celoti nezakonit. Tožena stranka je nezakonito uporabila in zlorabila določbe ZUreP-1 za dosego svojih povsem abstraktnih, neizkazanih oziroma nedefiniranih ciljev. Predlagajo odpravo Odloka in zahtevojo povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je pri sprejemu Odloka upoštevala določbo 85. člena ZUreP-1. Razlog za določitev zakonitih predkupnih pravic je bil nameravana gradnja ... v ... ter je zato predlagala dopolnitev Odloka z vključitvijo nepremičnin na območju, predvidenem za gradnjo veslaškega centra, ki je infrastruktura na področju športa. Iz komentarja zakona k ZUreP-1 izhaja, da je potrebno pri določanju območja predkupne pravice (bodisi da gre za celotno poselitveno območje oziroma infrastrukturno območje, bodisi samo njegov del) paziti in se omejiti na območje, kjer je tak poseg res nujen, pri čemer to nujnost narekuje javna korist. Iz določb, ki so vsebovane v razdelku o zakoniti predkupni pravici, izhaja, da se ta inštitut uporablja predvsem v primeru obstoja javne koristi (gradnja objektov za potrebe javne uprave, gospodarske javne infrastrukture, zdravstva, šolstva, kulture, znanosti, športi, gradnja socialnih in neprofitnih stanovanj; opomba št. 22, stran 525). Prav tako je dodatni razlog, ki kaže na to, da so v pojmu „infrastrukturna omrežja“ zajeti tudi športni objekti, določba 91. člena ZUreP-1, ki določa, za katere namene lahko občina proda nepremičnino, ki jo pridobi na podlagi uveljavljanja predkupne pravice. Med ostalim tudi za gradnjo objektov športa, iz česar lahko smiselno izpeljemo zakonodajalčev namen, da se inštitut zakonite predkupne pravice uporablja tudi za področje športne infrastrukture. S sprejetjem Odloka občina ni kršila določbe ZUreP-1, saj je ureditev sprejela za območje predvidenih infrastrukturnih omrežij (predvideno v Občinskem prostorskem načrtu Občine Straža) ter območje natančno opredelila z navedbo parcelnih številk nepremičnin in gradivu priložila tudi grafiko s predvidenim območjem infrastrukture (izročena na seji Občinskega sveta). Gradnja veslaškega centra je v javno korist, zato imajo vse argumente, da so bila v postopku spoštovana vsa načela pravne države. Prav tako niso kršili pravila postopka.

Tožba je deloma utemeljena.

Četrti odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Da je izpodbijani Odlok tak akt, med strankami ni sporno. Presojo Odloka kot posamičnega akta sprejema tudi sodišče, gre za akt, ki posega v pravice, obveznosti in pravne koristi posameznika.

V skladu s 85. členom ZUreP-1 lahko občina z Odlokom določi območje predkupne pravice občine na nepremičninah na celotnem območju poselitve in na območju obstoječih oziroma predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov izven poselitvenih območij ali na delu teh območij, če ni s tem zakonom določeno drugače. V zadevi ni sporno, da je z izpodbijanim odlokom tožena stranka na parcelah tožnikov ustanovila zakonito predkupno pravico v svojo korist. Teorija zakonito predkupno pravico opredeljuje kot najšibkejšo obliko omejevanja lastninske pravice na nepremičnini. Pri tej omejitve se v javnem interesu omejuje promet (razpolaganje) z nepremičninami. Predkupna pravica ne posega bistveno v svobodo razpolaganje, temveč usmerja pravni promet na osebo, ki se glede na javni interes šteje za najprimernejšega lastnika nepremičnine. Predkupna pravica ne ovira lastnika nepremičnine pri odločitvi, ali bo nepremičnino prodal, temveč vpliva samo na odločitev, komu jo bo prodal. Prav tako lahko lastnik svobodno določa vse pogoje prodaje. Poseg v lastninsko pravico je dovoljen le ob spoštovanju načela sorazmernosti kot enega od načel pravne države. Pri določanju območja, na katerem občina ustanavlja zakonito predkupno pravico, se mora omejiti na območje, kjer je ta poseg nujen, pri čemer to nujnost narekuje javna korist. Tožniki ugovarjajo, da Odlok posega v njihove temeljne svoboščine in pravice ter njihova polna lastninska upravičenja. Sodišče soglaša z ugovorom, da omejitev po 85. členu ZUreP-1 pomeni poseg v pravice lastnikov. Lastninska pravica pomeni imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način in z njo razpolagati (37. člen Stvarnopravnega zakonika.). Poseg v lastninsko pravico z ustanovitvijo zakonite predkupne pravice je dovoljen, kolikor to narekuje javna korist, katere element je načelo sorazmernosti, ki predvideva tehtanje zasebnega in javnega interesa oziroma obremenitve. Navedena zahteva izhaja iz določb Ustave o varovanju zasebne lastnine. Z jamstvom zasebne lastnine Ustava tako ne varuje le lastninske pravice, kot je opredeljena v civilnem pravu, pač pa zagotavlja tudi varstvo pred posegi v druge obstoječe pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot civilnopravno lastninska pravica premoženjsko vrednost in mu kot taki omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju – odločba Ustavnega sodišča Up-156/98 z dne 11. 2. 1999. Obseg posega v lastninsko pravico obsega omejitev, ki je določena z ZUreP-1 in je bila razložena zgoraj, torej poseg v razpolaganje. Navedeno omejitev, ki prizadeva lastnika nepremičnine, ki je obremenjena z zakonito predkupno pravico, mora javni interes preseči. Zakaj pa je izgradnja … v javnem interesu, pa iz obrazložitve predloga Odloka ni razvidno, čeprav se tožena stranka v odgovoru na tožbo sklicuje, da je izpodbijani Odlok izdala v javnem interesu. Zgolj zatrjevanje javnega interesa pomeni neugotovitev pogojev, ki občino opravičujejo, da omeji lastninsko pravico v smislu 85. člena ZUreP-1. Tožena stranka je torej nepopolno ugotovila dejansko stanje, v posledici pa napačno uporabila materialno pravo.

Zakonita predkupna pravica se lahko določi na območju poselitve, zunaj območja poselitve (kar naj bi bilo v obravnavanem primeru) pa le na območjih, kjer že obstajajo oziroma so predvideni infrastrukturni objekti. Tožniki ugovarjajo, da predvidena izgradnja … odgovarja kriteriju infrastrukturnega objekta v smislu ZUreP-1. Definicija komunalne infrastrukture izhaja iz 19. točke 2. člena ZUreP-1 in sicer so komunalna infrastruktura objekti oziroma omrežja lokalne gospodarske javne infrastrukture ter grajeno javno dobro lokalnega pomena. Pomen in vsebina grajenega javnega dobra izhaja iz 2.2. točke 2. člena ZGO-1. Grajeno javno dobro lokalnega pomena je grajeno javno dobro, ki sodi v omrežje gospodarske javne infrastrukture lokalnega pomena in javna površina na njih, kakor tudi objekti ali deli objektov, katerih uporaba je pod enakimi pogoji namenjena vsem, kot so cesta, ulica, trg, pasaža in druga javna prometna površina lokalnega pomena, tržnica, igrišče, parkirišče, pokopališče, park, zelenica, športna oziroma rekreacijska površina in podobno. Res se status grajenega javnega dobra pridobi šele z odločbo, vendar bi se, ob okoliščinah, da bo bodoči objekt odgovarjal atributom, ki se jih za grajeno javno dobro zahteva (grajeno javno dobro so zemljišča, namenjena takšni splošni rabi, kot jo glede na namen njihove uporabe določa zakon oziroma predpis, izdan na podlagi zakona in na njih zgrajeni objekti, če so namenjeni splošni rabi – 2. člen ZGO-1) lahko štelo, da se tudi športni objekt uvrsti pod definicijo infrastrukturnega omrežja oziroma objektov, v smislu določbe 85. člena ZUreP-1. Iz kopije obrazložitve predloga Odloka izhaja, da so v Odlok vključene nepremičnine, ki so predvidene za gradnjo ... Tožniki imajo prav, da se v nobenem veljavnem aktu, ki bi bil podlaga za izdajo izpodbijanega Odloka oziroma na katerega bi se sklicevala tožena stranka, ta ne omenja. Tožena stranka se sklicuje na Občinski prostorski načrt Občine Straža, za katerega pa je ugotoviti, da … ne opredeljuje, pod STR – 13 je predvidena izgradnja kajakaške steze. Gramatikalna razlaga določbe prvega odstavka 85. člena ZUreP-1, besed „predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov“, kaže na obveznost občine, da zakonito predkupno pravico določi le na območju, kjer je s prostorskim aktom predvidena izgradnja infrastrukturnega omrežja oziroma objektov. V obravnavani zadevi pa dejstva in okoliščine, navedene v obrazložitvi predloga ne omogočajo sklepa o identiteti objekta, predvidenega v prostorskem aktu z nameravano izgradnjo ... Nameravane gradnje tudi ni mogoče primerjati po obsegu z gradnjo, predvideno v Občinskem prostorskem načrtu. Sporno bi moralo izhajati iz postopka in gradiva pred sprejemom izpodbijanega Odloka, zato je dejansko stanje ostalo v tem okviru nepopolno ugotovljeno, posledično pa nepravilno uporabljena določba 85. člena ZUreP-1. Glede na navedeno sodišče zaključuje, da ne gradivo za sprejem Odloka ne sam Odlok sodišču ne omogočata preizkusa, ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno. Da sodišče lahko opravi preizkus pravilnosti uporabe materialnega prava, bi morala biti obrazložitev razlogov za sprejem Odloka tehtna in prepričljiva, vsebovati bi morala razloge, ki jih zahteva določba 85. člena ZUreP-1 in ki jih je sodišče navedlo zgoraj, glede na ugovore, ki so bili v tožbi izpostavljeni. Gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem Odloka, pa take vsebine nima. Poleg tega sodišče ugotavlja na podlagi predloženega upravnega spisa, da tožena stranka tožnikov kot lastnikov ni obvestila o načrtovanem sprejetju odloka niti jim ni posredovala gradiva odloka ter jim s tem ni omogočila, da se seznanijo z vsebino in razlogi za sprejetje odloka ter obsegom gradnje in zato posledično obsega zakonite predkupne pravice, kar tudi kaže na nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in posledično napačno uporabo materialnega prava.

Ker je bilo ob izdaji izpodbijanega Odloka napačno uporabljeno materialno pravo, je Odlok nezakonit. Sodišče ga je zato na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo. Sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu in Odloka odpravilo v celoti, ker zato tožniki ne izkazujejo pravnega interesa, saj ne gre za njihove parcele.

Ker so tožniki v tem upravnem sporu uspeli, jim je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 350,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške je dolžna povrniti tožena stranka v roku 15 dni od prejema sodbe. Plačilo sodne takse bo vrnjeno po uradni dolžnosti.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.