Jedro

Prepoved spremembe v škodo pritožnika se nanaša samo na odločbo druge stopnje, izdano na pritožbo stranke v upravnem postopku, ne pa na ponovno reševanje organa prve stopnje, ki ni vezan na svojo prejšnjo odločbo, ki je bila odpravljena.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje odločil, da je investitor A.A. (v nadaljevanju tožnik) dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi nelegalne gradnje lesenega pritličnega objekta, ki služi za rejo koz, lesenega pritličnega objekta, ki je v uporabi kot hlev za prašiče in lesene lope, namenjene shranjevanju kmetijske mehanizacije na parc. št. 633 k.o. B. v znesku 7.170,51 EUR. Z 2. točko izreka izpodbijane odločbe je organ prve stopnje odločil, da je zavezanec dolžan plačati nadomestilo v 30 dneh od dokončnosti te odločbe na račun Upravne enote Nova Gorica, št. 01100-84500034171, sklic 11 62316-7120079-9576712 z navedbo namena nakazila: "nadomestilo zaradi nedovoljene gradnje". Za neplačane zapadle obveznosti tečejo od dneva od dneva zapadlosti zamudne obresti po Zakonu o predpisani obrestni meri zamudnih obresti (ZPOMZO-1, Ur. list RS, št. 11/07, u.p.b.).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prve stopnje v ponovljenem postopku za vsak nelegalno zgrajen objekt posebej (lesen pritličen objekt, ki služi za rejo koz, lesen pritlični objekt, ki je v uporabi kot hlev za prašiče in lesena lopa namenjena shranjevanju kmetijske mehanizacije), ob upoštevanju določb Uredbe o kriterijih za izračun višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila (Uradni list RS, št. 33/2003, 79/2009 - Uredba) izdelal nove izračune. Z njimi je pred izdajo te odločbe seznanil tožnika in mu omogočil, da se o njih izjasni. Na tej podlagi je v skladu s prvim odstavkom 157. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožniku določil plačilo nadomestila v višini 7.170,51 EUR. Organ prve stopnje je tožniku pojasnil, da za znižanje nadomestila kot ga zahteva tožnik, nima podlage.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju tožena stranka) je z odločbo številka 35113-36/2012/5-00641109 z dne 8. 3.2013, zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo (točka 1. izreka). Z drugo točko izreka pa je tožena stranka zavrnila tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka.

V obrazložitvi navaja, da skupno nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi nelegalne gradnje, ugotovljene v odločbi inšpektorice št. 06122-1696/2009-7207, ki je postala pravnomočna dne 17. 9. 2010, znaša 7.170,51 EUR. Neutemeljene so pritožbene navedbe tožnika, da zaradi določbe 253. člena ZUP organ prve stopnje ne bi smel odmeriti zneska v višjem znesku, kot pa je bil odmerjen s prvo izpodbijano odločb. Navedeni člen v prvem odstavku določa, da bi se zadeva pravilno rešila, sme organ druge stopnje ob reševanju pritožbe v mejah zahtevka, ki je bil postavljen v postopku na prvi stopnji, s svojo odločbo odpraviti odločbo in rešiti zadevo v korist pritožnika v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena ZUP, če s tem ne posega v pravico koga drugega. Z enakim namenom lahko organ druge v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena ZUP, spremeni odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu ZUP. Kot pravilno navaja tožnik, je ZUP s tem uzakonil načelo prepovedi spremembe odločbe v pritožbenem postopku v škodo pritožnika (reformatio in peius), ki nesporno zavezuje organ druge stopnje, kadar odloča v pritožbenem postopku. Takrat lahko organ druge stopnje spremeni odločbo v škodo pritožnika samo takrat, če so za to izpolnjeni predpisani zakonski pogoji. Poleg navedenega pa Komentar ZUP (Jerovšek in drugi, Inštitut za javno upravo, 2004, str. 690) navaja, da ne velja prepoved spremembe v škodo pritožnika v primeru, če je pritožnik izpodbijal dejansko stanje, pa je organ druge stopnje v dopolnjenem ugotovitvenem postopku ugotovil novo dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo odločbe, ki je za stranko manj ugodna od prejšnje (tako tudi Androjna, 1992, str. 230). Androjna izrecno navaja, da se prepoved sprememebe v škodo pritožnika nanaša samo na odločbo druge stopnje, izdano na pritožbo stranke v upravnem postopku, ne pa na ponovno reševanje organa prve stopnje, ki ni vezan na svojo prejšnjo odločbo, ki je bila odpravljena. Glede na to, je treba zaključiti, da organ prve stopnje, s tem, ko je v ponovljenem postopku izdal manj ugodno odločbo, ni kršil določbe drugega odstavka 253. člena ZUP. Nenazadnje je organ prve stopnje očitno sledil navedbam tožnika, da naj objekti ne bi bili zgrajeni do 5. faze in je upošteval faktor F4 = 0,8 - objekti zgrajeni do 3. faze. Neutemeljene so tudi pritožbene navedbe v smeri, da bi moral organ prve stopnje upoštevati, da eden izmed objektov več ne obstoji. Tožniku ponovno pojasnjuje da je stališče sodne prakse jasno in sicer je pri odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo relevantno le to, da za gradnjo ni bilo pridobljenega ustreznega upravnega dovoljenja. Čim pride do izdaje inšpekcijske odločbe zaradi nezakonitega posega v prostor, nastopi obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo. Kasnejša sanacija ne odveže zavezanca plačila prispevka (npr. sodba Upravnega sodišča, opr. št. U 336/2005-6 z dne 19. 9. 2006, ki se sicer v bazi sodne prakse na spletnih straneh res ne nahaja, na kar pa organ druge stopnje ne more vplivati; ali sodba Upravnega sodišča RS, št. II U 196/2012-8 z dne 7. 11. 2012). Prav tako tožnik ne more uspeti z navedbami, da je v izreku odločbe organa prve stopnje napačno navedena dokončnost, kot rok v katerem mora pritožnik svojo obveznost izpolniti. Po določbi prvega odstavka 224. člena ZUP, je odločba, ki se ne more več izpodbijati s pritožbo, dokončna. Z dokončnostjo pa stranka lahko začne izvajati svojo pravico, če zakon ne določa drugače. Oziroma, če ni drugače določeno odločba postane izvršljiva z njeno dokončnostjo. V zvezi z zahtevo tožnika za povrnitev stroškov tega pritožbenega postopka, ki jih sicer ni specificiral, tožena stranka odgovarja, da gredo po določbi drugega odstavka 113. člena ZUP, če se je postopek začel po uradni dolžnosti, stroški v breme stranke, če se je postopek končal za stranko neugodno ali, če se v postopku izkaže, da ga je ta povzročila s svojim protipravnim ravnanjem. Če se je postopek končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka). V konkretnem primeru se postopek za stranko ni končal ugodno in je zato dolžna sama nositi svoje stroške postopka.

Tožnik v tožbi navaja, da je upravni organ prve stopnje z izdajo izpodbijane odločbe zagrešil bistveno kršitev pravil postopka in zmotno uporabil materialno pravo. S sklicevanjem na drugi odstavek 253. člena ZUP vztraja pri trditvi, da v obravnavanem primeru ne gre za nobenega od v zakonu naštetih taksativnih primerov, v katerih je dopustna uporaba izjeme od prepovedi "reformatio in peius". Organ prve stopnje je zato, ker je v postopku ponovnega odločanja, odmeril skoraj enkrat višje nadomestilo kot v prvotni odločbi, po presoji tožnika grobo kršil njegove procesne pravice in procesna jamstva in napačno uporabil materialno pravo. S tem, ko je nedopustno obšel zakonska določila in izigral namen uzakonjenega pravila prepovedi "reformatio in peius" je posegel tudi v tožnikove temeljne ustavne pravice.

V nadaljevanju s povzemanjem celotnega postopka v obravnavani zadevi navaja kršitve, ki naj bi jih zagrešil pritožbeni organ, ko je na tožnikovo pritožbo odpravil prvo odločbo organa prve stopnje. Po tožnikovem mnenju, pritožbeni organ takrat ni imel podlage za odpravo odločbe po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Z razlago, ki jo je glede navedene prepovedi v izpodbijani odločbi zavzel organ prve stopnje se zato tožnik ne strinja in mu očita bistveno kršitev pravil postopka in kršitev ustavnih pravic (14., 22. in 25. člena Ustave RS). S tolmačenjem pravnega pravila iz drugega odstavka 253. člena ZUP in s sklicevanjem na stališča Androjne (str. 519-520), utemeljuje trditev, da velja prepoved "reformatio in peius" tudi za organ prve stopnje pri izdaji odločbe v ponovljenem postopku. Meni, da bi bila sicer stranka prepuščena arbitriranosti, samovolji organa druge stopnje, to je odločitvi o tem ali bo odločbo organa prve stopnje odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje. V konkretni zadevi je po zatrjevanju tožnika organ druge stopnje v nasprotju z določbami 251. in 252. člena ZUP, z odpravo odločbe prve stopnje preprečil uporabo 253. člena ZUP. V zvezi z očitanimi kršitvami in nepravilnim tolmačenjem določb ZUP se tožnik sklicuje tudi na sodno prakso (npr. sklep Vrhovnega sodišča RS, II Ips 215/2011 z dne 23. 6. 2011, sodbe upravnega sodišča RS IV U 202/2010 z dne 6. 9. 2011, U 761/2008 z dne 29. 1. 2009).

Tožnik vztraja pri trditvi, da objekt, ki služi za rejo koz ne stoji več. Zato degradacija prostora ni več prisotna in s tem niti pogoji za obračun nadomestila niso izpolnjeni. Pri tem se sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča v sodbi X Ips 149/2007 z dne 25. 8. 2010. Prepričan je, da v določbah ZGO-1 in niti v Uredbi ni podlage za to, da bi se nadomestilo ne obračunalo za vse objekte skupaj kot je to storil organ prve stopnje v prvi odločbi, saj le-ti predstavljajo funkcionalno celoto. Meni, da bi moral tudi rok za plačilo odmerjenega nadomestila teči od pravnomočnosti odločbe.

S sklicevanjem na Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/2013 z dne 1. 3. 2013) zatrjuje, da objekti, ki so predmet izpodbijane odločbe ne predstavljajo več črne gradnje in da zato zanje ne more nastati obveznost plačila nadomestila in da je zato pristojni upravni organ z odločbama z dne 29. 3. 2013 zavrgel tožnikovi zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za še stoječa objekta, ker gre za enostavna objekta za katera izdaja dovoljenja ni potrebna. Meni, da bi moral inšpekcijski organ v njegovi zadevi v skladu z 10. členom že navedene Uredbe inšpekcijski postopek ustaviti po uradni dolžnosti. Zato bi tudi naložitev plačila za degradacijo in uzurpacijo prostora za objekte v izpodbijani odločbi, pomenila kršitev načela zakonitosti in načela varstva pravic po ZUP kot tudi ustavnih načel določenih v 14. in 22. členu Ustave RS.

Po mnenju tožnika bi moralo sodišče v zvezi s presojo zakonitosti izpodbijane odločbe naprej kot predhodno vprašanje rešiti vprašanje ali je tožnik investitor nedovoljene gradnje. To vprašanje trenutno rešuje za to pristojni inšpektor. Sodišču zato predlaga, da do odločitve o predhodnem vprašanju postopek v tem upravnem sporu prekine (48/3 čl. ZUS-1).

Na podlagi vsega navedenega tožnik sodišču predlaga da izpodbijano odločbo in 2. točko izreka odločbe organa druge stopnje odpravi in toženi stranki naloži plačilo vseh dosedanjih stroškov upravnega postopka na prvi in drugi stopnji z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Priglaša tudi stroške nastale v tem upravnem sporu.

Tožena stranka, ki je sodišču predložila upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

K točki I. izreka: Tožba ni utemeljena.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena iz razlogov, ki sta jih navedla upravna organa prve stopnje in druge stopnje. Sodišče se v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) nanje izrecno sklicuje. V zvezi s tožbo pa dodaja: V obravnavani zadevi namreč ni sporno dejstvo, da je gradbena inšpektorica Inšpektorata za okolje in prostor, OE Nova Gorica z odločbo št. 06122-1696/2009-7207 z dne 6. 8. 2009, tožniku naložila, da mora ustaviti gradnjo nelegalnih objektov, ki so predmet izpodbijane odločbe in vzpostavitev prejšnjega stanja. Navedena odločba pa je postala pravnomočna s sodbo tega sodišča III U 452/2009-10 z dne 17. 9. 2010. Tožnik tega dejstva s tožbo ne izpodbija.

Obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora po 157. členu ZGO-1 in niti po drugih določbah ZGO-1 pa ne preneha sanacijo posega v prostor. To ne izhaja niti iz stališča Vrhovnega sodišča RS zavzetega v sodbi X Ips 149/2007 z dne 25. 8. 2010, na katero se sklicuje tožnik in niti iz številnih sodb Upravnega sodišča RS (npr. I U 527/2013 z dne 21. 11. 2013, II U 362/2013 z dne 24. 9. 2014, IV U 104/2012 z dne 7. 1. 2014). Ker je odločba gradbenega inšpektorja z dne 6. 8. 2009, postala pravnomočna dne 17. 9. 2009, izpodbijana odločba pa je bil izdana dne 21. 12. 2012, je sklicevanje tožnika na kasneje izdano Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, neutemeljeno. Sodišče pojasnjuje, da se z 10. členom Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba/13, Uradni list RS 18/2013) lahko posega le v izvršitev inšpekcijske odločbe, ne pa tudi v odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, izdano na podlagi pravnomočne odločbe gradbenega inšpektorja. Trenutek izdaje odločbe namreč pomeni zaključek odločanja v upravnem postopku. Vsaka naknadna uporaba pravnih sredstev je lahko namenjena le ugotavljanju zakonitosti in pravilnosti te odločbe glede na dejansko in pravno stanje, ki je veljalo v trenutku njene izdaje (prim. npr. Androjna - Kerševan, Upravno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 379). Uporaba prava, kot je veljalo ob izdaji izpodbijane odločbe, je zato skladna tudi z načelom zakonitosti (6. člen ZUP). To pa pomeni, da le stanje predpisov ob izdaji izpodbijane odločbe lahko predstavlja podlago za preizkus njene zakonitosti v upravnem sporu. Zato je sklicevanje tožnika na Uredbo/13 in zavrženje njegove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za obravnavane objekte neutemeljeno. Vsekakor pa je navedeno lahko razlog za ustavitev izvršbe, ki jo glede na tožbene navedbe tožnik predlaga in bo o tem predlogu moral odločiti pristojni izvršilni organ v skladu s spremenjenim dejanskim in pravnim stanjem.

V zvezi s tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na prepoved "reformatio in peius" sodišče v celoti sledi razlogom navedenim v odločbi organa druge stopnje. V obravnavani zadevi je predmet presoje odločba organa prve stopnje, ki je bila izdana v ponovnem postopku. Iz določb ZUP na katere se sklicuje tožena stranka v obeh odločbah in niti iz določb ZUP, na katere se sklicuje tožnik, namreč ne izhaja, da je organ prve stopnje vezan na prepoved "reformatio in peius". To ne izhaja niti iz sodb in strokovnih mnenj na katere se sklicuje tožnik. Zato so tudi po presoji sodišča neutemeljeni tožbeni očitki o bistvenih kršitvah določb postopka in kršitvah ustavnih pravic v katere naj bil bilo tožniku poseženo z izdajo izpodbijane odločbe. Sodišče se strinja tudi z razlogi navedenimi v obeh odločbah v zvezi z obračunom nadomestila za vsak posamezen nelegalno zgrajen objekt. Ker tožnik s pritožbo zoper izpodbijano odločbo ni uspel, je po določbi drugega odstavka 113. člena ZUP pravilna in zakonita tudi 2. točka izreka odločbe organa druge stopnje.

Na podlagi vsega navedenega je sodišče tožbo ob upoštevanju nesporno ugotovljenih pravno pomembnih dejstev navedenih v izpodbijani odločbi, kot neutemeljeno zavrnilo po prvem odstavku 63. člena ZUS-1. O tožbi je sodišče odločilo na seji, ker dejstva, na katera se sklicuje tožnik na drugačno odločitev ne morejo vplivati (2. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče glede na vse navedeno v 48. členu ZUS-1 tudi ni imelo podlage za izdajo sklepa o prekinitvi postopka v tem upravnem sporu, kot ga v tožbi predlaga tožnik.

K točki II. izreka: Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.