7. 9. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude Gregorja Guliča, Koper, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Jereb, d. o. o., Kranj, in ustavne pritožbe Gregorja Guliča, Koper, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Jereb, d. o. o., Kranj, na seji 7. septembra 2023

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. in 29. člena Pravilnika o načinu volitev članov študentskih svetov članic Univerze na Primorskem in imenovanju predstavnikov študentov v organe ter komisije in delovna telesa Univerze na Primorskem in članic Univerze na Primorskem se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 67. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) in 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23) se zavrne.

3.Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 55/2022 z dne 16. 3. 2022 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, št. III U 231/2021 z dne 30. 12. 2021 se ne sprejme.

OBRAZLOŽITEV

A.

Na Fakulteti za management, ki je članica Univerze na Primorskem, so 3. 11. 2021 potekale volitve v Študentski svet fakultete (v nadaljevanju ŠSFM). Pritožnik je kandidiral za člana ŠSFM. Volilna komisija ŠSFM naj bi njegovo kandidaturo potrdila in pritožnik naj bi bil tudi izvoljen. Študentski svet Univerze na Primorskem (v nadaljevanju ŠSUP) je s sklepom volitve razveljavil. Ugotovil je, da je v postopku kandidiranja prišlo do kršitev Pravilnika o načinu volitev članov študentskih svetov članic Univerze na Primorskem in imenovanju predstavnikov študentov v organe ter komisije in delovna telesa Univerze na Primorskem in članic Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Pravilnik). Pritožnik je vložil pritožbo. Rektorica Univerze na Primorskem mu je odgovorila z dopisom, v katerem mu je pojasnila, da s sklepom ni bilo poseženo v njegove pravice kot študenta.

Pritožnik je zoper navedena akta vložil tožbo. Upravno sodišče je tožbo zavrglo. Sprejelo je stališče, da sklep ŠSUP in dopis rektorice nista upravna akta, saj z njima ni bilo odločeno o pravici iz področja upravnega akta. Glede tožbe na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa je sprejelo stališče, da so volitve, imenovanje in odpoklic organa univerze vprašanje internega delovanja znotraj univerze in da gre za področje, na katerem univerza deluje po načelu avtonomije na podlagi 58. člena Ustave. Izpodbijani sklep in dopis rektorice nista akta ali dejanja, ki bi dopuščala upravni spor na podlagi 2. ali 4. člena ZUS-1. Ker izpodbijani sklep ŠSUP in dopis rektorice ni mogoče šteti za odločanje organa katerekoli oblasti, ne gre za akta, ki bi ju bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbo. Potrdilo je stališče Upravnega sodišča, da se izpodbijana akta nanašata na volitve v študentski svet, kar sodi na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze. Pri tem se je Vrhovno sodišče sklicevalo na 6. člen Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS), ki ureja avtonomijo univerze, ter 28. člen ZViS, ki določa, da se naloge, pristojnosti, število članov, način izvolitve, trajanje mandata in način odločanja uredijo s statutom v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. Ker sklepa ŠSUP in dopisa rektorice ni mogoče šteti za organa upravne oblasti, ju ni mogoče šteti za akta, ki bi dopuščala upravni spor po 2. ali 4. členu ZUS-1. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da je izvrševanje pravice iz 44. člena Ustave vezano na zakon. Člen 67 ZViS naj bi določal pravico študentov, da prek svojih predstavnikov sodelujejo pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov. Vendar se ta splošna zakonska pravica in tudi pravica iz 44. člena Ustave uresničujeta prek institutov, predvidenih v zakonu in statutu, sami po sebi pa ne urejata volitev različnih študentskih predstavnikov v organe univerze in ne tvorita pravne podlage za odločitve o zakonitosti izvedenih volitev. Vrhovno sodišče je tudi zavrnilo očitke, da gre za protiustavno pravno praznino, ker ZUS-1 in ZViS ne omogočata sodnega varstva zoper navedene akte. Po mnenju Vrhovnega sodišča je sodno varstvo zagotovljeno, če bi način uresničevanja pravic presegel svoj namen in bi pomenil omejitev človekovih pravic.

Pritožnik zatrjuje kršitev načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) in pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Meni, da kandidiranje za člana ŠSFM in sodelovanje v ŠSFM pomenita izvrševanje pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in pravice do soupravljanja študentov iz 67. člena ZViS. Ker naj bi mu bilo z izpodbijanima posamičnima aktoma, ki sta po njegovem mnenju upravna akta, poseženo v navedeni pravici, bi mu sodno varstvo moralo biti zagotovljeno. Sklicevanje na avtonomijo univerze naj ne bi moglo utemeljiti stališča, da študentje nimajo pravice iz 44. člena Ustave. Avtonomije univerze se naj ne bi smelo razlagati absolutno. Pritožnik meni, da se avtonomija univerze nanaša le na znanstveno-pedagoško komponento, ne pa na vprašanje organiziranosti univerze. Pritožnik se ne strinja s stališčem Vrhovnega sodišča, da trditvena podlaga glede kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave ni bila zadostna. Meni, da je tako stališče očitno napačno ter da bi moralo Upravno sodišče v okviru materialnega procesnega vodstva pritožnika spodbuditi k temu, da bi svoje trditve podal na ustrezen način. Zatrjuje tudi kršitev 87. in 120. člena Ustave, ker naj bi Pravilnik v nasprotju z ZViS omejil zakonsko pravico do soupravljanja študentov.

Pritožnik je skupaj z več pobudniki vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in 67. člena ZViS ter pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. in 29. člena Pravilnika. Pobudnik Gregor Gulič (v nadaljevanju prvi pobudnik) pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in 67. člena ZViS utemeljuje z vloženo ustavno pritožbo. Drugi pobudniki pa pravni interes utemeljujejo s statusom študenta na Fakulteti za management. Prvi pobudnik zatrjuje še, da je kot kandidat sodeloval na razveljavljenih volitvah in da je vložil pravna sredstva zoper akte, s katerimi so bile razveljavljene volitve, o katerih še ni bilo odločeno. Pobudniki zatrjujejo, da sta 4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in 67. člen ZViS v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave, ker ne urejata sodnega varstva pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in pravice do soupravljanja študentov iz 67. člena ZViS. Izpodbijani določbi Pravilnika pa naj bi bili v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, 44. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave ter 67. členom ZViS, ker naj bi omejevali pasivno volilno pravico študentov v postopku kandidiranja za člana študentskega sveta fakultete.

B.

Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno presojati ustavnost in zakonitost predpisov in drugih splošnih aktov. V skladu s prvim odstavkom 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče presoja skladnost zakonov z Ustavo ter skladnost drugih predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali je treba akt šteti za predpis in pod kakšnimi pogoji. V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v več odločitvah zapisalo, da je, ne glede na (ne)izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali norme, ki bi navzven povzročale pravne učinke.[1]

Člen 28 ZViS določa, da se način izvolitve organov visokošolskih zavodov podrobneje uredi s statutom v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. V 56. členu Statuta Univerze na Primorskem (Uradni list RS, št. 51/15 – uradno prečiščeno besedilo in nasl.– v nadaljevanju Statut) je določeno, da so volitve v študentski svet opredeljene v pravilih o delu študentskega sveta univerze, ki jih sprejme študentski svet. V prvem odstavku 77. člena Statuta je določeno, da je študentski svet članice univerze organ študentov članice. V skladu s tretjim odstavkom 77. člena Statuta način volitev članov študentskega sveta in njihovo delovanje določi poseben akt, ki ga sprejme študentski svet univerze.

Pravilnik je akt, ki ureja volitve in delovanje študentskega sveta članice univerze kot enega od organov univerze. Z njim se urejajo notranja razmerja med študenti in njihovim predstavniškim organom. Gre za interni akt, zato nima eksternih učinkov. Ker Pravilnik nima eksternih učinkov, ni predpis, temveč je interni akt.[2] Glede na navedeno Ustavno sodišče za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ni pristojno ter je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. in 29. člena Pravilnika zavrglo (1. točka izreka).

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Točka 4 prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in 67. člen ZViS ne učinkujeta neposredno. Prvi pobudnik je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti teh zakonskih določb utemeljeval z vloženo ustavno pritožbo. Z ustavno pritožbo izpodbijana sklepa Vrhovnega in Upravnega sodišča temeljita na 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in 67. členu ZViS, zato prvi pobudnik izkazuje pravni interes za presojo ustavnosti teh zakonskih določb. Ker neposredni pravni interes izkazuje prvi pobudnik, se Ustavnemu sodišču ni treba ukvarjati z vprašanjem, ali formalne pogoje za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb izpolnjujejo tudi drugi pobudniki.

Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona, sprejme pobudo za začetek takega postopka Ustavno sodišče torej le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Pomembno ustavnopravno vprašanje, kadar se pobuda vlaga hkrati z ustavno pritožbo, pa je lahko samo tisto, ki je odločilno za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo. Po oceni Ustavnega sodišča ta pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo (2. točka izreka).[3]

Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena ZUstS (3. točka izreka).

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena, drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 145) ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997 (OdlUS VI, 5), št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 210) in št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001 (OdlUS X, 127).

[2]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-89/22, Up-359/22 z dne 20. 10. 2022, 9. točka obrazložitve. Primerjaj tudi s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-248/10 z dne 7. 6. 2012.

[3]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-89/22, Up-359/22, 13. točka obrazložitve.