Jedro

Odlok, ki je v neskladju z drugim odstavkom 32. člena Ustave in tretjim odstavkom 42. člena Ustave, ne more biti podlaga za izrek prekrškovne sankcije. Sodišče, ki je pri svojem odločanju vezano na Ustavo in zakon (125. člen Ustave) in ga odločbe Ustavnega sodišča zavezujejo tudi pri odločanju v konkretnih sodnih postopkih, bi moralo zato v izpodbijanem sklepu odločbo Ustavnega sodišča upoštevati tako, da bi odklonilo uporabo relevantnega Odloka v konkretni zadevi z uporabo instituta exceptio illegalis.

Ratione temporis so učinki ugotovitvene ustavne odločbe enaki razveljavitvenim, zato dejstvo pravnomočnosti prekrškovne odločbe na obveznost sodišča, da pri odločanju upošteva objavljene ustavne odločbe, ne vpliva.

Izrek

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijani sklep Okrajnega sodišča v Ljutomeru spremeni tako, da se predlogu prekrškovnega organa Policijska uprava Murska Sobota za spremembo odločbe o prekršku ugodi in se postopek o prekršku za prekršek po 14. točki 57. člena Zakona o nalezljivih boleznih iz razloga po 1. točki prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških zoper storilca ustavi in se mu na podlagi drugega odstavka 27. člena Zakona o prekrških izreče nova enotna globa v višini 400,00 EUR, sodna taksa pa se zniža na 40,00 EUR.

Obrazložitev

A. 1. Prekrškovni organ Sektor uniformirane policije Policijske uprave Murska Sobota je v hitrem postopku o prekršku z odločbo o prekršku z dne 28. 5. 2021 storilca a. a. spoznal za odgovornega za storitev prekrškov po petem odstavku 37. člena, četrtem odstavku 42. člena in drugem odstavku 98. člena Zakona o pravilih cestnega prometa (v nadaljevanju ZPrCP) ter po 14. točki prvega odstavka 57. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Za kršitev cestnoprometnih predpisov mu je določil dve globi v višini 120,00 EUR in eno v višini 160,00 EUR. Za kršitev prvega odstavka 39. člena ZNB v zvezi s prvim odstavkom 2. člena1 Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Ur. l. RS, št. 27/2021, s sprem.; v nadaljevanju Odlok) mu je določil globo v višini 400,00 EUR. Na podlagi drugega odstavka 27. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) mu je izrekel enotno globo v višini 800,00 EUR. Na podlagi prvega odstavka 144. člena v zvezi s prvim odstavkom 143. člena in drugim odstavkom 58. člena ZP-1 mu je naložil plačilo sodne takse v višini 80,00 EUR, ki jo je odmeril po tarifni številki 8111 Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (v nadaljevanju ZST-1).

2. Okrajno sodišče v Ljutomeru je s sklepom ZSV 182/2021 z dne 4. 10 2021 predlog prekrškovnega organa z dne 1. 7. 2021 za spremembo navedene odločbe o prekršku zavrnilo in odločilo, da stroški postopka bremenijo proračun. Zoper navedeni sklep sodišča vlaga vrhovna državna tožilka Barbara Jenkole Žigante zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi kršitev po 1. in 4. točki prvega odstavka 156. člena ZP-1 in kršitve 2. člena ZP-1 ter 28. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Vrhovnemu sodišču predlaga, da zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi in izpodbijano sodbo (pravilno sklep) spremeni tako, da postopek o prekršku iz razloga po 1. točki prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavi.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilcu, ki nanjo ni odgovoril. B-1.

4. Pooblaščena uradna oseba Sektorja uniformirane policije Policijske uprave Murska Sobota je z odločbo o prekršku z dne 28. 5. 2021 storilca A. A. spoznala za odgovornega za storitev štirih prekrškov, navedenih v uvodu te sodbe. Med njimi tudi za prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB, ker je, kot izhaja iz odločbe o prekršku, kršil omejitev gibanja prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih, določeno v Odloku, s katerim je bilo med 21.00 in 6.00 uro omejeno gibanje ljudi, saj se je dne 6. 3. 2021 okoli 21.51 ure z osebnim avtomobilom peljal po lokalni cesti, ki je v odločbi o prekršku konkretno navedena. Tako ni upošteval omejitve gibanja v navedenem času, njegovo gibanje pa ni spadalo v taksativno naštete izjeme. S tem je kršil prvi odstavek 39. člena ZNB v zvezi z 2. členom Odloka. Odločba o prekršku je postala pravnomočna dne 10. 6. 2021. 5. Prekrškovni organ je na podlagi 3. točke prvega odstavka 171.a člena ZP-1 Okrajnemu sodišču v Ljutomeru dne 1. 7. 2021 podal predlog za spremembo navedene prekrškovne odločbe v delu, ki se nanaša na izrek globe po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB zaradi kršitve prvega odstavka 39. člena ZNB v zvezi z 2. členom Odloka. V predlogu je navedel, da so bile v škodo storilca kršene materialne določbe predpisa, ki določa prekršek, saj je bilo z odločbo Ustavnega sodišča U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021 ugotovljeno, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z drugim odstavkom 32. in tretjim odstavkom 42. člena Ustave, posledično pa so bili za protiustavne spoznani tudi odloki, ki so bili sprejeti na podlagi navedenih določb ZNB. Sodišču je predlagal, da postopek o prekršku v tem delu ustavi in storilcu zniža izrečeno enotno globo in sodno takso.

6. Okrajno sodišče v Ljutomeru je z izpodbijanim sklepom z dne 4. 10. 2021 predlog prekrškovnega organa zavrnilo z obrazložitvijo, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021 sicer tudi za v tej zadevi relevantni Odlok ugotovilo, da je v nasprotju z Ustavo in ga razveljavilo, vendar pa Ustavno sodišče s to odločbo ni poseglo v že pravnomočne odločitve, temveč ima ta odločitev pravni učinek le v odprtih nepravnomočnih postopkih. Ker je prekrškovni organ predlagal spremembo odločbe, ki je dne 10. 6. 2021 že postala pravnomočna, ustavna odločba nanjo nima pravnega učinka.

7. Zoper takšno odločitev okrajnega sodišča vlaga vrhovna državna tožilka zahtevo za varstvo zakonitosti, v kateri zatrjuje, da je bila storilcu izrečena globa za dejanje, ki ni prekršek in je bil uporabljen predpis, ki se ne bi smel uporabiti, zato je podana kršitev po 1. in 4. točki 156. člena ZP-1 v zvezi s 171. členom ZP-1 in 1. točko 420. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) in kršitev načela zakonitosti po 2. členu ZP-1 ter 28. členu Ustave. Zato je bila v storilčevo škodo kršena določba 14. točke prvega odstavka 57. člena ZNB v zvezi s prvim odstavkom 39. člena ZNB. Vložnica pojasnjuje, da prekršek zgolj z navedbo določb ZNB (14. točke prvega odstavka 57. člena in prvega odstavka 39. člena ZNB) ni zadostno pravno opredeljen. Drug uporabljen predpis pa je neustaven Odlok, ki se ne bi smel uporabiti glede na zakonsko opredeljene znake. Vložnica ugotavlja, da konkretni ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni, katerih kršitev pomeni storitev prekrška, niso določeni v ZNB, temveč v vladnih odlokih. Vlada je v konkretnem primeru sprejemala odloke, s katerimi je konkretizirala ukrepe iz 39. člena ZNB in s tem določila tudi zakonske znake prekrška. Ali je dejanje prekršek, je zato odvisno od zakonskih znakov prekrška, ki so navedeni v odlokih Vlade. Relevantni Odlok pa je, upoštevajoč odločbo Ustavnega sodišča U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, ki je začela učinkovati 4. 6. 2021 ter hierarhijo pravnih aktov (153. člen Ustave), neustaven, saj je sprejet na protiustavni zakonski podlagi. Četudi ta Odlok ni bil neposredno predmet presoje Ustavnega sodišča v navedeni zadevi, kot neustaven podzakonski akt ne more biti podlaga za izdajo odločbe o prekršku. Navedena ustavna odločba ima zaradi ugotovitve neustavnosti ZNB učinke tudi za vse druge podzakonske akte, ki niso zajeti v odločbi, so pa bili sprejeti na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Ugotovitev protiustavnosti za te odloke nima erga omnes učinka, temveč lahko do pravnih posledic pride le v konkretnih sodnih postopkih ob uporabi instituta exceptio illegalis, če je bil kaznovalni ukrep izpodbijan z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi. Na podlagi 125. člena Ustave namreč sodišča podzakonskih predpisov, ki niso skladni z Ustavo, ne smejo uporabiti. Odločba prekrškovnega organa v obravnavani zadevi dne 4. 6. 2021, ko je pričela učinkovati predmetna ustavna odločba, še ni bila pravnomočna, zato bi sodišče moralo upoštevati novo pravno dejstvo, da razveljavljene zakonske določbe niso več del pravnega reda in ne morejo biti podlaga za pravna razmerja. Pri tem je Ustavno sodišče učinke razveljavitve v nedokončanih postopkih raztegnilo prek pravnomočnosti. Ker sta tako 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB in relevanten Odlok v neskladju z Ustavo, pri čemer je Odlok prenehal veljati 1. 4. 2021, je odpadla pravna podlaga, v kateri so bili opredeljeni znaki prekrška, zato storilcu ni mogoče očitati storitve prekrška.

B-2.

8. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Ur. l. RS, št. 88/21, objavljena dne 3. 6. 2021; v nadaljevanju Ustavna odločba), na katero se sklicuje vložnica v zahtevi, presojalo ustavno skladnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB in več Odlokov o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji (ter prepovedi gibanja izven občin), ki jih je Vlada RS izdala na podlagi presojanih določb ZNB. Pod točko 1 izreka je odločilo, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka ZNB v neskladju z Ustavo. Pod točko 3 pa, da se do odprave neskladja iz 1. točke izreka uporabljata 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB. Pod točko 6 je ugotovilo, da je pet presojanih odlokov v neskladju z Ustavo in v točki 7, da ima ta ugotovitev učinek razveljavitve.

9. V obravnavani zadevi je bil storilec spoznan za odgovornega za prekršek po prvem odstavku 39. člena ZNB v zvezi z 2. členom Odloka2. Ta Odlok ni bil predmet presoje Ustavnega sodišča. Vložnica v zahtevi za varstvo zakonitosti trdi, da je Odlok, upoštevaje navedeno Ustavno odločbo neustaven in zato ne more predstavljati materialne podlage prekrška oziroma podlage za izrek sankcije (kršitev po 4. točki 156. člena ZP-1). Uveljavlja tudi kršitev po 1. točki 156. člena ZP-1 in kršitev načela zakonitosti (2. člen ZP-1 in 28. člen Ustave).

10. Vrhovno sodišče mora sprejeti razlago, ali je Odlok (Ur. l. RS, št. 27/2021, s sprem.), katerega ustavne skladnosti Ustavno sodišče ni presojalo, v skladu z Ustavo in kot takšen za obdobje, ko je veljal, lahko predstavlja materialno podlago za ugotovitev odgovornosti za prekršek.

11. Ustavno sodišče je glede 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB presodilo, da navedeni določbi ne vsebujeta zadostne vsebinske podlage za vladno odločanje o posegih v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, zato sta v neskladju z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave (glej obrazložitev od 66 do 100 točke ter 106 točko Ustavne odločbe). Ob tem je odločilo, da se navedeni zakonski določbi kljub njuni neskladnosti z Ustavo uporabljata do odprave ugotovljenega neskladja (točka 3 izreka). S tem je zato, da bi zavarovalo zdravje in življenje ljudi in s tem preprečila še hujše protiustavno stanje, za vnaprej omogočilo izdajanje podzakonskih predpisov na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB in zagotovilo zakonsko podlago za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi teh zakonskih določb (glej točki 101 in 108 Ustavne odločbe).

12. Glede izpodbijanih Odlokov o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji (ter prepovedi gibanja izven občin), ki so v času odločanja Ustavnega sodišča že prenehali veljati, je Ustavno sodišče obrazložilo, da je vprašanje ustavne skladnosti 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB ter na teh določbah temelječih izpodbijanih določb odlokov posebno pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje (glej točke 61 do 65 Ustavne odločbe). Presodilo je, da so presojani odloki, kolikor so urejali omejevanje gibanja in/ali zbiranja, sprejeti na podlagi 2. in/ali 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (točka 105 Ustavne odločbe), v neskladju z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave. To pa pomeni, da so v neskladju s tema določbama Ustave tudi odloki, v delu, v katerem so bili sprejeti na podlagi teh zakonskih določb (točki 106 in 107 Ustavne odločbe). V nadaljevanju je pojasnilo, da odločitev, da se 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB zaradi zavarovanja zdravja in življenja ljudi naprej uporabljata, ne more biti razlog, da Ustavno sodišče ne bi določilo učinka razveljavitve ali odprave za izpodbijane odloke, ki so prenehali veljati pred sprejetjem te odločbe. Edini učinek, ki ga ti odloki še imajo, je, da se uporabljajo za spore glede vprašanj, ki so jih urejali v času svoje veljavnosti. Ta uporaba pa na širjenje bolezni Covid-19 nima več vpliva in zato ne more prispevati k varovanju zdravja in življenja ljudi. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da ima ugotovitev neskladnosti izpodbijanih odlokov z Ustavo učinek razveljavitve (točka 108 Ustavne odločbe).

13. Tudi v tej zadevi relevantni Odlok, na podlagi katerega je bil storilec spoznan za odgovornega za prekršek, je sprejela Vlada RS, kot izhaja že iz uvodnega dela predpisa, na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Veljati je pričel dne 27. 2. 2021 in je, upoštevajoč vse njegove spremembe, s katerimi se je (tudi) podaljševala veljavnost odloka, veljal do 1. 4. 2021. Ob upoštevanju povzetih razlogov odločbe Ustavnega sodišča in njene obvezne narave (tretji odstavek 1. člena Zakona o Ustavnem sodišču)3, gre pritrditi vložnici, da je Odlok, ki v obravnavani zadevi predstavlja materialno podlago očitanega prekrška, v neskladju z drugim odstavkom 32. člena Ustave in tretjim odstavkom 42. člena Ustave. Zato ne more biti podlaga za izrek prekrškovne sankcije.4 Sodišče, ki je pri svojem odločanju vezano na Ustavo in zakon (125. člen Ustave) in ga odločbe Ustavnega sodišča zavezujejo tudi pri odločanju v konkretnih sodnih postopkih, bi moralo zato v izpodbijanem sklepu odločbo Ustavnega sodišča upoštevati tako, da bi odklonilo uporabo relevantnega Odloka v konkretni zadevi z uporabo instituta exceptio illegalis.5 Odlok namreč v trenutku sprejetja Ustavne odločbe več ni bil v veljavi. Ratione temporis pa so učinki ugotovitvene ustavne odločbe enaki razveljavitvenim,6 zato dejstvo pravnomočnosti prekrškovne odločbe, ki je sicer v obravnavani zadevi nastopila po začetku učinkovanja Ustavne odločbe, na obveznost sodišča, da pri odločanju upošteva objavljene ustavne odločbe, ne vpliva. Zato bi moralo sodišče spregledati veljavnost 2. člena Odloka, ki določa zakonske znake očitanega prekrška (kršitev po 4. točki 156. člena ZP-1).

14. Ker določba prvega odstavka 39. člena ZNB po vsebini predstavlja le (splošno) pooblastilo Vladi, da v določenih okoliščinah sprejema ukrepe, s katerimi med drugim lahko prepove ali omeji gibanje prebivalstva na določenih območjih (2. alineja), so znaki obravnavanega prekrška po 14. točki 57. člena ZNB v celoti določeni v podzakonskem predpisu. Glede na to, da zakonski znaki očitanega prekrška v zakonu ali ustavnoskladnem podzakonskem predpisu niso določeni, je utemeljen tudi očitek vložnice, da je odločitev sodišča v izpodbijanem sklepu v nasprotju z načelom zakonitosti (2. člen ZP-1 in 28. člen Ustave)7 in da storilcu očitano ravnanje pod točko 4 odločbe o prekršku ni prekršek (kršitev po 1. točki 156. člena ZP-1).

C.

15. Iz navedenih razlogov je Vrhovno sodišče zahtevi za varstvo zakonitosti vrhovne državne tožilke ugodilo ter izpodbijani sklep Okrajnega sodišča v Ljutomeru spremenilo tako kot izhaja iz izreka te sodbe. Višino sodne takse, odmerjene z odločbo o prekršku z dne 28. 5. 2021, je glede na novo izrečeno enotno globo znižalo skladno s tarifno številko 8111 Taksne tarife v zvezi s sedmim odstavkom 3. člena in 8. točko prvega odstavka 5. člena ZST-1. 16. Odločitev je bila sprejeta soglasno.

1 Pravilno 2. člena Odloka, brez navedbe odstavka. 2 Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2, Ur. l. RS, št. 27/2021, s sprem. 3 V primeru ustavnosodne presoje predpisa izrek in obrazložitev odločbe pomenita celoto, zato ne veže le izrek, temveč vežejo tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi. To velja pri ugotovitvenih odločbah tudi v primeru, če se izrek odločbe izrecno ne sklicuje na razloge obrazložitve. Zaradi zavezujoče narave razlage, s katero Ustavno sodišče napolnjuje vsebino posameznih ustavnih določb, zlasti tistih, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, ima odločitev, ki jo Ustavno sodišče sprejme v konkretnem ustavnosodnem postopku, naravo precedensa (glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-2597/07 z dne 4. 10. 2007, 6. točka obrazložitve, Up-545/11, Up-544/11 z dne 7. 6. 2012, 12. točka obrazložitve). 4 Podzakonski predpis mora biti glede na hierarhijo pravnih aktov in načelo supremacije izdan v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Vedno je izdan za izvrševanje zakonov, ki morajo določiti vsebinski okvir podzakonskega predpisa dovolj jasno in določno (primerjaj R. Pirnat, komentar 153. člena Ustave, v: Komentar Ustave RS, Matej Acceto (ur.), 2019, str. 398). Vprašanje, ali je podzakonski akt sprejet na podlagi zakona, pa vsebuje tudi presojo, ali je sama zakonska podlaga dovolj določna, da zagotavlja, da se jedro zakonodajne pristojnosti urejanja vsebine človekovih pravic (oziroma njenih omejitev) ne prenese na izvršilno oblast. 5 Načelo exceptio illegalis pomeni pooblastilo sodišču, da pri svojem odločanju presodi skladnost podzakonskega predpisa z Ustavo in zakonom ter v primeru ugotovljenega neskladja odkloni njegovo uporabo pri presoji v sodnem sporu oziroma pri odločanju v konkretni zadevi. Takšnega predpisa ne more uporabiti kot temelj svoje presoje v konkretni zadevi, zato spregleda njegov obstoj in veljavo.Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča U-I-205/10 z dne 14. 4. 2011, U-I-245/10, U-I-181/10, Up-1002/10 z dne 14. 9. 2011; Erik Kerševan: Sodno varstvo zoper splošne akte uprave, v: Podjetje in delo, št. 6-7/2012, str. 1020-1029; Luka Vavken: Dvojni kvazi erga omnes učinek uporabe instituta exceptio illegalis, v: Javna uprava, št. 1-2/2021, str. 49 – 76. 6 V 43. členu ZUstS je predvideno, da razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po objavi odločbe o razveljavitvi oziroma po poteku roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče (t. i. razveljavitev z odložnim rokom). Člen 44 pa določa, da se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Stališče Ustavnega sodišča je, da časovna meja učinkovanja razveljavitve, ne glede na zakonsko dikcijo, ni pravnomočnost, temveč izpodbojnost. Zaradi instituta ustavnih pritožb, s katerimi je v skladu z Ustavo in zakonom mogoče poseči v pravnomočne odločitve, je treba razveljavitev zakonske določbe upoštevati tudi v postopku z ustavno pritožbo (Glej npr. odločbe št. Up-252/96 z dne 30. 9. 1999, 6. točka obrazložitve, št. Up-295/97 z dne 13. 10. 1999, 6. točka obrazložitve, št. Up-425/03 z dne 20. 10. 2005, št. Up-699/05 z dne 5. 7. 2007, št. Up-791/10 z dne 8. 12. 2011 in št. Up-1136/11 z dne 15. 3. 2012) in posledično, ker se za vložitev ustavne pritožbe zahteva formalno in materialno izčrpanje pravnih sredstev, tudi v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi (Glej npr. sklep št. U-I-249/00 z dne 19. 9. 2002, 2. točka obrazložitve in odločbo št. U-I-201/99 z dne 30. 1. 2003, 10. točka obrazložitve). 7 V skladu s tem načelom nikomur ne sme biti izrečena sankcija za prekršek (ali kaznivo dejanje), če dejanje z zakonom, pri prekrških pa tudi z uredbo ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti, ni bilo določeno kot prekršek, preden je bil storjen in če za tako dejanje ni bila predpisana sankcija za prekršek (ali kaznivo dejanje). Namen načela zakonitosti in s tem določnosti v kazenskem materialnem pravu je preprečiti samovoljo in arbitrarno uporabo državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej točno določene. Po praksi Ustavnega sodišča mora biti zahteva po določni opredelitvi kaznivega ravnanja spoštovana tudi pri določanju prekrškov.