1. 12. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Borisa Potočarja, Šentjernej, mladoletne Lidije Potočar, Šentjernej, ki jo zastopa zakoniti zastopnik Boris Potočar, in Združenja za naravni razvoj otrok, Novo mesto, ki ga zastopa Boris Potočar, na seji 1. decembra 2022

sklenilo:

1.Postopek za začetek postopka za oceno ustavnosti 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20, 82/21 in 125/22) se ustavi.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. in 22.c člena, tretjega odstavka 22.č člena, 51. do 51.b člena in 53.a do 53.f člena Zakona o nalezljivih boleznih ter 68. člena Zakona o zdravilih (Uradni list RS, št. 17/14 in 66/19) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 19., 22. in 39. člena, 51. do 51.b člena ter 53.a do 53.f člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) ter 68. člena Zakona o zdravilih (v nadaljevanju ZZdr-2).

2.Člen 19 ZNB naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker zoper odreditev karantene ni pritožbe. Člen 22 ZNB naj bi bil v neskladju s 25. členom Ustave, ker določa, da zoper odločbo ministra ni pritožbe. Pobudniki zatrjujejo, da v postopku za ugotavljanje razlogov za opustitev cepljenja ni zagotovljena možnost udeležbe mladoletne osebe, zato naj bi bil 22. člen ZNB v neskladju z 2. in 22. členom Ustave. Člen 39 ZNB naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker naj bi izvršilni veji oblasti dajal preširoke pristojnosti pri določanju izrednih ukrepov zaradi preprečevanja epidemije. Pobudniki zatrjujejo tudi, da naj bi Vlada protiustavno klasificirala bolezen COVID-19 med skupino najhujših in najnevarnejših nalezljivih bolezni, čeprav naj zato ne bi bilo nobenih strokovnih razlogov. Členi 51 do 51b naj bi bili v neskladju s 34., 35., 41., 46., 50., 51., 54., 56., 57. in 72. členom Ustave, ker naj bi prepovedali otrokom vpis v vrtec in onemogočili možnost nadaljnjega izobraževanja. Zaradi izpodbijanih določb naj ne bi bila zagotovljena največja korist otrok, poseženo pa naj bi bilo tudi v pravice staršev do vzgoje in izobraževanja otrok. Členi 53a do 53f ZNB naj bi bili v neskladju s 25., 35. in 51. členom Ustave, ker naj bi v nasprotju z zahtevami iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10) urejali odškodninsko odgovornost države in naj ne bi urejali ustreznih pravnih sredstev, ko posameznik utrpi škodo zaradi posledic obveznega cepljenja. Pobudniki menijo, da je določitev zgornje finančne meje odškodnine protiustavna.

3.Člen 68 ZZdr-2, ki določa, da je dokumentacija iz vloge za pridobitev, spremembo in podaljšanje dovoljenja za promet z zdravilom last predlagatelja in poslovna skrivnost, naj bi onemogočal zdravnikom in pacientom, da bi bili seznanjeni s temi podatki. Pobudniki menijo, da je zaradi navedene določbe omejena pojasnilna dolžnost zdravnika in je poseženo v pacientovo pravico do obveščenosti. S tem naj bi bilo poseženo v pravico iz 51. člena Ustave.

4.Pobudnika, fizični osebi, zatrjujeta, da 51.a in 51.b člen ZNB "de facto" prepovedujeta otrokom vpis v vrtec in vpis v nadaljnje izobraževanje. Mladoletna pobudnica naj bi se v kratkem vpisala v vrtec. Ker se otroci, ki niso cepljeni s cepivi, ki jih zakonodaja določa kot obvezne, ne bi smeli vpisati v vrtec oziroma v nadaljnje izobraževanje, naj bi bilo neposredno poseženo v pravice mladoletne pobudnice in v pravice njenih staršev. Ta zakonska rešitev naj bi bila neposredno povezana tudi z drugimi izpodbijanimi določbami, zato bi jih bilo po mnenju pobudnikov treba presojati sočasno. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi posegala v pravice pobudnikov tudi zato, ker naj ne bi bila izvršena odločba Ustavnega sodišča št. U-I-127/01 in naj bi jim bilo edino pravno sredstvo zagotovljeno z vložitvijo pobude.

5.Pobudnik Združenje za naravni razvoj otrok zatrjuje, da je cilj združenja zagotovitev pravic in interesov staršev in njihovih otrok ter drugih posameznikov glede izbire o naravnem in celostnem načinu življenja. Navaja, da izpodbijana zakonodaja neposredno posega v tiste človekove pravice in temeljne svoboščine članov združenja, za zaščito katerih so se člani odločili za organizirano družbeno delovanje v javni sferi. Zakonodaja, ki je predmet te pobude, naj bi neposredno posegala v pravni položaj združenja in njegovih članov. Vlaganje pobud za presojo ustavnosti naj bi bila ena od nalog združenja, njegova cilj in namen. Če združenje te naloge ne bi moglo izvrševati, naj bi bil namen združenja izničen. Pobudnik Združenje za naravni razvoj otrok zatrjuje, da naj bi vezanost pravnega interesa na konkretne primere posameznikov pomenila, da o pomembnih ustavnopravnih vprašanjih ne bi bilo mogoče odločiti, saj naj bi bilo ustavnosodno presojo mogoče doseči le z vložitvijo zahteve.

B.

6.Člen 39 ZNB je bil po vložitvi pobude spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 125/22 – ZNB-D). Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pobudnike pozvalo, naj sporočijo, ali še vztrajajo pri pobudi. Ustavno sodišče je prejelo odgovor Združenja za naravni razvoj, ki je v tem delu pobudo umaknilo. Pobudnika Boris Potočar in Lidija Potočar na poziv Ustavnega sodišča nista odgovorila. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prve in druge alineje četrtega odstavka 25. člena ZUstS postopek za začetek postopka za oceno ustavnosti 39. člena ZNB ustavilo (1. točka izreka).

7.Pobudniki navajajo, da izpodbijajo tudi 51. člen ZNB, ki določa pristojnosti policije in organov ter enot za zaščito, reševanje in pomoč pri izvajanju ukrepov, ki jih sprejme minister, pristojen za zdravje, ob večji epidemiji ter ob naravnih in drugih nesrečah, pri odreditvi karantene in izvajanju inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem ZNB, vendar pobuda razen navedbe predpisa in podatka o njegovi objavi ne vsebuje nobene druge bistvene sestavine, ki jo mora vsebovati vsaka pobuda (drugi odstavek 24.b člena v zvezi s tretjo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS). Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 51. člena ZNB zavrglo (2. točka izreka).

8.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

9.Člen 19 ZNB ne učinkuje neposredno. V tretjem odstavku 19. člena ZNB je določeno, da karanteno z odločbo odredi minister. Zoper odločbo o odreditvi karantene ni pritožbe, je pa dopusten upravni spor (prvi in tretji odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1).

10.Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijajo 22. člen ZNB, ker naj ne bi urejal sodelovanja mladoletne osebe v postopku, v katerem se ugotavljajo morebitni razlogi za opustitev cepljenja, in ker naj bi določal, da ni dopustna pritožba zoper odločbo ministra, ki jo izda v tem postopku. Možnost sodelovanja osebe, ki se cepi, v postopku ugotavljanja razlogov za opustitev cepljenja, ureja 22.c člen ZNB. Pravna sredstva zoper odločbo ministra ureja tretji odstavek 22.č člena ZNB. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki ne izpodbijajo 22. člena ZNB, temveč izpodbijajo 22.c člen in tretji odstavek 22.č člena ZNB. Ti določbi ne učinkujeta neposredno. Postopek, v katerem se ugotavljajo morebitni razlogi za opustitev cepljenja, se začne na predlog zdravnika ali osebe, ki se cepi. V skladu s prvim odstavkom 22.č člena ZNB o predlogu za opustitev cepljenja z odločbo odloči (kar vključuje tudi morebitno zavrnitev predloga) minister, pristojen za zdravje. V skladu s tretjim odstavkom 22.č člena ZNB zoper odločbo ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor. Pobudniki s pavšalnimi trditvami, da upravni spor ni učinkovito pravno sredstvo, ne morejo izkazati pravnega interesa. Ustavno sodišče šteje upravni spor na podlagi prvega odstavka 157. člena Ustave za redno in učinkovito sodno varstvo, ki ga je treba izčrpati pred vložitvijo pobude hkrati z ustavno pritožbo.

11.Člen 51a ZNB, ki določa omejitve pri vpisu otrok v vrtec in možnost, da se vpis v vrtec zavrne, ne učinkuje neposredno. V skladu s tretjim odstavkom 3. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) se ta zakon uporablja tudi v primeru, ko izvajalci javnih služb odločajo o pravicah ali obveznostih uporabnikov njihovih storitev. To pomeni, da mora biti o morebitni zavrnitvi vpisa v vrtec odločeno z upravno odločbo. Zoper upravno odločbo je dopustna pritožba (prvi odstavek 13. člena ZUP) in upravni spor (prvi odstavek 2. člena ZUS-1).

12.Členi 53a do 53f ZNB ne učinkujejo neposredno. Navedene določbe urejajo odškodninsko odgovornost za škodo, ki nastane osebi zaradi obveznega cepljenja. V skladu s prvim odstavkom 53.č člena ZNB se postopek za pridobitev pravice do odškodnine začne z vlogo, ki se vloži pri ministrstvu, pristojnem za zdravje. V skladu s prvim in šestim odstavkom 53.d člena ZNB o pravici do odškodnine z odločbo odloči minister, pristojen za zdravje. V skladu s sedmim odstavkom 53.d člena ZNB zoper odločbo ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor.

13.Člen 68 ZZdr-2 ne učinkuje neposredno. Pravica do obveščenosti in pravica do sodelovanja pacientov sta urejeni v 20. in 21. členu Zakona o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št. 15/08, 55/17 in 177/20 – v nadaljevanju ZPacP). Če bi bili pravici pacienta do obveščenosti in sodelovanja kršeni zaradi zavrnitve dostopa do ključnih informacij, je pravno varstvo zagotovljeno v postopku, ki ga ureja V. poglavje ZPacP. O morebitnih kršitvah pacientovih pravic v zadnji fazi postopka odloča senat Komisije Republike Slovenije za varstvo pacientovih pravic (78. člen ZPacP). V skladu z drugim odstavkom 79. člena ZPacP zoper odločbe in sklepe senata, s katerimi se postopek obravnave druge zahteve konča, ni pravnih sredstev, lahko pa se uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu.

14.V primerih, ko izpodbijane določbe ne učinkujejo neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Pobudnika, fizični osebi, nista izkazala neposrednega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. in 22.c člena, tretjega odstavka 22.č člena, 51.a in 53.a do 53.f člena ZNB ter 68. člena ZZdr-2.

15.Pobudo vlaga tudi Združenje za naravni razvoj otrok. Ta pobudnik meni, da izpodbijani predpisi neposredno posegajo v njegove pravno varovane interese, za katere se v skladu s statutom zavzema. Zatrjuje tudi, da si prizadeva za varovanje pravic svojih članov.

16.Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Združenje za naravni razvoj otrok neposrednega posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj ni utemeljilo. S trditvami, da izpodbijane zakonske določbe urejajo področja, na katerih v skladu s statutom deluje, ne more izkazati posega v svoj pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov, pa njihov pravni interes ni izkazan. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-22/14 z dne 8. 1. 2015 že zavzelo stališče, da kadar predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobudo in po izčrpanju pravnih sredstev tudi ustavno pritožbo vložijo le člani društva sami. Iz te obrazložitve že izhaja, da 19. in 22.c člen, tretji odstavek 22.č člena, 51.b člen in 53.a do 53.f členi ZNB ter 68. člen ZZdr-2 ne učinkujejo neposredno. Zato tudi Združenje za naravni razvoj otrok ni izkazalo pravnega interesa. Ker noben pobudnik ni izkazal pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. in 22.c člena, tretjega odstavka 22.č člena, 51.b člena in 53.a do 53.f člena ZNB ter 68. člen ZZdr-2, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

17.Člen 51b ZNB ureja omejitve pri vpisu v programe srednjih in visokošolskih zavodov ter fakultet, ki izobražujejo s področja zdravstva, vzgoje in izobraževanja in socialnega varstva. Pobudniki pravni interes utemeljujejo z navedbami, da naj bi navedena določba posegala v pravico do izobraževanja mladoletne pobudnice. Mladoletna pobudnica ob upoštevanju njene starosti ob vložitvi pobude še ne sodi v krog oseb, na katere bi navedena zakonska določba lahko neposredno vplivala. Utemeljevanje pravnega interesa temelji na hipotetični predpostavki, da se bo mladoletna pobudnica v prihodnosti želela vpisati prav v 51.b členu ZNB naštete programe izobraževanja. S takimi navedbami niti pobudnika, fizični osebi, niti pobudnik Združenje za naravni razvoj otrok ne morejo utemeljiti neposrednega in konkretnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 51.b člena ZNB. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 51.b člena ZNB zavrglo (2. točka izreka).

C.

18.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prve in druge alineje četrtega odstavka 25. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno. Sodnica Šugman Stubbs je dala pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Predsednik

Primerjaj s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-79/21 z dne 3. 6. 2021, št. U-I-97/21, U-I-115/21 z dne 20. 5. 2021, št. U-I-117/21 z dne 20. 5. 2021 in št. U-I-375/20 z dne 1. 9. 2020.

Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-46/13 z dne 4. 4. 2013, št. U-I-201/13 z dne 24. 9. 2013, št. U-I-198/16 z dne 7. 12. 2016, št. U-I-90/17 z dne 29. 6. 2017, št. U-I-375/20, št. U-I-454/20 z dne 16. 12. 2020, št. U-I-394/06 z dne 2. 10. 2008 in št. U-I-140/13 z dne 29. 12. 2014.

2

7. 12. 2022

PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNICE DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS K SKLEPU ŠT. U-I-24/21 Z DNE 1. 12. 2022

Svojo odločitev sem že pojasnila v pritrdilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-I-440/20 z dne 20. 12. 2022.

dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.