Jedro

V izreku odločbe je napačno navedeno, da se tožeči stranki podeli koncesija v trajanju od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033, saj se skladno s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K koncesije podelijo za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona (torej od 17. 12. 2017) in ne od 17. 12. 2018.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se odločba Občine Jesenice, Oddelka za družbene dejavnosti in splošne zadeve št. 160-4/2018 z dne 13. 12. 2018 odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožeči stranki spremenil čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo o prenosu koncesije št. 160-2/2012 z dne 10. 4. 2012 za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju splošnega zobozdravstva in mladine ter odrasle na območju Občine Jesenice, in sicer je spremenil koncesijo, podeljeno za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas za obdobje petnajstih let v trajanju od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033 z možnostjo podaljšanja. Odločil je še, da na podlagi te odločbe v tridesetih dneh od dokončnosti tožeča stranka in tožena stranka skleneta dodatek h koncesijski pogodbi in da v tem postopku niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi odločbe navaja, da Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS št. 64/2017, v nadaljevanju ZZDej-K) v 41. členu določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K, in koncendentom nalaga, da v dvanajstih mesecih od uveljavitve ZZDej-K po uradni dolžnosti izdajo odločbe o spremembi koncesijske odločbe in določijo novo obdobje podelitve koncesije. ZZDej-K je začel veljati 17. 12. 2017, zato se petnajstletni rok izteče 16. 12. 2033, ko koncesija preneha veljati. V postopku je bilo ugotovljeno, da je tožeča stranka z odločbo o prenosu koncesije z dne 10. 4. 2012 pridobila koncesijo za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju splošnega zobozdravstva za otroke in mladino za nedoločen čas. Prvostopenjski organ je v skladu z navedenim določilom po uradni dolžnosti izdal odločbo o spremembi odločbe o prenosu koncesije, s katero je koncesijo za nedoločen čas spremenil v koncesijo za določen čas, in sicer za obdobje od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033. 2. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. 3. Tožeča stranka v tožbi navaja, da sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju s 33., 49., 74., 2., 155. in 158. členom Ustave RS (v nadaljevanju URS). S posegom v pridobljeno pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas se odvzema pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam. Z določbo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K je zakonodajalec nedopustno posegel v že pridobljeno pravnomočno in dokončno pravico tožeče stranke do izvajanja koncesijske pravice. Zakonska ureditev, s katero zakonodajalec posega v že pridobljeno pravico, je v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena URS, načelom zaupanja v pravo iz 2. člena URS in načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena URS. Tožeča stranka je izgubila pravno in ekonomsko varnost opravljati svoj poklic in zdravstveno dejavnost do pričakovanega trenutka, ko bo izvajalec izpolnil pogoj za upokojitev. Tožeči stranki je poseženo v pravico do zasebne lastnine in pravico do izvajanja poklica, saj ji potem, ko je pridobila iz lastnega premoženja vsa sredstva, potrebna za izvajanje dejavnosti, po preteku petnajstih let onemogoča izvajanje dejavnosti. V navedenem primeru retroaktivnosti ne zahteva javna korist. Gre tudi za poseg v pravico do zasebne lastnine, saj tožnik po poteku koncesije medicinsko opremo težko proda. Opozarja, da je pri Zakonu o lekarniški dejavnosti prišlo do spremembe trajanja koncesije, vendar je tam možno obdobje trajanja koncesije od petnajst do trideset let, šteto od uveljavitve zakona. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. čelna ZZDej-K. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

5. Po seznanitvi tožene stranke z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, ki je ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS, je tožena stranka poslala pripravljalno vlogo, v kateri glede na odločbo Ustavnega sodišča RS predlaga sodišču, naj tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožeča stranka v obsežni pripravljalni vlogi z dne 9. 6. 2021 med drugim navaja, da je ustavno sodišče v svoji odločbi z dne 6. 5. 2021 izpodbijano ureditev presojalo le z vidika določb 2. in 155. člena URS. Presoja izpodbijane zakonodaje pa je potrebna tudi ob upoštevanju določb 33. in 74. člena URS v zvezi s 14. členom URS. Pri presoji ustreznosti po načelu sorazmernosti in varstva zaupanja v pravo je odpadla presoja testa sorazmernosti in posega v načelo varstva zaupanja v pravo z vidika spremembe ureditve na konkurenčni položaj koncesionarjev v razmerju do javnega zavoda. Iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti, kako naj bi prevladujoči javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v obliki javnih zavodov, in varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist: varstvo zdravja in življenja ljudi. Test sorazmernosti teže spremembe zakonske ureditve in pomena obstoječega pravnega položaja za upravičence je Ustavno sodišče RS opravilo necelovito. Izpodbijana ureditev tudi krši pravila konkurence do bodočih potencialnih koncesionarjev. Trenutno zagotovljen monopolni položaj javnih zdravstvenih zavodov pomeni veliko tveganje za poslabšanje dostopnosti in kvalitete zdravstvenega varstva za posameznike. Pri izpolnjevanju pogoja za začetek postopka za podaljšanje koncesije gre za pogoj, na katerega izpolnitev ima vpliv izključno javni zdravstveni zavod in ker je ta konkurent koncesionarju, pomeni takšna zakonska ureditev neenako obravnavanje koncesionarja in njegov podrejen položaj. Zakonska ureditev, ki postavlja koncesionarje v položaj, kjer je njegova pravica do podaljšanja koncesijskega razmerja in izvajanja koncesije odvisna od poslovne volje javnega zavoda, torej konkurenta, je primer prekomernega posega v svobodno gospodarsko pobudo. Ustavno sodišče je vprašanje pravne varnosti, presojano z vidika trajanja koncesije 15 let, obravnavalo preozko. Izostala je vsebinska primerjava ureditve zdravstvene in lekarniške dejavnosti. Nova zakonska ureditev ni niti relativno niti absolutno predvidljiva za tožnika. Nadalje navaja, da v danem primeru zakonodajalec ni izpostavil niti ogroženosti delovanja javnih zdravstvenih zavodov v okviru zakonske ureditve pred spremembo niti ni obrazložil, da bi prejšnja zakonska ureditev izvajanja javne zdravstvene mreže ogrožala varovano javno zdravje. Sprememba ureditve slabša konkurenčni položaj koncesionarja proti javnemu zavodu. Niti zakonodajalec niti odločba ustavnega sodišča U-I-193/19-14 ne ponudi odgovora, kako se z omejitvijo koncesij in določanju monopola položaja javnih zavodov zasleduje javna korist. Ustavno sodišče bi moralo tudi upoštevati, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice, je takšen poseg nedopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. Nadalje tožeča stranka še izpostavlja, da je pred Ustavnim sodiščem RS vloženih več zahtev za oceno ustavnosti prav istega člena.

K točki I izreka:

7. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožeča stranka.

8. V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da je tožeča stranka z odločbo o prenosu koncesije z dne 10. 4. 2012 pridobila koncesijo za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju splošnega zobozdravstva za otroke in mladino in za odrasle na območju Občine Jesenice za nedoločen čas. Nadalje je v obrazložitvi odločbe pravilno ugotovil, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, nakar je napačno v obrazložitvi navedel, da se petnajstletni rok izteče 16. 12. 2033, saj je od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2033 šestnajst let in ne petnajst. ZZDej-K namreč v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Ker je zakon začel veljati 17. 12. 2017, se petnajstletni rok ne izteče 16. 12. 2033, ampak že eno leto prej. V izreku odločbe pa je napačno navedeno, da se tožeči stranki podeli koncesija v trajanju od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033, saj se skladno s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K koncesije podelijo za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona (torej od 17. 12. 2017) in ne od 17. 12. 2018. Gre torej za napačno navedbo datumov tako v izreku kot v obrazložitvi izpodbijane odločbe (na strani 1 in 2 odločbe). Prvostopenjski organ pa, če ni šlo zgolj za napako na treh mestih odločbe, ni pojasnil, zakaj je navedel tak izračun, kot je zapisan v odločbi. Te kršitve pa ni odpravil niti drugostopenjski organ v pritožbenem postopku. Po presoji sodišča je bil tako očitno kršen materialni zakon in je sodišče iz tega razloga izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Ker je sodišče odpravilo odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do navedb tožeče stranke ni opredeljevalo. Skladno s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 sodišče pri presoji ni vezano na tožbene razloge. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

9. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je ugotovilo, da je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V takem primeru pa ZUS-1 daje upravnemu sodišču pravico, da lahko v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odloči tudi brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

10. Ker je sodišče tožbi ugodilo in je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka ter je izpodbijani akt odpravilo, je presodilo, da mora tožena stranka skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Določilo drugega odstavka 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.