13. 6. 2013

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Mestne občine Celje, ki jo zastopa župan Bojan Šrot, na seji 13. junija 2013

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 12/11), Uredbe o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 67/11), Uredbe o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 14/12) in Uredbe o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 66/12) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagateljica je naprej vložila zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 12/11 – v nadaljevanju Uredba/1) in predlagala začasno zadržanje njenega izvrševanja. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je Uredba/1 prenehala veljati. Predlagateljica je zahtevo razširila še na Uredbo o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 67/11 – v nadaljevanju Uredba/2), po prenehanju njene veljavnosti na Uredbo o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 14/12 – v nadaljevanju Uredba/3) in po prenehanju njene veljavnosti še na Uredbo o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 66/12 – v nadaljevanju Uredba/4)[1] ter za vsako predlagala začasno zadržanje izvrševanja. Na pozive Ustavnega sodišča je predlagateljica sporočila, da vztraja pri zahtevi za presojo izpodbijanih uredb, ki so med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehale veljati, ker posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti niso bile odpravljene.

2.V zahtevi navaja, da določbe izpodbijanih uredb, ki določajo najvišjo ceno komunalnih storitev, na protiustaven oziroma nezakonit način posegajo (so posegale) v vire financiranja izvirnih pristojnosti Mestne občine Celje, zato je procesna predpostavka za vložitev zahteve podana. Zatrjuje, da so (bile) izpodbijane uredbe v neskladju z drugim odstavkom 8. člena Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKC), z 2. točko tretjega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12 in 57/12 – ZVO-1) in (posledično) z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Poleg tega naj bil postopek sprejemanja izpodbijanih uredb v neskladju s 15. členom ZKC in (posledično) z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Po mnenju predlagateljice izpodbijani ukrepi kontrole cen niso bili nujni, saj je ustrezno pravno podlago za zagotavljanje normalno dostopnih cen obveznih občinskih gospodarskih javnih služb zagotavljal že Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 63/09 – Pravilnik). Predlagateljica trdi, da postopek sprejemanja izpodbijanih uredb ni bil v skladu z določbami ZKC. Navaja, da v postopku ni bilo gradiva, ki bi opredeljevalo izpolnjenost vsebinskih pogojev iz 3. člena ZKC, in da Minister v postopku Vladi ni posredoval stališč Sveta za cene, niti ni v obrazložitvi (gradivu) navedel, da gre za primer iz šestega odstavka 15. člena ZKC. Vlada pa naj bi pri izdaji izpodbijanih Uredbe/2, Uredbe/3 in Uredbe/4 zlorabila zakonsko pooblastilo tudi zato, ker je isti ukrep kontrole cen predpisala že tretjič (oziroma četrtič in petič) zapored.

3.Predlagateljica Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijane uredbe odpravi. Poudarja, da se zaradi protiustavnih oziroma nezakonitih ukrepov kontrole cen Mestna občina Celje sooča z veliko premoženjsko škodo. Zaradi izpada sredstev, ki naj bi jih sicer pridobila s povišanjem cen v skladu s predpisanimi merili in po predhodnem pozitivnem mnenju pristojnega ministrstva, naj ne bi bilo mogoče zagotavljati zahtevanega oskrbovalnega standarda in obnove infrastrukturnega omrežja. Ta izpad bi lahko Mestna občina Celje nadomestila le z učinki odprave, saj lahko le z uveljavljanjem povračila izpadlih sredstev skrajša čas postopne sanacije infrastrukturnega omrežja v delih, ki že zahtevajo prekuhavanje vode, da je ta pitna in kolikor toliko zdravstveno neoporečna.

4.Vlada v odgovoru nasprotuje procesni sposobnosti Mestne občine Celje in se pri tem sklicuje na stališča, ki jih je v zvezi s tem sprejelo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002 (Uradni list RS, št. 32/02, in OdlUS XI, 38). Ugotavlja tudi, da so izpodbijane uredbe med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehale veljati, in poudarja, da izpodbijani ukrep kontrole cen ni bil obnovljen, posledice, ki jih je imel, pa ne trajajo več oziroma so bile odpravljene. Če bi Ustavno sodišče kljub navedenemu nadaljevalo s postopkom ocene ustavnosti in zakonitosti, Vlada v odgovoru tudi vsebinsko zavrača očitke o neskladju izpodbijanih uredb z Ustavo in ZKC.

5.Predlagateljica v vlogi z dne 26. 2. 2013 zavrača pojasnila Vlade in vztraja pri svojih navedbah.

B.

6.Občina lahko na podlagi 91. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) vloži zahtevo za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov, če ti posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Na podlagi navedene določbe mora predlagateljica takšen poseg izkazati. Če navedeni procesni pogoj ni izpolnjen, Ustavno sodišče ne more nadaljevati postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti, temveč mora zahtevo na podlagi prvega odstavka 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) zavreči.

7.Predlagateljica izpodbija uredbe o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev, s katerimi je Vlada na podlagi 1. in 2. točke prvega odstavka 8. člena in 1. točke 9. člena ZKC določila ukrepe kontrole cen. Očitek predlagateljice, da je Vlada z izpodbijanimi ukrepi kontrole cen posegla v ustavni položaj občine, ne drži. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo ukrep kontrole cen, četudi gre za cene storitev javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti, ne pomeni posega v njihov ustavni položaj in pravice iz prvega odstavka 140. člena Ustave, ker gre pri kontroli cen za naloge iz državne pristojnosti.[2] Kontrola cen je namreč izključno državna funkcija, ki zadeva vso državo, vse njene državljane in je utemeljena v skupnem (državnem) interesu. Občina kot ustanoviteljica javnega podjetja ob določanju cene komunalnih storitev s svojim posamičnim aktom ni popolnoma avtonomna oziroma ni avtonomna do te mere, da ji ne bi bilo treba spoštovati predpisov, ki sodijo v pristojnost države, ker zadeve, ki jih državni predpisi urejajo, presegajo zgolj lokalni pomen (140. in 141. člen Ustave).[3]

8.Prav tako predlagateljica zgolj z navedbo, da izpodbijani ukrepi kontrole cen, ki določajo najvišjo ceno komunalnih storitev, posegajo v financiranje izvirnih pristojnosti občine, ker plačila za storitve lokalnih javnih služb sodijo med druge lastne vire financiranja občin, ni utemeljila neposrednega posega v finančno avtonomijo občine (142. člen Ustave). Izpodbijani ukrepi kontrole cen namreč ne spreminjajo načina financiranja občine oziroma ureditve sistema financiranja občine (ureditve njenih finančnih virov), ampak zgolj za časovno omejeno obdobje, v interesu vseh državljanov, določajo najvišjo dovoljeno ceno za navedene storitve. Poleg tega plačila za storitve lokalnih javnih služb po prvem odstavku 7. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11 – ZFO-1) sodijo med druge lastne vire financiranja občin le pod pogojem, če je tako določeno z zakonom, ki ureja posamezno dajatev, ali s predpisom, izdanim na njegovi podlagi.

9.Zagotavljanju infrastrukture, oskrbovalnih standardov in normativov za izvajanje javnih služb skladno z 8. členom Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – ZGJS) ni namenjeno le plačilo za storitev javne službe, temveč tudi druga proračunska sredstva občine in drugi viri, določeni z zakonom ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti. Zaradi morebiti "prenizkih" cen storitev komunalnih služb bi občina kot ustanoviteljica javnega podjetja lahko imela s pokrivanjem izgub bolj obremenjen proračun.[4] Poseg v finančno avtonomijo občine bi se tako lahko odražal posredno, in to v primeru, če bi izpodbijana ureditev v finančnem smislu pomenila za občinski proračun táko dodatno breme, ki bi krnilo sposobnost občine, da učinkovito izpolnjuje svoje z Ustavo in zakoni določene (izvirne) naloge. [5] Tovrstne prikrajšanosti in s tem posrednega posega v finančno avtonomijo občine predlagateljica z navedbami v pobudi ni utemeljila. Iz njenih navedb ter priloženih listin namreč ni razvidno, da bi v času veljavnosti izpodbijanih ukrepov predlagateljica zagotavljala sredstva za izvajanje komunalnih dejavnosti s prenašanjem sredstev iz drugih proračunskih sredstev in drugih virov (tj. s prerazporeditvijo sredstev v občinskem proračunu). Nasprotno, navedbe predlagateljice o "veliki premoženjski škodi, ki se kaže v neizvedenih nujnih investicijah v obstoječe vodovodno in kanalizacijsko omrežje in v neizvedenih vzdrževalnih delih na vodovodnem in kanalizacijskem omrežju", ter o tem, da bo sanacija vodovodnega omrežja dolgotrajna, kažejo na to, da predlagateljica v času veljavnosti izpodbijanih ukrepov kontrole cen ni vlagala v vzdrževanje infrastrukture. V obravnavanem primeru zato ni mogoč sklep, da so imeli izpodbijani ukrepi v finančnem smislu za predlagateljico tak učinek, da zaradi prerazporeditve sredstev v občinskem proračunu (zaradi pokrivanja zatrjevanih izgub javnega podjetja) ni mogla zagotoviti izpolnjevanja z Ustavo in zakonom določenih (izvirnih) nalog. Posega v finančno avtonomijo in s tem izpolnjenosti procesne predpostavke iz 91. člena ZLS pa tudi ni mogoče utemeljiti zgolj z napovedovanjem odškodninskega zahtevka, ki naj bi ga predlagateljica vložila v primeru ugotovitve nezakonitosti in odprave izpodbijanih uredb.[6]

10.Ker ni izkazano, da izpodbijane uredbe posegajo v ustavni položaj in pravice Mestne občine Celje, ni izkazana procesna predpostavka za ustavnosodno presojo izpodbijanih predpisov. Ustavno sodišče je zato zahtevo zavrglo.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Ernest Petrič Predsednik

[1]Uredba/4 je veljala le do 31. decembra 2012 (3. člen Uredbe/4).

[2]Tako Ustavno sodišče npr. v odločbah št. U-I-10/00, št. U-I-143/01 z dne 10. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 154) ter št. U-I-88/10 z dne 22. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 97/12).

[3]Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-88/10.

[4]Prav tam.

[5]Prav tam.

[6]Očitek o nesorazmerju med obstoječo ceno in konkretnimi stroški dejavnosti je ekonomsko in ne pravno vprašanje. Ustavno sodišče niti ni pristojno presojati tovrstnih očitkov.