23. 3. 2006

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude družbe Vzajemna zdravstvena zavarovalnica, d. v. z., Ljubljana, Janeza Gregoriča iz Maribora in družbe DAP, d. o. o., Murska Sobota, ki jih zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 23. marca 2006

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 42. člena ter drugega in tretjega odstavka 53. člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 13/00, 21/02, 50/04 in 76/05) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Prva pobudnica (Vzajemna) izpodbija določbo drugega odstavka 42. člena ter določbi drugega in tretjega odstavka 53. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar), ki so bile spremenjene s sprejemom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/05 – v nadaljevanju ZZVZZ-H), ker naj bi bile v neskladju z 2., s 14., 33., 69., 74. in s 75. členom Ustave. Pobudnik (Janez Gregorič) izpodbija določbo tretjega odstavka 53. člena ZZavar, ker naj bi bila v neskladju z 2., s 74. in s 75. členom Ustave, druga pobudnica (DAP) pa izpodbija določbo drugega odstavka 42. člena ZZavar, ker naj bi bila v neskladju s 33., 69. in 74. členom Ustave. Pobuda je bila v opredeljenem obsegu izločena iz pobude št. U-I-277/05, o kateri je Ustavno sodišče že odločilo z odločbo z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06).

2.Pobudnici navajata, da določba drugega odstavka 42. člena ZZavar v delu, v katerem odvzame zavarovalcu pravico do sodelovanja pri upravljanju, posega v obstoječa pogodbena razmerja in narekuje sestavo organov upravljanja zavarovalnice. To naj bi pomenilo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ne da bi ta poseg prestal test sorazmernosti. Izločanje tistih, ki vplačujejo sredstva za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, iz sistema upravljanja zavarovalnice naj bi zmanjšalo njihov interes za vplačevanje skupinskih zavarovanj. Pobudnici menita, da javna korist take izključitve ne zahteva. Iz zakonodajnega gradiva pa naj ne bi bilo razvidno, čigave ustavne pravice naj bi se s tem varovalo. Izključitev zavarovalca naj bi bila v neskladju z Ustavo tudi zato, ker uvaja sistem upravljanja, v katerem se določajo obveznosti za tretjega, tj. zavarovalca, ki vplačuje sredstva za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Ker je imel do sedaj zavarovalec pravico sodelovati pri upravljanju, ta določba po mnenju pobudnikov pomeni tudi poseg v pridobljene pravice, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom pravne države. V dopolnitvi pobudice pobudnici trdita še, da ta določba posega na področje lastništva družb za vzajemno zavarovanje, ker je bila po prejšnjem zakonu družba za vzajemno zavarovanje last članov družbe, to pa naj bi bile osebe, ki so bile po zavarovalnih pogodbah zavezanci za plačilo premij. Z odvzemom pravice do sodelovanja pri upravljanju naj bi bili zavarovalci kot vlagatelji kapitala v gospodarsko družbo razlaščeni svoje lastnine, zato naj bi izpodbijana določba pomenila tudi nedopusten poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 69. člen Ustave.

3.V zvezi z določbo drugega odstavka 53. člena ZZavar prva pobudnica navaja, da je nerazumljivo, zakaj je k statutu in pravilniku, ki urejata način in postopek volitev v skupščino zavarovancev, treba pridobiti soglasje upravnega organa – ministra za zdravje. Ta določba naj bi bila v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki vsebuje tudi pravico do samoorganiziranja gospodarskih subjektov. Pobudnica ne vidi razloga, zakaj javni interes zahteva kontroliranje sestave skupščine s strani upravnega organa.

4.Prva pobudnica in pobudnik izpodbijata tudi določbo tretjega odstavka 53. člena ZZavar, ki določa, da morata sestava in izvolitev skupščine zastopnikov družbe za vzajemno zavarovanje, ki izvaja dopolnilno zdravstveno zavarovanje, odražati sestavo njenih zavarovancev dopolnilnega zavarovanja glede na razporeditev v starostne razrede in da zaposleni družbe za vzajemno zavarovanje ne morejo biti člani skupščine zastopnikov. Navajata, da je določba o sestavi skupščine glede na starostne razrede tako neracionalna in težko izvedljiva, da nasprotuje zdravi pameti in načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Kršila naj bi tudi pravico do samoorganiziranja, ki izhaja iz pravice do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Določba, da zaposleni družbe za vzajemno zavarovanje ne morejo biti člani skupščine zastopnikov, je po mnenju obeh pobudnikov v nasprotju z Zakonom o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – v nadaljevanju ZGD). Ker naj ne bi bilo jasno, v čem so zaposleni v zavarovalnici nevarnejši za njeno delovanje in druge zavarovance, kot so zaposleni v gospodarski družbi za druge delničarje oziroma družbenike, naj bi bila ta določba v nasprotju s 74. členom Ustave, hkrati pa naj bi pomenila tudi neenakopravno obravnavanje zaposlenih pri zavarovalnicah v primerjavi z zaposlenimi v gospodarskih družbah. Drugi pobudnik zatrjuje tudi neskladje izpodbijane določbe s 75. členom Ustave in se pri tem sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-302/97 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 61/2000, OdlUS IX, 158) in št. U-I-78/97 z dne 17. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 54/99, OdlUS VIII, 155).

5.Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Svoje mnenje sta podali Ministrstvo za zdravje in Vlada, ki predlagata, naj Ustavno sodišče pobudo v celoti zavrne. V svojem odgovoru Ministrstvo poudarja, da se vsebina izpodbijanega besedila drugega odstavka 42. člena ZZavar nanaša le na članstvo v tistih družbah za vzajemno zavarovanje, ki se ukvarjajo z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem. Nova ureditev naj bi upoštevala posebnosti tega zavarovanja, stremela po čim večji vključenosti prebivalstva vanj ter preprečevala zlorabe pri zagotavljanju socialne varnosti. Večina zavarovalcev, ki hkrati niso zavarovanci, naj bi bila zgolj administrator plačil in ne plačnik premij za dopolnilno zdravstveno zavarovanje zavarovancev. Ministrstvo in Vlada trdita, da je tudi prejšnji zakon na dveh mestih opredelil zavarovance kot člane družbe ter da zakonodajalec pri sprejemanju osnovnega ZZavar ni imel namena dati članskih pravic podjetjem – administratorjem plačil za dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Ureditev tega vprašanja naj bi bila zato nujna s stališča enakosti pred zakonom in zagotavljanja socialne varnosti. Članstvo zavarovancev naj bi bilo tudi pogoj za uresničitev določbe, da mora skupščina članov družbe za vzajemno zavarovanje odražati strukturo njenih zavarovancev. Izpodbijane določbe naj ne bi pomenile, da se določajo obveznosti za "tretjega", saj je zavarovalec pogodbena stranka pogodbe o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju in ne tretji.

6.V zvezi s 53. členom ZZavar Ministrstvo navaja, da ga je skladno z ZZVZZ-H treba razumeti samo za primer družbe za vzajemno zavarovanje, ki opravlja dopolnilno zavarovanje. Zaradi posebne vloge dopolnilnega zavarovanja v sistemu zdravstvenega varstva in socialne varnosti v Sloveniji Ministrstvo trdi, da izpodbijana ureditev zato ni v neskladju s 74. členom Ustave, ampak da gre za zakonito in ustavno utemeljeno varovalo pred zlorabami sistemske vloge tega zavarovanja. Nasprotuje navedbi pobudnikov, da "upravni organ kontrolira sestavo skupščine", saj naj bi šlo zgolj za izdajo soglasja k statutu družbe in k pravilniku o volitvah v njeno skupščino in ne za soglasje k sami sestavi družbe.

7.Ministrstvo trdi, da mora skupščina zastopnikov družbe za vzajemno zavarovanje odražati sestavo njenih zavarovancev zaradi uveljavitve javnega interesa ter načel medgeneracijske vzajemnosti in vzajemnosti med spoloma. Razlog za omejitev možnosti sodelovanja zaposlenih oseb v družbi za vzajemno zavarovanje v skupščini zastopnikov družbe naj bi bila možnost upravljavskega "interesnega" prevzema družbe. V zvezi s pravico do sodelovanja delavcev pri upravljanju družbe iz 75. člena Ustave pa Ministrstvo navaja, da članstvo delavcev v nadzornem svetu družbe ni omejeno.

B. – I.

Drugi odstavek 42. člena ZZavar

8.Zakonodajalec je z novim drugim stavkom drugega odstavka 42. člena ZZavar določil, da s sklenitvijo zavarovalne pogodbe dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja zavarovalec, ki ni hkrati zavarovanec, ne pridobi položaja člana družbe, temveč postane član družbe zavarovanec.

9.Po mnenju prve pobudnice naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju s 74. členom Ustave. Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem odstavku istega člena pa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij (prvi stavek) in da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi stavek). Z zakonom, izdanim na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, se torej predpisuje način uresničevanja ustavne pravice iz prvega odstavka tega člena (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da določanje pogojev za ustanovitev in poslovanje gospodarske družbe ne pomeni poseganja v svobodo gospodarske pobude in da je z zakonom urejena tipologija gospodarskih subjektov nujna za pravno ureditev trga ter za odvijanje pravnega prometa in s tem za pravno varnost (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004, Uradni list RS, št. 124/04 in OdlUS XIII, 65). Zakonodajalec na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave v okviru svoje proste presoje – upoštevajoč pri tem tudi druge ustavne določbe – oceni, kakšna ureditev posameznih gospodarskih družb se mu zdi najprimernejša. Ustavno sodišče se ne more spuščati v oceno primernosti izpodbijane zakonske ureditve.

10.V sklop zakonskega urejanja pogojev za ustanavljanje gospodarskih družb na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave sodi ureditev tipologije gospodarskih subjektov, vključno z gospodarskimi družbami, med katere sodijo tudi zavarovalnice, njihovih statusnih značilnosti in njihovega notranjega ustroja. Ta obsega tudi vprašanja ureditve zavarovalnice, in sicer vprašanja, ki se nanašajo na njeno ustanovitev, na njen statut in statutarno urejanje posameznih vprašanj družbe, na njene statusne značilnosti, kot so firma, sedež, zastopanje, itd., na njeno notranjo strukturo in delovanje, torej na njene organe, kot so uprava, nadzorni svet, skupščina, ter v tem okviru tudi vprašanja v zvezi z oblikovanjem, sestavo, pristojnostmi in načinom odločanja v posameznem organu. Ureditev, po kateri postane član družbe za vzajemno zavarovanje izključno zavarovanec, je kot eno od vprašanj v zvezi z notranjo strukturo družbe za vzajemno zavarovanje del zakonskega urejanja načina izvrševanja ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude. Ker je zakonodajalec ravnal v skladu s pooblastilom iz prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, izpodbijana ureditev ne pomeni posega v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave, zato je očitek o njeni neskladnosti s to določbo neutemeljen.

11.Z ZZVZZ-H se je bistveno spremenil sistem dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, pri katerem je še posebej poudarjen javni interes in osrednji položaj zavarovanca (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05), zato se je ustrezno prilagodila tudi ureditev članstva v družbah za vzajemno zavarovanje. ZZVZZ-H v petem odstavku 1. člena izrecno določa, da mora pogodba o prostovoljnem zdravstvenem zavarovanju vsebovati tudi podpis zavarovanca, kadar zavarovalec in zavarovanec nista ista oseba. Tako je zavarovanec pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju, ki je eno izmed prostovoljnih zdravstvenih zavarovanj, v vsakem primeru stranka zavarovalne pogodbe, ne glede na to, kdo je plačnik premije za to zavarovanje. Ker oba, zavarovanec in zavarovalec, ne moreta biti člana družbe za vzajemno zavarovanje, je bilo z zakonom treba določiti, kdo bo v takem primeru član družbe. Glede na to, da je dopolnilno zdravstveno zavarovanje sklenjeno v korist zavarovanca in je njegov primarni smisel v zagotavljanju kritja zdravstvenih storitev zavarovancu, je zakon status člana dal zavarovancem. To je tudi skladno z javnim interesom na tem področju.

12.Očitka, da je izpodbijana določba posegla v pridobljene pravice zavarovalcev, pobudnici nista izkazali, saj nista navedli, v kakšne pravice zavarovalcev naj bi bilo z izpodbijano določbo poseženo. Članska upravičenja v družbi za vzajemno zavarovanje ne morejo pomeniti pridobljenih pravic, saj to niso pravice, ki bi nastale v času veljave prejšnjega zakona in bi še vedno obstajale. Gre za skupek upravičenj, ki se izvaja v skladu z vsakokratno ureditvijo delovanja in organizacije družbe, v skladu z zakonom in s statutom družbe.

13.Glede na citirani peti odstavek 1. člena ZZVZZ-H je očitno neutemeljen očitek, da je izključitev zavarovalca iz članstva družbe protiustavna tudi zato, ker uvaja sistem upravljanja, v katerem se določajo obveznosti za tretje. Kot je bilo navedeno zgoraj, so zavarovalci pogodbene stranke pogodb za dopolnilno zdravstveno zavarovanje zavarovancev in ne tretje osebe.

14.Očitek, da je zakonodajalec z odvzemom članstva zavarovalcem posegel na področje lastništva družb za vzajemno zavarovanje, je neutemeljen, saj na podlagi članskih pravic v družbi za vzajemno zavarovanje upravičenci niso pridobili opredeljenih lastninskih upravičenj na družbi za vzajemno zavarovanje, četudi je ZZVZZ pred izpodbijano spremembo določal, da je družba za vzajemno zavarovanje last članov družbe. Zato izpodbijana določba ne more poseči v lastninsko pravico članov družbe za vzajemno zavarovanje in je očitek, da pomeni tudi nedopusten poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave v povezavi z 69. členom Ustave, neutemeljen.

15.Pavšalnega očitka, da gre pri izpodbijani določbi za poseg v obstoječa pogodbena razmerja, Ustavno sodišče ni preizkušalo.

16.Zaradi navedenega je pobuda prve in druge pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 42. člena ZZavar očitno neutemeljena.

B. – II.

Drugi in tretji odstavek 53. člena ZZavar

17.Iz navedb v pobudi izhaja, da prva pobudnica izpodbija del drugega odstavka 53. člena ZZavar, ki določa, da statut in pravilnik, ki urejata način in postopek volitev v skupščino, stopita v veljavo, ko da nanju soglasje minister, pristojen za zdravje. Prva pobudnica in pobudnik izpodbijata tudi tretji odstavek 53. člena ZZavar, ki določa, da mora sestava in izvolitev skupščine zastopnikov družbe za vzajemno zavarovanje, ki izvaja dopolnilno zdravstveno zavarovanje, odražati sestavo njenih zavarovancev dopolnilnega zavarovanja glede na razporeditev v starostne razrede iz sedmega odstavka 62.e člena ZZVZZ ter da zaposleni družbe za vzajemno zavarovanje ne morejo biti člani skupščine zastopnikov.

18.Glede očitka pobudnikov, da sta izpodbijani določbi v neskladju s 74. členom Ustave, velja, da gre tudi pri teh dveh določbah za del zakonskega urejanja načina izvrševanja ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude. Ker je zakonodajalec z ureditvijo vprašanj, ki se nanašajo na skupščino družbe za vzajemno zavarovanje, ravnal v skladu s pooblastilom iz prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, je očitek, da je izpodbijana ureditev v neskladju s svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave, neutemeljen.

19.Načelo pravne države iz 2. člena Ustave vsebuje tudi načelo jasnosti in določnosti predpisov. Če je norma nejasna, obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Pobudnika s svojo pavšalno navedbo, da je določba o sestavi skupščine glede na starostne razrede tako neracionalna in težko izvedljiva, da nasprotuje zdravi pameti, niti ne uveljavljata takih pomanjkljivosti, ampak nasprotujeta primernosti ureditve, v oceno katere pa se Ustavno sodišče ne more spuščati.

20.Prav tako je neutemeljen očitek, da je drugi odstavek 53. člena ZZavar v neskladju z 2. členom Ustave. Soglasje ministra na določene določbe statuta vzajemne zavarovalne družbe, ki se s ukvarja z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem, je očitno eden od ukrepov za uresničevanje javnega interesa na področju tega zavarovanja in kot tak dopusten (glej npr. odločbo št. U-I-277/05), očitek pobudnice tej določbi, in sicer da "krši načela pravnega varstva" iz 2. člena Ustave, pa je tako pavšalen, da ga Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.

21.Ustavno sodišče v skladu s 160. členom Ustave ni pristojno presojati medsebojne (ne)skladnosti posameznih zakonov (v tem primeru ZZavar in ZGD) kot take. Pristojno bi bilo le v primeru, če bi šlo za takšno neskladje, ki bi pomenilo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave), česar pa pobudnika ne zatrjujeta.

22.Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) od zakonodajalca ne zahteva, da bi različne pravne položaje obravnaval enako. Pobudnik svoj položaj zaposlenega v zavarovalnici primerja s položajem zaposlenih v gospodarskih družbah. Ker v gospodarskih družbah sploh ni skupščine članov, gre očitno za različna pravna položaja, zato je očitek drugega pobudnika o neenakem obravnavanju in s tem smiselno o neskladnosti z načelom enakosti pred zakonom očitno neutemeljen.

23.Ureditev, po kateri zaposleni družbe za vzajemno zavarovanje ne morejo biti člani skupščine zastopnikov, naj bi bila v neskladju s 75. členom Ustave, po katerem delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Skupščina zastopnikov zavarovancev ni organ, v katerem bi v skladu z Zakonom o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 in nasl. – ZSDU) imeli delavci pravico do sodelovanja pri upravljanju. Zato s prepovedjo sodelovanja v skupščini zastopnikov zavarovancev ni mogla biti kršena pravica do soodločanja iz 75. člena Ustave.

24.Zaradi navedenega sta pobudi za oceno ustavnosti drugega odstavka 53. člena ZZavar in tretjega odstavka 53. člena ZZavar očitno neutemeljeni.

C.

25.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

[1]Obrazložitev Predloga ZZVZZ-H z dne 14. 7. 2005, Poročevalec DZ, št. 54, str. 23.