Jedro

Tožena stranka, ki določbe tretjega odstavka 97. člena iz ZMZ-1 za tožnikove družinske člane ni uporabila, je napačno razlagala peti odstavek 97. člena ZMZ-1 v zvezi s prvim in tretjim odstavkom 97. člena ZMZ-1. Kljub temu, da je zakonodajalec v petem odstavku izrecno omenil zgolj prvi odstavek 97. člena ZMZ-1, to zaradi sistematične metode razlage prava ne pomeni, da je tretji odstavek 97. člena ZMZ-1 s tem izključen. V prid temu stališču govori tudi razlaga po namenu (teleološka metoda razlage), saj če je imel zakonodajalec namen spodbujati izobraževanje oseb s priznano mednarodno zaščito oziroma s statusom begunca zaradi njihove socialne integracije, potem ni mogoče dati odločilne teže ozki in izključno jezikovni metodi razlage, ki bi obravnavano spodbudo za izobraževanje osebe s statusom begunca, ki ima družinske člane v Sloveniji, takšni osebi odvzela v primerjavi s prej veljavno ureditvijo po ZMZ-1.

Sistematično in teleološko razlago petega odstavka 97. člena ZMZ-1 podpira tudi Ustavi in pravu EU skladna razlaga tega določila. Izključitev tretjega odstavka iz obravnavanja v tovrstnih primerih za družinske člane osebe s statusom begunca bi pomenila, da je vzpostavljena z vidika načela socialne države in prepovedi diskriminacije iz člena 21(1) Listine EU nedopustna neenakost glede dostopa do izobraževanja med tistimi osebami s statusom begunca in njihovimi družinskimi člani, ki imajo lastna finančna sredstva, in se zato lahko dejansko vključijo v izobraževalne procese v Sloveniji, in tistimi osebami s statusom begunca ter njihovimi družinskimi člani, ki lastnih sredstev nimajo.

Tožena stranka ni imela pravne podlage (in je v izpodbijanem aktu tudi ni navedla) za odločitev, da upošteva le tožnikov delež najemnine in povprečnih obratovalnih stroškov (300 EUR), ne pa celotnega zneska (1.200 EUR).

Po presoji sodišča je tožnik uspel vsaj s stopnjo verjetnosti izkazati, da bi mu brez izdane začasne odredbe nastala težko popravljiva škoda. Ugotovljeno dejansko stanje je pokazalo, da je tožnik socialno ogrožena oseba, tudi njegovi družinski člani so odvisni od socialnih transferjev, eden od njih je še mladoleten. Vsi so brezposelni in vpisani v izobraževalne programe, tožnikova mati ni zmožna preživeti niti sebe, zaradi jezikovnih preprek in kroničnih zdravstvenih težav si zaenkrat ne more najti dela. Denarno nadomestilo v višini 494,09 EUR na mesec jim bo zagotovilo vsaj nekoliko višja sredstva za stroške zasebne namestitve.

Tožnik bi brez izdane začasne odredbe verjetno moral opustiti osnovnošolsko izobraževanje, ki je po Ustavi obvezno, zelo verjetno pa bi bilo ogroženo tako njegovo preživetje kot tudi preživetje njegovih družinskih članov. Težko popravljivo škodo predstavlja situacija, ki pomeni ogrožanje preživljanja posameznikov.

Izrek

I.Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov št. 410-111/2019-1542/112 (15-06) s 26. 11. 2025,

-v 1. točki izreka, v implicitno vsebovanem zavrnilnem delu, s katerim je tožena stranka zavrnila zahtevo tožnika za priznanje pravice do denarnega nadomestila za bivanje na zasebnem naslovu nad zneskom 900 EUR za celotno časovno obdobje

-v točki 2. izreka in

-v točki 3. točki izreka v implicitno vsebovanem zavrnilnem delu, s katerim je tožena stranka zavrnila zahtevo tožnika za izplačevanje denarnega nadomestila za bivanje na zasebnem naslovu nad zneskom v višini 300 EUR mesečno,

ter se zadeva v tem obsegu vrne Uradu Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov v ponoven postopek.

II.Predlogu za izdajo začasne odredbe se delno ugodi tako, da se do pravnomočne sodne odločitve v tej zadevi toženi stranki naloži, da tožeči stranki za obdobje od 1. 11. 2025 do 31. 1. 2026 izplača, poleg že priznanega zneska nadomestila po izpodbijani odločbi, še razliko v višini 194,09 EUR na mesec.

V presežku nad zneskom 194,09 EUR na mesec se predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

Obrazložitev

Izpodbijana odločba

1.Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila tožnikovemu zahtevku za dodelitev denarnega nadomestila za zasebno namestitev (v nadaljevanju denarno nadomestilo) v delu, ki se nanaša nanj tako, da mu ga je za obdobje 1. 11. 2025 do 31. 1. 2026 dodelila v skupni višini 900 EUR (1. točka izreka), zavrnila pa ga je v delu, ki se nanaša na njegove družinske člane: mater A.A., brata B.B. (letnik 2001) in brata C.C. (letnik 2008), ki so tudi vsi državljani Sirske arabske republike (2. točka izreka). Hkrati je odločila, da se tožniku denarno nadomestilo v višini 900 EUR za obdobje 1. 11. 2025 do 31. 1. 2026 izplača v treh izplačilih v višini 300 EUR (3. točka izreka). Ugotovila je, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je bil tožniku v Republiki Sloveniji s sodbo tega sodišča I U 868/2021-65 s 30. 8. 2022 priznan status begunca, ta sodba mu je bila vročena 17. 10. 2022. Tožnik je prejemnik denarne socialne pomoči in biva na zasebnem naslovu skupaj z zgoraj navedenimi družinskimi člani. Ti so v Slovenijo prišli 1. 11. 2024 na podlagi odločbe Ministrstva za notranje zadeve o priznanju združitve družine z 11. 4. 2023. Tožnik je od šolskega leta 2022/2023 dalje vpisan v osnovo šolo za odrasle, ker jo kontinuirano obiskuje, s toženo stranko ni sklenil pogodbe o integracijskih aktivnostih. Njegova mati ga ni zmožna preživljati, zato je tožena stranka ni štela kot zavezanke za tožnikovo preživljanje. Tožnik v preteklih treh mesecih pred vložitvijo zahtevka ni bil prejemnik lastnih dohodkov, opredeljenih v 19. členu Uredbe o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic osebam s priznano mednarodno zaščito (v nadaljevanju Uredba).

3.Tožena stranka je ugotovila, da iz kopije najemne pogodbe (z 29. 10. 2024, veljavne do 31. 10. 2025 in z aneksom podaljšane do 31. 10. 2026) izhaja, da je vsota najemnine in povprečnih obratovalnih stroškov 1.200 EUR na mesec za štiri osebe. Tožnikov delež znaša 300 EUR na mesec, kar je manj od osnovnega zneska minimalnega dohodka, ki v skladu z zakonom, ki ureja socialnovarstvene prejemke znaša 494,09 EUR. Tožnik je zato v omenjenem obdobju upravičen do denarnega nadomestila v skupnem znesku 900 EUR, kar mu bo izplačano v treh izplačilih po 300 EUR.

4.V nadaljevanju obrazložitve je tožena stranka utemeljila, zakaj je zavrnila zahtevek v delu, ki se nanaša na tožnikove družinske člane. Ti so v Slovenijo prišli na podlagi odločbe Ministrstva za notranje zadeve z dne 1. 11.2024 in bivajo na istem naslovu kot tožnik. Skladno s petim odstavkom 97. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) bi bili družinski člani do denarnega nadomestila upravičeni do konca obdobja iz prvega odstavka 97. člena ZMZ-1, torej do 16. 10. 2024, ker pa so v Slovenijo prišli kasneje, jim ta pravica ne gre.

Tožba in predlog za izdajo začasne odredbe

5.Zoper izpodbijano odločbo tožnik vlaga tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, neuporabe oziroma nepravilne uporabe materialnega prava ter nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Izpodbija 1. točko izreka v delu, ki se nanaša na skupno višino zneska denarnega nadomestila, 2. točko izreka odločbe v celoti in 3. točko v delu, ki določa skupno višino in mesečne zneske izplačila denarnega nadomestila. Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano odločbo in zanj in za njegove družinske člane ugodi njegovemu zahtevku za dodelitev denarnega nadomestila za obdobje od 1. 11. 2025 do 31. 1. 2026 v mesečnem znesku 190 % osnovnega zneska minimalnega dohodka oziroma v pogodbenem znesku najemnine. Podredno predlaga, da sodišče v izpodbijanem delu odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne pristojnemu organu v ponovni postopek. Hkrati predlaga izdajo začasne odredbe, s katero naj se do pravnomočne sodne odločitve v tej zadevi toženi stranki naloži, da za obdobje od 1. 11. 2025 do 31. 1. 2026 njemu in njegovim družinskim članom izplača denarno nadomestilo v višini 190 % osnovnega zneska minimalnega dohodka oziroma 938,77 EUR na mesec.

6.Predlaga, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, saj so za to izpolnjeni pogoji iz 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da gre za šesti upravni spor, ki ga je od 2. 3. 2025 sprožil zoper toženo stranko zaradi uveljavljanja pravice do denarnega nadomestila na enaki pravni podlagi. To sodišče je v sodbah I U 725/2025 z 12. 5. 2025 in I U 1175/2025 z dne 25. 7. 2025 podalo pravno mnenje, ki mu tožena stranka ni sledila. Zaradi tega in zaradi ekonomičnosti postopka ter eksistenčnega pomena čimprejšnje rešitve naj sodišče samo odloči o zadevi, saj bi mu nov postopek pred toženo stranko povzročil težko popravljivo oziroma nepopravljivo škodo.

7.Tožnik meni, da je tožena stranka s tem, ko je zavrnila zahtevek v delu, ki se nanaša na družinske člane, nepravilno uporabila materialno pravo, t.j. določbo tretjega odstavka 97. člena ZMZ-1. To sodišče je v sodbi I U 1175/2025 sprejelo stališče, da tretji odstavek 97. člena ZMZ-1 predstavlja podaljšanje pravice iz prvega odstavka tega člena, zato je pri uporabi petega odstavka 97. člena ZMZ-1 treba upoštevati tako prvi kot tudi tretji odstavek tega člena (prim. 56. do 59. točko navedene sodbe). Konkretno to pomeni, da je tožnik upravičen do denarnega nadomestila za družinske člane tudi v okviru tretjega odstavka 97. člena ZMZ-1. Drugačno stališče nasprotuje namenu zakonodajalca ob pripravi zakonskih določb prvotnega ZMZ-1 (Ur. l. RS št. 16/2017), načelu socialne države in pravici do izobraževanja. V sodbi I U 725/2025 je to sodišče poudarilo, da 97. člen ZMZ-1 varuje preživetje upravičenca in njegovih družinskih članov, da ga je treba razlagati skladno z načelom socialne države in socialnovarstvenim namenom (prim. 46., 47. in 49. točko obrazložitve navedene sodbe).

8.Iz besedila prvega in petega odstavka 97. člena veljavnega ZMZ-1 je razvidno zakonodajalčevo izhodišče, da osebe z mednarodno zaščito v prvih letih po prejemu statusa mednarodne zaščite potrebujejo pomoč države. Zakonodajalec jim je s prvim in petim odstavkom navedenega člena omogočil obdobje, v katerem si lahko uredijo zaposlitev in finančno situacijo, torej tudi denarno nadomestilo za družinske člane kot varovalko, ki jim bo olajšala finančno breme tega obdobja in omogočila družinsko življenje. Hkrati je s podaljšanjem denarnega nadomestila osebam z mednarodno zaščito omogočil podporo pri izobraževanju do 26. leta, saj so v tem obdobju še vedno finančno negotove in nesamostojne. To izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva, ki navaja, da se z denarnim nadomestilom šolajočim osebam z mednarodno zaščito olajša možnost pridobitve izobrazbe in s tem poveča možnost uspešne integracije v slovensko družbo. Zato ni smiselno, da bi zakonodajalec osebam, katerim je pripoznal podaljšano obdobje ranljivosti in nesamozadostnosti, po spremembi ZMZ-1 odvzel varovalko, ki jim omogoča družinsko življenje.

9.Namerno izvzetje družinskih članov iz varstva preživetja bi za prosilca, ki se izobražuje, predstavljalo oviro za združitev družine in ga postavilo pred neizbežno izbiro med izobraževanjem in delom. Nanj bi padlo celotno finančno breme nastanitve in preživetja vseh družinskih članov, zato mu ne bi preostalo drugega, kot da se odreče izobraževanju, s tem pa tudi varovalki iz tretjega odstavka 97. člena ZMZ-1. Če bi obveljala interpretacija določbe 97. člena ZMZ-1, ki jo zagovarja tožena stranka, bodo takšne posledice doletele tudi njega, saj so njegovi družinski člani v Slovenijo prispeli po izteku obdobja iz prvega odstavka 97. člena ZMZ-1.

10.Iz zakonodajnega gradiva Zakona o spremembah in dopolnitvah ZMZ-1 iz leta 2021 ne izhaja, da bi zakonodajalec ob spremembi besedila 97. člena zakona spremenil svoj namen v zvezi s tem členom. Navedel je celo, da predlog zakona ne odstopa od načel, ki so bila vodilo pri pripravi osnovnega zakona. Pod naslovom "K 50. členu", kjer obravnava razloge za spremembo zakonske ureditve glede denarnega nadomestila v 97. členu, ne navaja, da bi bila sprememba te zakonske določbe kakorkoli namenjena omejevanju upravičenosti do denarnega nadomestila za družinske člane upravičencev, ki se izobražujejo do 26. leta.

11.S tem, ko je tožena stranka določbo petega odstavka 97. člena ZMZ-1 (upravičenost do denarnega nadomestila za družinske člane) vezala zgolj na prvi odstavek tega člena, je pravico do denarnega nadomestila izvotlila in jo naredila nefunkcionalno za osebe, ki se izobražujejo do 26. leta. Postopki združitve družine so namreč dolgotrajni in pogosto presegajo časovni okvir dveh let po prejemu statusa mednarodne zaščite, ko lahko zaprosijo za združitev družine in so upravičeni do denarnega nadomestila po petem odstavku 97. člena ZMZ-1. To velja tudi za tožnika, ki je status begunca pridobil z sodno odločbo, vročeno 17. 10. 2022, odločba o priznanju združitve družina mu je bila vročena 25. 7. 2024, njegovi družinski člani pa so v Slovenijo prišli 1. 11. 2024, kar dejansko pomeni, da tožnik te pravice ne more izkoristiti.

12.Interpretacija zakonskih določb v izpodbijani odločbi tožniku onemogoča, da bi izkoristil pravice, ki mu jih dajeta Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in zakon. Stroga jezikovna razlaga določbe 97. člena ZMZ-1 nasprotuje načelu socialne države iz 2. člena Ustave, pravici do spoštovanja družinskega življenja iz 53. člena Ustave, pravici do zasebnega in družinskega življenja iz 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in 7. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina EU). Država ne sme posegati v družinsko življenje, temveč mora družino varovati in omogočati vzpostavitev družinskega življenja. Tožnik izpostavlja, da izpodbijana odločba posega tudi v njegovo pravico do izobraževanja iz 90. člena ZMZ-1 in 57. člena Ustave.

13.Denarno nadomestilo zanj je tožena stranka odmerila napačno, saj ni upoštevala celotne najemnine v višini 1.200 EUR na mesec, temveč le četrtino tega zneska v višini 300 EUR na mesec. Tožniku pripada denarno nadomestilo v višini osnovnega zneska minimalnega dohodka, ki je 494,09 EUR na mesec. Glede na omenjeni 21. člen Uredbe bi bilo denarno nadomestilo lahko zmanjšano kvečjemu v primeru, če bi bila pogodbena najemnina nižja od osnovnega zneska minimalnega dohodka, čemur pa v konkretnem primeru ni tako. Zato bi mu morala tožena stranka skladno s tretjim odstavkom 97. člena ZMZ-1 odmeriti mesečno denarno nadomestilo v višini 494,09 EUR in ne le v višini njegove četrtine najemnine, t.j. 300 EUR. Pojma deleža najemnine, ki ga je brez pravne podlage uvedla tožena stranka, ne poznata niti Uredba niti ZMZ-1. Poleg tega tožena stranka glede upoštevanja tega deleža ni podala niti obrazložitve niti pravne podlage, s tem pa kršila 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnikovi družinski člani so trije, z njim živijo v istem stanovanju, so brezposelni, brez lastnih dohodkov, ne govorijo slovensko, se šolajo in so povsem odvisni od socialnih transferjev, eden od njih je še mladoleten. Tožnikova mati ni zavezanka za njegovo preživljanje, saj še sebe ni zmožna preživljati. Glede na take okoliščine ni mogoče šteti, da lahko tožnikovi družinski člani prispevajo svoje deleže najemnine in se zato zmanjša denarno nadomestilo.

14.V predlogu za izdajo začasne odredbe tožnik trdi, da mu je izpodbijana odločba povzročila težko popravljivo škodo. Močno je posegla v njegov socialni položaj in ima resne posledice za njegovo možnost izobraževanja. Tožnik je socialno ogrožena oseba, tudi njegovi družinski člani so odvisni od socialnih transferjev. Tožnik prejema denarno socialno pomoč, ki komaj zadošča za pokritje drugih življenjskih stroškov štiričlanske družine, ne pa tudi najemnine. Družina prejema denarno socialno pomoč v višini 1.253,58 EUR in otroški dodatek v višini 115,05 EUR, najemnina za stanovanje pa znaša 1.200 EUR. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila denarno nadomestilo v mesečnem znesku 300 EUR, kar pomeni, da bi skupaj z vsemi socialnimi transferji družina lahko pokrila ali najemnino ali ostale stroške, ne pa vsega. Po plačilu najemnine jim za preživetje štirih družinskih članov, od katerih je eden mladoleten, mesečno ostane 468,63 EUR, kar je manj kot znaša osnovni minimalni dohodek za eno osebo. Vsi so brezposelni in vpisani v izobraževalne programe za odrasle, tožnikova mati je v Slovenijo prispela pred manj kot letom dni, ne govori dobro slovensko, ima kronične zdravstvene težave, kar ji vse onemogoča dobiti delo. Zaradi izdaje izpodbijane odločbe si je bil tožnik že marca prisiljen izposojati denar za najemnino ter zaprositi za pomoč humanitarne organizacije Rdeči križ, Slovensko Karitas in Slovensko filantropijo, ki so mu s finančnimi prispevki deloma pomagale plačati najemnino, ta finančna pomoč pa je bila enkratne narave in nanjo ne more več računati. Izpodbijana odločba jih je eksistenčno ogrozila, zato bo moral tožnik izbirati med osnovnošolskim izobraževanjem ali preživetjem sebe in svojih družinskih članov. Če se tožba izkaže za utemeljeno, ne bo dosegla svojega namena, saj se tožnik in njegovi družinski člani že sedaj nahajajo v skrajni stiski, njihova možnost izobraževanja pa je ogrožena. Tožena stranka in javna korist ne moreta utrpeti hujših posledic od tistih, ki bodo brez začasne odredbe doletele tožnika in njegove družinske člane.

15.V dopolnitvi predloga za izdajo začasne odredbe tožnik navaja, da je strošek mesečne slovenske prehrambene košarice za eno osebo v letu 2025 znašal 172,69 EUR (za štiri ljudi 690,76 EUR). Tožnikova družina bi torej le za hrano na mesec potrebovala 222,13 EUR več kot ji dejansko ostane po plačilu najemnine. V ta znesek ostale materialne potrebe tožnika in njegovih družinskih članov (npr. za oblačila, opremo. prevoz ipd.) niso zajete. Tožnik finančno pomanjkanje zapolnjuje z neformalnim izposojanjem denarja pri znancih v okvirni mesečni višini 600 EUR, zaprosil pa je tudi za izredno socialno denarno pomoč (21. 3. 2025 je prejel 1000 EUR) ter za finančno pomoč nevladnih organizacij in Mestne občine Ljubljana. Na Rdečem križu prevzema materialno humanitarno pomoč (hrano), nazadnje jo je prejel 5. 1. 2026. Z znižanjem denarnega nadomestila družina ni več zmožna plačevati najemnine, zato ji neposredno grozi izguba stanovanja in brezdomnost, ogrožena je njihova eksistenca. Če bi se tožbeni zahtevek izkazal za neutemeljenega, bi tožnik lahko neupravičeno prejeti znesek denarnega nadomestila toženi stranki vrnil v obrokih. Kot izhaja iz prakse tožene stranke, je ta takšen način vračila do sedaj redno dopuščala.

Odgovor na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe

16.Tožena stranka navaja, da bi upoštevanje dodanega obdobja iz tretjega odstavka 97. člena ZMZ-1 poseglo v pristojnost zakonodajne veje oblasti. Rok iz prvega odstavka 97. člena ZMZ-1, na katerega napotuje peti odstavek tega člena, je zanjo tako nedvoumen, da mu ne more pridati še roka iz tretjega odstavka 97. člena ZMZ-1. Meni, da tožniku ni kršila ustavnih pravic oziroma pravic, ki mu gredo po pravu Evropske unije. Tožnik je namreč prejemnik socialnih transferjev, zagotovljena pa mu je tudi enotnost družine.

Delna pripoznava tožbenega zahtevka

17.Tožena stranka je v odgovoru na tožbo delno pripoznala tožbeni zahtevek v višini osnovnega zneska minimalnega dohodka 494,09 EUR mesečno. Glede na višino mesečne najemnine 1.200 EUR meni, da skupni znesek denarnega nadomestila do katerega je tožnik upravičen, znaša 1.482,27 EUR.

Pripravljalna vloga tožnika

18.Tožnik glede uporabe prava EU navaja, da je to sodišče v sodbi I U 1175/2025 z 25. 7. 2025 že potrdilo stališče, da gre v tovrstnih primerih za izvajanje prava EU, in sicer določb Kvalifikacijske direktive 2011/95 in Listine EU.

Sodna presoja

O sodbi (I. točka izreka):

19.Tožba je utemeljena.

20.Med strankama ni sporno, da: - ima tožnik v Republiki Sloveniji od leta 2022 priznano mednarodno zaščito; - s toženo stranko ni sklenil pogodbe o integracijskih aktivnostih, saj je bil leta 2015 ob prihodu v Republiko Slovenijo še mladoleten in se kontinuirano šola; - prejema denarno socialno pomoč in biva na zasebnem naslovu; - je od šolskega leta 2022/2023 dalje vpisan v osnovo šolo za odrasle; - so se mu njegovi trije družinski člani v Sloveniji pridružili 1. 11. 2024 na podlagi združevanja družine; - imajo vsi družinski člani urejeno bivališče na istem naslovu kot on, so brez lastnih sredstev in so prejemniki socialnih transferjev; - da je eden od njih še mladoleten; - tožnikova mati ni zavezanka za njegovo preživljanje, saj niti sebe ni zmožna preživljati.

21.Med strankama tudi ni sporno, da tožnik v preteklih treh mesecih ni razpolagal z lastnimi sredstvi, opredeljenimi v 19. členu Uredbe, da je mesečna vsota najemnine in povprečnih obratovalnih stroškov 1.200 EUR ter da je osnovni znesek minimalnega dohodka 494,09 EUR.

22.Tožena stranka v odgovoru na tožbo delno "pripoznava"¹ zahtevek, saj se strinja, da tožnik izpolnjuje pogoje za dodelitev denarnega nadomestila, ki mu pripada za navedeno obdobje treh mesecev v višini osnovnega zneska minimalnega dohodka 494,09 EUR mesečno oziroma skupno 1.482,27 EUR. S tem torej priznava, da višina nadomestila tožniku z izpodbijano odločbo ni bila pravilno odmerjena. Denarno nadomestilo za tožnika v višini 494,09 EUR na mesec je tudi po presoji sodišča pravilno in skladno z materialno pravno podlago iz 21. člena Uredbe. Ker to dejstvo očitno med strankama ni več sporno, sodišče na tožbene razloge iz tega naslova ne bo odgovarjalo. Je pa to narekovalo odpravo izpodbijane odločbe v točkah 1. in 3. izreka nad že priznanim zneskom. Ko tožena stranka tožniku ni priznala več, je namreč višji zahtevek tožnika implicitno zavrnila. S tem je nepravilno uporabila materialno pravo (21. člen Uredbe).

23.Osrednje vprašanje v tem upravnem sporu je ali bi morala tožena stranka zahtevku ugoditi tudi v delu, ki se nanaša na tožnikove družinske člane, saj mesečna najemnina za stanovanje presega 494,09 EUR. Tožnik po oceni sodišča utemeljeno opozarja na zakonodajalčev namen ob ureditvi denarnega nadomestila, in ga tudi pravilno argumentira ter interpretira glede na prejšnjo in aktualno zakonsko ureditev.

24.Družina, izobraževanje in šolanje so ustavne kategorije. Ustava v 2. členu določa, da je Slovenija pravna in socialna država. V tretjem odstavku 53. člena državi zapoveduje, da mora varovati družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarjati za to varstvo potrebne razmere. V tej ustavni določbi je posebej poudarjen pozitivni vidik pravice do spoštovanja družinskega življenja, tj. dolžnost države, da z ustrezno pravno ureditvijo in ustvarjanjem ustreznih razmer omogoča vzpostavitev in varstvo družinskega življenja na svojem ozemlju (tako Ustavno sodišče Republike Slovenije v 11. točki obrazložitve sklepa Up-1424/23 z 12. 12. 2023). Ustava v 57. členu določa, da je izobraževanje svobodno, osnovnošolsko izobraževanje pa obvezno in se financira iz javnih sredstev. Skladno s tem členom Ustave mora država ustvarjati možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo.

25.Te ustavne pravice gredo tudi osebam s priznano mednarodno zaščito, konkretno jih opredeljujeta ZMZ-1 in Uredba.

26.Skladno z določbo prvega odstavka 97. člena ZMZ-1 je oseba s priznano mednarodno zaščito, ki je nastanjena na zasebnem naslovu in je sklenila pogodbo o integracijskih aktivnostih ter nima lastnih sredstev za preživljanje oziroma ji preživljanje ali bivanje ni zagotovljeno kako drugače, eno leto od podpisa pogodbe upravičena do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu. Pravica do prejemanja denarnega nadomestila se osebi s priznano mednarodno zaščito na podlagi njene vloge iz 90.a člena tega zakona podaljša še za eno leto, če je bila vsaj 80-odstotno udeležena na tečaju slovenskega jezika in na tečaju spoznavanja slovenske družbe in je bila vsaj enkrat mesečno prisotna na razgovoru pri svetovalcu za integracijo.

27.Skladno s tretjim odstavkom 97. člena ZMZ-1 se osebi s priznano mednarodno zaščito, ki je nastanjena na zasebnem naslovu in nima lastnih sredstev za preživljanje oziroma ji preživljanje ali bivanje ni zagotovljeno kako drugače in v Republiki Sloveniji nima zavezancev za preživljanje, obdobje upravičenosti do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu podaljša za čas šolanja, vendar ne dlje kot do dopolnjenega 26. leta starosti, če je status dijaka ali študenta ali udeleženca izobraževanja odraslih pridobila pred iztekom enega leta od podpisa pogodbe o integracijskih aktivnostih. Peti odstavek 97. člena ZMZ-1 pa določa, da je oseba s statusom begunca, ki je na podlagi zakona, ki ureja vstop, zapustitev in bivanje tujcev v Republiki Sloveniji, združila družino, z dnem prihoda družinskih članov v Republiko Slovenijo upravičena do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu tudi za družinske člane, in sicer do konca obdobja upravičenosti do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu iz prvega odstavka tega člena. Do denarnega nadomestila za nastanitev je upravičena tista oseba, ki nima lastnih sredstev za preživljanje oziroma ji preživljanje ali bivanje ni zagotovljeno kako drugače.

28.Načine in pogoje za zagotavljanje pravice do denarnega nadomestila podrobneje določa Uredba, ki v 16. členu ureja postopek za njegovo dodelitev, v 17. členu pa predpisuje način njegove odmere. Skladno s prvim odstavkom 17. člena te uredbe se višina denarnega nadomestila osebam s priznano mednarodno zaščito, ki nimajo lastnih sredstev za preživljanje oziroma jim preživljanje ali bivanje ni zagotovljeno kako drugače, določi v odstotku osnovnega zneska minimalnega dohodka. Odstotki so določeni v 20. členu te uredbe. Po drugem odstavku tega člena se šteje, da je osebi s priznano mednarodno zaščito preživljanje zagotovljeno drugače, če ima zavezanca, ki ga preživlja. Na podlagi tretjega odstavka 17. člena Uredbe se višina denarnega nadomestila osebi s priznano mednarodno zaščito, ki ima lastna sredstva ali ji je preživljanje zagotovljeno kako drugače, določi tako, da se od denarnega nadomestila iz prvega odstavka tega člena odšteje višina povprečnih lastnih sredstev, ki so jih oseba s priznano mednarodno zaščito, njeni družinski člani oziroma zavezanci prejeli v zadnjih treh mesecih pred mesecem vložitve zahtevka.

29.To sodišče je že v sodbi I U 1175/2025 z dne 25. 7. 2025 sprejelo stališče, da je tožena stranka, ki določbe tretjega odstavka 97. člena iz ZMZ-1 za tožnikove družinske člane ni uporabila, napačno razlagala peti odstavek 97. člena ZMZ-1 v zvezi s prvim in tretjim odstavkom 97. člena ZMZ-1. Kljub temu, da je zakonodajalec v petem odstavku izrecno omenil zgolj prvi odstavek 97. člena ZMZ-1, to zaradi sistematične metode razlage prava ne pomeni, da je tretji odstavek 97. člena ZMZ-1 s tem izključen. Določilo tretjega odstavka ureja institut "podaljšanja" obdobja upravičenosti do denarnega nadomestila, to podaljšanje pa se sistemsko nanaša na obdobje upravičenosti iz prvega odstavka 97. člena ZMZ-1.

30.V prid temu stališču govori tudi razlaga po namenu (teleološka metoda razlage), saj če je imel zakonodajalec namen spodbujati izobraževanje oseb s priznano mednarodno zaščito oziroma s statusom begunca zaradi njihove socialne integracije, kot izhaja iz pripravljalnih gradiv predloga zakona, ki ga izpostavlja tožnik, potem ni mogoče dati odločilne teže ozki in izključno jezikovni metodi razlage, ki bi obravnavano spodbudo za izobraževanje osebe s statusom begunca, ki ima družinske člane v Sloveniji, takšni osebi odvzela v primerjavi s prej veljavno ureditvijo po ZMZ-1.

31.Sistematično in teleološko razlago petega odstavka 97. člena ZMZ-1 podpira tudi Ustavi in pravu EU skladna razlaga tega določila. Izključitev tretjega odstavka iz obravnavanja v tovrstnih primerih za družinske člane osebe s statusom begunca bi pomenila, da je vzpostavljena z vidika načela socialne države in prepovedi diskriminacije iz člena 21(1) Listine EU nedopustna neenakost glede dostopa do izobraževanja med tistimi osebami s statusom begunca in njihovimi družinskimi člani, ki imajo lastna finančna sredstva, in se zato lahko dejansko vključijo v izobraževalne procese v Sloveniji, in tistimi osebami s statusom begunca ter njihovimi družinskimi člani, ki lastnih sredstev nimajo. Zaradi nujnosti pokrivanja najosnovnejših sredstev za bivanje (nastanitev) so njihove realne zmožnosti za izobraževanje bistveno manjše.

32.Iz tega sledi, da sistematična, teleološka, Ustavi in pravu EU skladna metoda razlage petega odstavka 97. člena ZMZ-1 pretehtajo jezikovno razlago. To pomeni, da bi tožena stranka morala pri odločanju upoštevati tudi tretji odstavek 97. člena ZMZ-1, ki ga očitno ni uporabila. S tem je nepravilno uporabila materialno pravo.

33.Utemeljen je tožbeni ugovor, da tožena stranka izpodbijane odločbe ni izdala skladno s prvim odstavkom 214. člena ZUP. Skladno s to zakonsko določbo mora obrazložitev odločbe obsegati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Sodišče se strinja s tožnikom, da pojma deleža najemnine, ki ga je uvedla tožena stranka, ne opredeljujeta niti Uredba niti ZMZ-1. Zato tožena stranka ni imela pravne podlage (in je v izpodbijanem aktu tudi ni navedla) za odločitev, da upošteva le njegov delež najemnine in povprečnih obratovalnih stroškov (300 EUR), ne pa celotnega zneska (1.200 EUR). Sodišče v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi ni našlo razlogov za takšno odločitev. Zgolj ugotovitev, da s tožnikom živijo še trije družinski člani, kriteriju obrazloženosti upravnega akta ne more zadostiti. V tem delu izpodbijane odločbe materialnopravno ni mogoče preizkusiti, to pa predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

34.Sodišče je po ugotovitvi, da je prišlo do bistvenih kršitev določb postopka, v katerem materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno, na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo tudi v točki 2. izreka in zadevo v izpodbijanem delu vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka izdati nov upravni akt brez odlašanja, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

35.Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, da naj odloči v sporu polne jurisdikcije in samo odloči o stvari. Skladno s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 namreč lahko samo odloči o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo ter v primeru, če pristojni organ izda, potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, ki se nanašajo na postopek. V obravnavani zadevi po presoji sodišča navedeni razlogi iz 65. člena ZUS-1 niso izpolnjeni.

36.Na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med tožnikom in toženo stranko ni sporno. Predmet presoje je bilo le vprašanje pravilne uporabe materialnega prava (97. člena ZMZ-1).

O predlogu za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka):

37.Predlog za izdajo začasne odredbe je delno utemeljen.

38.Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

39.Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

40.Namen zahteve za izdajo začasne odredbe je namreč zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki mora biti izpolnjen tudi pri izdaji ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena, kakršno v tej zadevi predlaga tožnik, torej postavlja zahtevo, da tožnik izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi, kljub njegovemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora.

41.Po presoji sodišča je tožnik uspel vsaj s stopnjo verjetnosti izkazati, da bi mu brez izdane začasne odredbe nastala težko popravljiva škoda. Ugotovljeno dejansko stanje je pokazalo, da je tožnik socialno ogrožena oseba, tudi njegovi družinski člani so odvisni od socialnih transferjev, eden od njih je še mladoleten. Vsi so brezposelni in vpisani v izobraževalne programe, tožnikova mati ni zmožna preživeti niti sebe, zaradi jezikovnih preprek in kroničnih zdravstvenih težav si zaenkrat ne more najti dela. Denarno nadomestilo v višini 494,09 EUR na mesec jim bo zagotovilo vsaj nekoliko višja sredstva za stroške zasebne namestitve. Sodišče verjame, da bi tožnik brez izdane začasne odredbe verjetno moral opustiti osnovnošolsko izobraževanje, ki je po Ustavi obvezno, zelo verjetno pa bi bilo ogroženo tako njegovo preživetje kot tudi preživetje njegovih družinskih članov. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 78/2028 s 16. 5. 2018 sprejelo stališče, da težko popravljivo škodo predstavlja situacija, ki pomeni ogrožanje preživljanja posameznikov.

42.Če se tožba izkaže za utemeljeno, ne bo dosegla svojega namena, saj se tožnik in njegovi družinski člani že sedaj nahajajo v socialni stiski, njihova možnost izobraževanja pa je ogrožena. Tožena stranka in javna korist ne bosta utrpeli hujših posledic od tistih, ki bi brez začasne odredbe doletele tožnika. Tožena stranka je pojasnila, da bo v primeru, če bi bila tožba zavrnjena, od tožnika zahtevala vračilo nepravilno izplačanega denarnega nadomestila. Tožnik je na to odgovoril, da tožena stranka običajno osebam, ki morajo vrniti neupravičeno prejeta sredstva, omogoča obročno odplačevanje teh sredstev in da ne vidi razloga, da tudi v njegovem primeru ne bi sledila takšni praksi.

43.Glede na to je sodišče njegovemu predlogu za izdajo začasne odredbe skladno z določbo 32. člena ZUS-1 delno ugodilo tako, da je do pravnomočne sodne odločitve v tej zadevi toženi stranki naložilo, da tožniku za obdobje od 1. 11. 2025 do 31. 1. 2026 izplača, poleg že priznanega zneska nadomestila po izpodbijani odločbi, še razliko v višini 194,09 EUR na mesec, saj je osnovni znesek minimalnega dohodka 494,09 EUR na mesec. Pri določitvi tega zneska je upoštevalo, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo tožniku že izplačala denarno nadomestilo v višini 300 EUR na mesec. V presežku nad zneskom 194,09 EUR na mesec je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ta razlika bo predmet presoje tožene stranke v ponovljenem postopku.

-------------------------------

1Sodišče pojasnjuje, da se v upravnem sporu določbe Zakona o pravdnem postopku o pripoznavi tožbenega zahtevka ne uporabljajo. Sodišče lahko odloči le na načine, določene v 63. do 69. členu ZUS-1 (torej ne izda sodbe na podlagi pripoznave). 2 Tako tudi: Vrhovno sodišče v sklepih I Up 72/2020 z 19. 6. 2020, točka 10 obrazložitve, I Up 84/2018 s 23. 5. 2018 in I Up 22/2020 s 4. 3. 2020.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1 - člen 97, 97/1, 97/3, 97/5

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 2, 53, 57

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 32

Podzakonski akti / Vsi drugi akti

Uredba o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic osebam s priznano mednarodno zaščito (2021) - člen 21

Mednarodne Pogodbe

Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (2010) - člen 21, 21/2

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.