Jedro

Tožnica je ves čas postopkov, katerih obnovo je predlagala, opozarjala na vprašanje veljavnosti zemljiškoknjižnega vpisa. Predhodnega vprašanja torej ni predstavljalo vsebinsko odločanje o pravici graditi, predstavljala pa ga je veljavnost zemljiškoknjižnega vpisa. Iz navedenega izhaja, da se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na predhodno vprašanje, ki ga je pristojni organ pozneje v bistvenih točkah rešil drugače.

Izrek

Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center, št. 351-351-633/2010-3 z dne 21. 4. 2010 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničin predlog za obnovo postopkov, končanih z lokacijskim dovoljenjem Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center, št. 351-490/94-07/RM-SS z dne 30. 8. 1995 in gradbenim dovoljenjem Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center, št. 351-964/99-440/RM-SS z dne 11. 9. 2001. S tema dovoljenjema je navedeni upravni organ dovolil gradnjo poslovnega objekta – pisarne na zemljišču s parc. št. 146/2, 146/3 in 146/4, vse k.o. ... V obrazložitvi navaja, da navedeni odločbi temeljita na ugotovitvi, da ima investitorka na podlagi služnosti zagotovljen dovoz in dostop do obravnavanega objekta prek zemljišča parc. št. 146/1 k.o. ..., katerega solastnica je tožnica. Služnost je bila dokazana z zemljiškoknjižnim izpiskom, vendar je višje sodišče s sodbo z dne 11. 1. 2010 ugotovilo, da je vknjižba služnostne pravice na navedeni parceli neveljavna, da se izbriše in se vzpostavi prejšnje zemljiško knjižno stanje. Po 4. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se postopek obnovi v primeru, če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, ki ga je pristojni organ pozneje v bistvenih točkah rešil drugače. Prvostopenjski organ meni, da upravni organ ni sam reševal vprašanja obstoja služnostne pravice, temveč se je pri tem oprl na zemljiškoknjižni izpisek, ki predstavlja javno listino. Upravni organ ni pristojen presojati zakonitosti pridobitnega naslova v zemljiško knjigo vpisane služnosti (tako tudi sodba Upravnega sodišča U 236/2002), zato po mnenju prvostopenjskega organa ni verjetno izkazano, da bi bil podan obnovitveni razlog iz 4. točke 260. člena ZUP. Drugostopenjski upravni organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep.

Tožnica v tožbi navaja, da je zemljiškoknjižni izpisek v postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja le dokaz, ki sam po sebi ne izključuje obstoja predhodnega vprašanja. Kot javna listina sicer dokazuje tisto, kar iz njega izhaja, vendar je zoper takšno listino vedno možen nasprotni dokaz. Takšne dokaze je tožnica ponujala ves čas postopka, vendar upravni organ teh dokazov ni upošteval in je na ta način vprašanje dostopa do zemljišča rešil drugače, kot ga je zdaj rešilo sodišče kot pristojni organ. Vpis služnosti v zemljiško knjigo nima lastnosti odločitve o pravici in s tem odločitve, na katero bi bil upravni organ pri odločanju vezan. Zemljiškoknjižno sodišče odloča le o vpisih in ne o pravicah. Pravnomočno odločitev o vprašanju obstoja služnosti oziroma pravice do dostopa in s tem o predhodnem vprašanju je lahko sprejelo šele sodišče, ki je o vprašanju dostopa do gradbene parcele odločilo drugače, kot je bilo odločeno oziroma upoštevano v upravnem postopku. Iz izreka sodbe višjega sodišča namreč jasno izhaja, da investitorica služnosti in s tem pravice dostopa do parcele nima in je tudi nikoli ni imela.

Tožnica se sklicuje tudi na stališča teorije o tem, da je za uvedbo obnove postopka na podlagi 4. točke 260. člena ZUP bistvena drugačna odločitev pristojnega organa od tiste, ki je bila upoštevana kot del dejanskega stanja, zaradi česar dejansko stanje, ugotovljeno v prejšnjem postopku, ne ustreza materialni resnici. Gre namreč za to, da se napaka, storjena v postopku, ki se nato odrazi v nepravilni dokončni upravni odločbi, popravi. Meni, da je vsakršna drugačna odločitev v nasprotju z namenom in cilji instituta obnove. Tožnica dodaja še, da je ves čas upravnega in upravnosodnega postopka opozarjala na očitne kršitve predpisov pri vpisu služnosti v zemljiško knjigo in na očitno nedopustno vsebino opravljenega vpisa, večkrat pa je predlagala tudi prekinitev postopka in pri tem izrecno opozorila, da se sporno vprašanje služnosti že rešuje pred pristojnim sodiščem. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne v reševanje prvostopenjskemu organu.

Tožba je utemeljena.

Po 4. točki 260. člena ZUP se postopek, končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil. V obravnavani zadevi je tožnica predlagala obnovo postopka za izdajo lokacijskega in gradbenega dovoljenja, ki sta bili izdani na podlagi Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) in prej veljavnega Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO). Po teh zakonih je moral investitor zahtevi za lokacijsko dovoljenje priložiti dokazilo, da ima pravico graditi na določenem zemljišču ali drugače posegati v prostor (53. člen ZUN), zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja pa dokaz, da ima pravico graditi na določenem zemljišču (prva alinea 36. člena ZGO).

Investitorka je v skladu z navedenimi zakonskimi določbami zahtevama za izdajo lokacijskega in gradbenega dovoljenja priložila zemljiškoknjižni izpisek, upravni organ pa je svojo ugotovitev o obstoju pravice graditi oprl izključno na ta izpisek in s tem na vsebino zemljiškoknjižnega vpisa. Vendar pa je tožnica po eni od temeljnih tožbenih navedb ves čas postopkov, katerih obnovo je predlagala, opozarjala na vprašanje veljavnosti zemljiškoknjižnega vpisa. Ta navedba ima oporo v upravnih spisih (prim. npr. prvi odstavek na strani 2 odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 351-02-95/01-FM z dne 21. 12. 2001), toženka pa je bila tudi seznanjena z vložitvijo izbrisne tožbe (kar prav tako izhaja iz že navedene odločbe MOP).

Vprašanje veljavnosti zemljiškoknjižnega vpisa iz navedenih razlogov zato pomeni vprašanje, brez rešitve katerega ni mogoče rešiti zadeve. Povedano drugače: v obravnavani zadevi predhodnega vprašanja sicer res ni predstavljalo vsebinsko odločanje o pravici graditi, predstavljala pa ga je veljavnost zemljiškoknjižnega vpisa.

S tem, ko je toženka svojo odločitev oprla na zemljiškoknjižni vpis in ga večkrat tudi navedla v obrazložitvah različnih odločb, se je po presoji sodišča povsem določno opredelila do vprašanja njegove veljavnosti, torej do vprašanja, ki spada v pristojnost sodišča (prvi odstavek 2. člena Zakona o zemljiški knjigi, ZZK-1).

Prav to, da organ, ki vodi postopek, odloči o vprašanju, brez rešitve katerega ni mogoče rešiti zadeve, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča, pa je tudi edino relevantno za ugotovitev, da je šlo za odločanje o predhodnem vprašanju (prvi odstavek 147. člena ZUP). Pri tem ni bistveno, ali je organ izrecno navedel, da odloča o predhodnem vprašanju, kot to zmotno meni toženka.

Iz navedenega izhaja, da se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na predhodno vprašanje, ki ga je pristojni organ pozneje v bistvenih točkah rešil drugače, oziroma da je ugotovitev toženke, da okoliščina, na katero se opira predlog za obnovo postopka, ni verjetno izkazana, napačna. Tožba je torej utemeljena, zato ji je sodišče ugodilo in izpodbijani akt odpravilo (3. točka prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). V ponovljenem postopku bo morala toženka v skladu z 267. členom ZUP poleg navedenega preizkusiti tudi obstoj preostalih pogojev za dovolitev obnove postopka.

V zvezi s tem sodišče posebej opozarja, da je po podatkih v spisu gradbeno dovoljenje postalo pravnomočno dne 14. 11. 2007, njegova veljavnost, vezana na pričetek gradnje, pa je dve leti, z možnostjo podaljšanja za največ še dve leti. V času vložitve tožbe zato vprašanje, ali je investitorka pričela graditi, še ni vplivalo na veljavnost gradbenega dovoljenja in s tem na pravni interes tožnice za vlaganje pravnih sredstev v zvezi z njim, v času sodnega odločanja pa so navedeni roki že pretekli. Glede na to, da tožnica v predlogu za obnovo postopka navaja, da investitorka do njegove vložitve še ni pričela graditi, bo morala toženka v novem postopku preveriti tudi to okoliščino.

Med tožnico in toženko ni bilo sporno dejansko stanje, temveč izključno uporaba prava, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.