Jedro

Obrazložitev izpodbijanega sklepa ni v skladu z določili 3. in 5. točke 214. člena ZUP. Razlogi izpodbijane odločbe so v bistvenih okoliščinah pomanjkljivi in jih ni mogoče preizkusiti. S tem je prišlo tudi do kršitve pravice tožnika do pravnega sredstva, saj je pravica do pravnega sredstva učinkovita le, če pristojni organ, ki odloča, svojo obrazložitev poda konkretno, ter da izvedene dokaze in v postopku navajanja tožnika tudi konkretno presodi.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Občinska uprava Občine Šentjernej št. 0142-11/2011-4 z dne 26. 1. 2012 odpravi ter zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 420,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Občinske uprave Občine Šentjernej (v nadaljevanju prvostopenjski organ) izbral za koncesionarja za izvajanje gospodarske javne službe urejanja pokopališč in pokopališke ter pogrebne dejavnosti v Občini Šentjernej (v nadaljevanju: koncesija) ponudnika A. iz Novega mesta; v točki 2 izreka je odločil, da se ponudnika B. d.o.o. (tožnik) iz Škocjana ne izbere za koncesionarja; v točki 3 izreka pa je odločil, da se ponudnika C. d.d. iz Brežic ne izbere za koncesionarja. V 4. točki izreka je odločil, da ta odločba preneha veljati, če v roku 28 dni od njene dokončnosti ne pride do sklenitve koncesijske pogodbe iz razlogov, ki so na strani koncesionarja. V točki 5 izreka je določeno, da stroškov postopka ni bilo.

Iz obrazložitve sledi, da je Občinski svet Občine Šentjernej na 7. redni seji dne 22. 6. 2011 sprejel Odlok o podelitvi koncesije za izvajanje gospodarske javne službe urejanja pokopališč in pokopališke ter pogrebne dejavnosti v Občini Šentjernej (Uradni vestnik Občine Šentjernej, št. 6/11, v nadaljevanju: Odlok). Na podlagi Odloka je Občina Šentjernej kot koncedent izvedla Javni razpis za podelitev koncesije za izvajanje gospodarske javne službe urejanja pokopališč in pokopališke ter pogrebne dejavnosti v Občini Šentjernej (uradni javni razpis). Koncedent je javni razpis 25. 11. 2011 objavil v Uradnem listu RS št. 94/11 in na uradni spletni strani Občine Šentjernej. Za navedeno gospodarsko javno službo so pravočasno, to je do 27. 12. 2011 do 10.00 ure prijavo oddali trije ponudniki, navedeni v izreku. Prijave so bile pravočasne, v zaprti ovojnici in pravilno opremljene. Župan Občine Šentjernej je s sklepom št. 0142-11/2011 z dne 24. 11. 2011 za odpiranje prijav, strokovno presojo ter mnenje o ekonomsko najugodnejšem prijavitelju imenoval Strokovno komisijo. Odpiranje prijav je potekalo 27. 12. 2011 ob 12.00 uri, o čemer je bil voden zapisnik. Prijavi ponudnikov A. in B. d.d., ki nista bili formalno popolni, sta ponudnika v postavljenem roku ustrezno dopolnila. Strokovna komisija je nato pristopila k pregledu prispelih prijav in ugotavljanju, ali prijavitelji izpolnjujejo razpisne pogoje. Po končanem pregledu in vrednotenju prijav je Strokovna komisija sestavila poročilo o pregledu in vrednotenju prijav oziroma ponudb za podelitev koncesije za izvajanje gospodarske javne službe, urejanja pokopališč in pokopališke ter pogrebne dejavnosti v Občini Šentjernej z dne 10. 1. 2012, ki je bilo pred ustno obravnavo vročeno prijaviteljem. V njem je navedeno ali prijave izpolnjujejo razpisne pogoje za koncesionarja in razpisne zahteve ter kdo od prijaviteljev se je po vrednotenju prijav izkazal za ekonomsko najugodnejša. Strokovna komisija je poročilo posredovala koncedentu, ki vodi postopek izbire koncesionarja.

V skladu z določbo 58. člena Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju: ZJZP) je bila sprejeta odločitev o izvedbi ustne obravnave, na kateri so se prijavitelji seznanili s potekom postopka in njihovim uspehom v postopku ter podali svoje pripombe. Ustna obravnava je bila opravljena 20. 1. 2012 in so se je udeležili predstavniki prijaviteljev oziroma njihovi pooblaščenci. O ustni obravnavi je bil voden zapisnik. Prvostopenjski organ je nato, upoštevajoč ugotovitve Strokovne komisije, izdal izpodbijano odločbo. Prijava tožnika je bila pregledana in ocenjena kot popolna in da izpolnjuje razpisne pogoje. Prijava ponudnika, družbe A. d.o.o. je bila najprej preverjena v smislu popolnosti in v smislu izpolnjevanja pogojev in zahtev iz razpisne dokumentacije. Prvostopenjski organ je ugotovil, da izpolnjuje razpisne pogoje. Glede na to, da je ponudnik pravočasno oddal ponudbo in jo je v postavljenem roku ustrezno dopolnil, je formalno popolna. Prijava ponudnika B. d.d. je bila ocenjena, da izpolnjuje razpisne pogoje. Glede na to, da je ponudnik pravočasno oddal ponudbo in jo v postavljenem roku ustrezno dopolnil, je formalno popolna. Strokovna komisija je prvostopenjskemu organu predlagala, da ponovno preveri vse navedene ugotovitve ter po potrebi zahteva morebitna dodatna pojasnila potrebna za vrednotenje prijav. Pri tem pa prvostopenjski organ ne sme dovoliti, da bi kandidati dopolnjevali ali spreminjali svoje vloge, zlasti ne tistih dokumentov, ki vplivajo na vrednotenje samih vlog. Dopolnitve vlog so mogoče le z namenom, da se odpravijo manjša odstopanja od zahtev razpisne dokumentacije in v nobenem primeru ne smejo vplivati na samo vsebino vlog ter njihovo ocenjevanje. Po kriterijih ekonomsko najugodnejšega izvajalca je prvostopenjski organ ugotovil, da je ponudnik, družba A. d.o.o., predlagala najnižje cene storitev, in sicer 1.025,05 EUR. Druga najugodnejša ponudba je bila ponudba tožnika – skupna ponujena cena znaša 1.209,79 EUR. Cenovno najmanj ugodna ponudba je bila ponudba B. d.d., in sicer 2.344,94 EUR. Strokovna komisija je prvostopenjskemu organu predlagala, da za izvajalca gospodarske javne službe urejanja pokopališč izbere ponudnika družbo A. d.o.o. iz Novega mesta.

Drugostopenjski organ je odločitev prvostopenjskega organa potrdil. Pritožbeno navedbo, da je ponudnik A. d.o.o. svojo ponudbo dopolnil po ogledu pritožnikove ponudbe, v celoti zavrača kot neutemeljeno. Iz zapisnika o odpiranju prijav št. 4617-1/2011-1 z dne 27. 12. 2011 izhaja, da sta bila tako ponudnik A. d.o.o. in tožnik prisotna na javnem odpiranju prijav. Vse prispele ponudbe so bile odprte še na javnem odpiranju, pred prisotnimi prijavitelji. Iz zapisnika izhaja tudi, da sta oba ponudnika v skladu z javnim razpisom pravočasno oddala ponudbi, ki sta bili ustrezno označeni in kuverti ustrezno zapečateni oziroma zapečateni tako, kot sta bila predani prvostopenjskemu organu. Vsebina ponudb je bila pregledana. Zapisniško je bilo ugotovljeno, da ponudbe ustrezajo razpisnim pogojem ter da so popolne oziroma, da pri prijavitelju A. d.o.o. v ponudbi manjka akt o ustanovitvi podjetja. Šlo naj bi zgolj za formalno pomanjkljivost, ki ni vplivala na ocenjevanje ponudb oziroma se ni nanašala na dokumentacijo vezano na merila in jo je navedeni ponudnik skladno z Javnim razpisom v postavljenem roku tudi ustrezno dopolnil tako. Iz zapisnika o odpiranju ponudb izhaja, da prisotni predstavniki prijaviteljev na samo odpiranje ponudb niso podali nikakršnih pripomb. Glede odstopanja o vezavi dokumentov, ki naj bi dokazovala naknadno zamenjavo obrazcev v ponudbi, na katerega je opozoril tožnik na ustni obravnavi 20. 1. 2012 in kot to izhaja tudi iz zapisnika o ustni obravnavi, organ druge stopnje ugotavlja, da je pojasnilo ponudnika A. d.o.o. ustrezno. Na podlagi navedenega tožnikovo trditev, da so bili obrazci naknadno zamenjani potem, ko so bile prijave že odprte oziroma, ko si je ponudnik A. d.o.o. ogledal ponujene cene tožnika, pritožbeni organ šteje kot nedokazano in jo zavrača. Pritožbeno navedbo, da iz računov ponudnika A. d.o.o. za leto 2011 za storitve, opravljene na območju Občine Šentjernej izhajajo znatno višje cene, kot jih je navedeni ponudnik navedel v svoji ponudbi, drugostopenjski organ zavrača. Cene ponudnikov iz leta 2011 na nikakršen način ne vplivajo na odločitev o podelitvi koncesije in niso bile predmet presoje v postopku ocenjevanja ponudb. Iz besedila javnega razpisa izhaja, da so eno od meril za določitev ekonomsko najugodnejšega ponudnika predlagane cene storitev in ne cene po trenutno veljavnem ceniku. Iz ponudb ponudnika A. d.o.o. in tožnika izhaja, da je prvi ponudil najnižje cene, saj njegova cena znaša 1.025,05 EUR, tožnikova pa 1.209,79 EUR.

Tožeča stranka vlaga tožbo v kateri meni, da je tožena stranka ravnala v nasprotju z določili 53. člena ZJZP. Izbrani najugodnejši ponudnik A. d.o.o. je svojo vlogo naknadno dopolnil oziroma spremenil (ali po neposrednem vpogledu v cenik tožeče stranke ali da so mu bile cene tožeče stranke posredovane). Poleg tega njegova ponudba ni bila popolna, saj ni vsebovala akta o ustanovitvi. Tožeča stranka je na ustni obravnavi ugotovila, da sta bila dva lista v prijavi ponudnika A. d.o.o. naknadno dodana. Ta dva lista (gre pa za obrazec 3, to je cenik) sta bila speta drugače kot ostali. Luknja s spiralo, s katero je bila ponudba zvezana kaže, da so bili listi zamaknjeni v primerjavi z ostalimi listi, ki so sestavljali ponudbo. Če bi bili vsi listi preluknjani hkrati, kar bi bilo običajno, ne bi prišlo do tega zamika. Zanimivo je, da je bila zamaknjena le lista obrazca 3, v katerem so navedene cene posameznih pogrebnih storitev. Ponudnik A. d.o.o. je v odgovoru na pritožbo navedel, da so bile vse ponudbe javno odprte istočasno in da ni možno, da bi ponudbo tožeče stranke videl že pred tem. Res pa je, da so svojo ponudbo potem, ko so jo že imeli zvezano, vendar še preden je bila oddana na občino spremenili oziroma so na novo določili ponujene cene, zato da bi bile te bolj konkurenčne. Zato so že zvezano ponudbo razvezali in zamenjali obrazce s ponujenimi cenami, kar naj bi bilo storjeno še preden so vložili ponudbo.

Tožeča stranka se z zavrnitvijo njene pritožbe zoper sklep o izbiri ne strinja, saj meni, da so bila kršena pravila postopka in določbe ZJZP. Pojasnilo stranke A. d.o.o. je nelogično. Tožeči stranki se postavlja vprašanje, zakaj bi sploh znižali ceno potem, ko so že imeli pripravljeno ponudbo. Edina logična razlaga za zamenjavo cenika je lahko, da so se seznanili s cenami konkurence in da so na podlagi tega ugotovili, da niso najugodnejši ponudnik. To se je zgodilo naknadno, že po oddaji ponudbe, verjetno celo po tistem, ko so bile prijave oziroma ponudbe odprte. Ob odpiranju ponudb se je namreč preverjalo le, če so ponudbe popolne, medtem ko se cene niso preverjale. Predvidevanje tožeče stranke, da je naknadno prišlo do zamenjave cenika, potrjujejo tudi cene tega ponudnika, ki so bile v letu 2011 znatno višje, kot pa so bile podane v ponudbi. Tožeča stranka je na nekatere razlike v ceni opozorila tudi v pritožbi. Razlike dokazujejo, da ima ponudnik A. d.o.o. dejansko višje cene od tožeče stranke, kar pomeni, da je do znižanja cen prišlo po seznanitvi s cenami konkurence. Sicer pa tožeča stranka meni, da bi bilo potrebno ponudbo oziroma prijavo ponudnika A. d.o.o. celo zavreči, saj ni bila popolna. Kljub jasno določenim zahtevam kaj moral prijava vsebovati, ponudnik A. d.o.o. k svoji prijavi ni priložil akta o ustanovitvi. Vloga tega ponudnika je bila zato nepopolna, saj ni izpolnjevala razpisnih pogojev (kršen je bil 54. člen ZJZP). Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in da toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo še enkrat pojasnila, da so v postavljenem roku na prvostopenjski organ prispele tri pravilno opremljene vloge. Odpiranje vlog, strokovno presojo prijav ter mnenje o najugodnejšem ponudniku je izvedla tričlanska Strokovna komisija, ki jo je imenoval župan Občine Šentjernej s sklepom. Vloga tožeče stranke je bila popolna. Vlogi ponudnika A. d.o.o. ni bil priložen akt o ustanovitvi, zato ga je Strokovna komisija skladno z osmim odstavkom 9. točke besedila Javnega razpisa pozivala, da vlogo dopolni. Ker je izbrani ponudnik to storil v postavljenem roku, je Strokovna komisija njegovo vlogo obravnavala kot popolno. Nato je Strokovna komisija opravila ocenjevanje vlog, pri čemer je upoštevala kriterije, kot jih je določal Javni razpis. Svoje mnenje o ekonomsko najugodnejšem ponudniku je nato posredovala prvostopenjskemu organu, ki je vloge ponovno pregledal in ocenil, ter kot ekonomsko najugodnejšo potrdil izbranega ponudnika, saj je ponudil najnižjo skupno ponudbeno ceno. Tožena stranka je izbrala družbo A. d.o.o. kot ekonomsko najugodnejšega ponudnika. Glede kršitev pravil postopka in določb ZJZP tožena stranka navaja, da je ugovor tožeče stranke, da je izbrani ponudnik svojo vlogo naknadno dopolnil oziroma spremenil, nedokazan. Izbrani ponudnik je že v postopku odločanja o pritožbi na podlagi poziva tožene stranke pojasnil, zakaj je do tega prišlo. Navedel je, da je že zvezano ponudbo razvezal, omenjeni strani zamenjal in ponudbo ponovno zvezal in to še preden jo je oddal na prvostopenjski organ. Navedel je tudi, da cen, ki jih je v svoji ponudbi navedla tožeča stranka, ni videl oziroma z njimi ni bil seznanjen ter ni na njihovi podlagi prilagodil svojih cen. Na kakšen način je izbrani ponudnik oblikoval svoje ponujene cene oziroma zakaj jih je popravil in zamenjal obrazce v že pripravljeni ponudbi, preden jo je oddal, tožena stranka ne ve. Za toženo stranko je bistveno, da so bile ponujene cene najnižje ob upoštevanju ostalih kriterijev. Ugovor, da je izbrani ponudnik imel cene storitev v letu 2011 bistveno višje od ponujenih cen, tožena stranka zavrača kot nerelevantne. Relevantne so le cene, ki jih je predložil v ponudbi v okviru Javnega razpisa, saj so zanj zavezujoče. Glede kršitev procesnih pravil in da bi bilo potrebno vlogo družbe A. d.o.o. zavreči kot nepopolno pa tožena stranka pojasni, da osmi odstavek 9. točke besedila Javnega razpisa določa, da bo dopustno dopolnjevanje formalno nepopolnih ponudb, vendar ne v njenih bistvenih elementih, ki bi vplivali na razvrstitev ponudbe (dokumentacija vezana na merila). Akt o ustanovitvi v tem primeru ni dokument, ki bi bil vezan na merila, zato je bila omenjena dopolnitev dopustna.

Tožba je utemeljena.

Iz zapisnika o ustni obravnavi je razvidno, da je tožeča stranka že na izvedeni javni ustni obravnavi 20. 1. 2012 postopku navajala dejstva in okoliščine, ki jih prvostopenjski organ v postopku ni presodil. Očitala je, da se pri pregledu ponudbe družbe A. d.o.o. vidi, da so listi 3 in 4 naknadno vloženi, ker so zamaknjeni. Na ustni obravnavi prvostopenjski organ s tem v zvezi tudi ni pridobil opredelitve drugega ponudnika (družbe A. d.o.o.), marveč je v zapisniku glavne obravnave zgolj navedel izjave posameznih strank. Namen ustne obravnave v upravnem postopku je razjasnitev stvari (prvi odstavek 154. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Na ustni obravnavi je potrebno ugotoviti to, kar je predmet ugotovitvenega postopka (prvi odstavek 163. člena ZUP). Na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, nato pristojni organ izda odločbo. Do posameznih navedb stranke na ustni obravnavi se je potrebno opredeliti še posebej, če vplivajo na odločitev organa. Prvostopenjski organ pa se v izpodbijani odločbi do konkretnih ugovorov tožnika ni opredelil. Navedeno ima za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Po 214. členu ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb in predpisov, na katere je oprta odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekuje takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu od zahtevkov strank. Kot bistvena kršitev določb postopka na podlagi drugega odstavka 237. člena ZUP predstavlja dejstvo, da odločbe ni možno preizkusiti.

Obrazložitev izpodbijanega sklepa po presoji sodišča ni v skladu z določili 3. in 5. točke 214. člena ZUP. Razlogi izpodbijane odločbe so v bistvenih okoliščinah pomanjkljivi in jih ni mogoče preizkusiti. S tem je prišlo tudi do kršitve pravice tožnika do pravnega sredstva, saj je pravica do pravnega sredstva učinkovita le, če pristojni organ ki odloča, svojo obrazložitev poda konkretno, ter da izvedene dokaze in v postopku navajanja tožnika tudi konkretno presodi. Ker navedeno v danem primeru ni bilo storjeno, je po presoji sodišča podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na zakonitost odločitve upravnega organa (2. točka in 3. točka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), zato jo je potrebno odpraviti.

Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je upravni organ v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Ker je bilo treba izpodbijano odločitev odpraviti in vrniti toženi stranki v ponoven postopek že zaradi navedenih razlogov, sodišče ostalih tožbenih ugovorov glede izpodbijane odločitve ni presojalo.

Sodišče je odločalo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. V skladu z 1. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, se tožniku priznajo stroški upravnega spora v višini 420,00 EUR, ker je bila zadeva rešena zunaj glavne obravnave in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.