10. 4. 2003

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Boštjana Vernika iz Ljubljane in drugih na seji dne 10. aprila 2003

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti točk I in II Ustavnega zakona o dopolnitvi 80. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 66/2000) se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Odloka o razglasitvi Ustavnega zakona o dopolnitvi 80. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 66/2000) se zavrže.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 25. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96 in 59/01) se zavrže.

4.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 5. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki izpodbijajo Ustavni zakon o dopolnitvah 80. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju UZ80), ker naj bi z njegovim sprejemom Državni zbor izigral na referendumu izglasovano voljo volivcev, da se predpiše večinski volilni sistem. V obširni obrazložitvi med drugim navajajo, da so volivci dejansko odvzeli poslancem mandat za uzakonitev drugačnega volilnega sistema. Vezanost na izid referenduma naj bi bila tolikšna, da bi bila mogoča drugačna ureditev le na podlagi novega referendumskega odločanja. Zatrjujejo, da je Državni zbor zlorabil institut ustavnega zakona in tako na ustavno raven dvignil povsem zakonsko materijo. To naj bi storil z namenom, da bi se izognil morebitni zahtevi po naknadnem zakonodajnem referendumu oziroma ustavnosodni kontroli. Izpodbijajo tudi Odlok o razglasitvi Ustavnega zakona o dopolnitvi 80. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju ODUZ80), vendar pobude v tem delu ne utemeljujejo. Menijo, da bi moralo Ustavno sodišče ta akt razveljaviti, ker daje temelj UZ80 in s tem krši temeljna izhodišča Ustave. Sporen naj bi bil tudi postopek sprejemanja UZ80. Predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi, ali je Državni zbor s sprejemom UZ80 posegel v pristojnost Ustavnega sodišča. S sprejemom UZ80 in ODUZ80 naj bi Državni zbor posegel v pravno razmerje, ki naj bi bilo določeno z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/97 z dne 8. 10. 1998 (Uradni list RS, št.82/98 in OdlUS VII,180).

2.Pobudniki predlagajo ponovno oceno ustavnosti tretjega odstavka 25. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), saj Državni zbor ni, čeprav je rok že potekel, odpravil neustavnosti navedene določbe, ki je bila ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišče št. U-I-12/97. S tem naj bi bile kršene načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Izpodbijajo pa tudi 5. člen ZRLI. Menijo, da je neskladen z Ustavo, zlasti z 2. členom (načela pravne države), ker ne določa roka, v katerem lahko poslanci zahtevajo razpis referenduma o spremembah Ustave. Kot posledica pomanjkljivega in nejasnega 5. člena ZRLI lahko pride tudi do kršitev pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave).

B. - I.

3.Ustavno sodišče je akte, navedene v točki 1 in 2 izreka, že presojalo (sklep št. U-I-214/00 z dne 14. 9. 2000, OdlUS IX, 201). Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti točk I in II UZ80 je zavrglo, ker ni pristojno presojati medsebojne skladnosti ustavnih določb in ne ustavnosti določb ustavnega zakona, s katerim se spreminja oziroma dopolnjuje Ustava ter urejajo vprašanja, potrebna za izvedbo ustavnih sprememb in zagotovitev prehoda v novo ustavno ureditev. V sklepu št. U-I-204/00 z dne 14. 9. 2000 (OdlUS IX, 200) je odgovorilo tudi na vprašanje vezanosti Državnega zbora na referendumske odločitve iz 90. člena Ustave (zakonodajni referendum). Navedlo je, da ga izid zakonodajnega referenduma veže kot zakonodajalca, medtem ko ga izvedeni referendum kot ustavodajalca ne zavezuje. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-214/00 zavrglo tudi pobudo za oceno ODZU80, ker je ugotovilo, da gre za posamičen akt, ki ne more biti predmet ustavnosodne presoje v postopku, začetem s pobudo.

Ustavno sodišče se iz razloga racionalnosti sklicuje na obrazložitev v navedenih odločbah in jih zato ne ponavlja, saj tam navedeni razlogi veljajo tudi za konkretni primer. Ustavno sodišče ni pristojno presojati ustavnosti UZ80 in ODUZ80. Zato je pobudo v tem delu zavrglo (točki 1 in 2 izreka).

4.Pobudniki navajajo, da je bil postopek sprejemanja UZ80 neustaven. Iz pobude ni povsem razvidno, v čem naj bi bil postopek sprejemanja neustaven. Razumeti je, da pobudniki menijo, da naj bi bila kršitev postopka storjena s tem, da so poslanci opustili razpis referenduma za potrditev sprememb Ustave.

Pobudniki menijo, da so bili poslanci dolžni razpisati referendum zato, ker so v UZ80 predpisali drugačen volilni sistem od tistega, ki je bil izglasovan na referendumu. Po tretjem odstavku 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) pri odločanju o zadevah iz svoje pristojnosti odloča Ustavno sodišče tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili predpisi sprejeti.

Pristojnost odločanja o ustavnosti postopka, po katerem je določen predpis sprejet, je odvisna od vprašanja, ali je Ustavno sodišče pristojno za njegovo presojo. Ker Ustavno sodišče ni pristojno presojati UZ80, ni pristojno presojati postopka, po katerem je bil sprejet. Zakaj ni pristojno presojati UZ80, je Ustavno sodišče podrobno obrazložilo v sklepu št. U-I-214/00, na katerega se v celoti sklicuje. V navedenem sklepu je pojasnilo tudi kriterije, ki bi morali biti izpolnjeni, da bi sodišče lahko ocenjevalo ustavnost določb, čeprav bi bile vsebovane v ustavnem zakonu. Neupoštevanje odločbe Ustavnega sodišča s strani Državnega zbora pri izvrševanju zakonodajne funkcije ne pomeni poseganja v pristojnost Ustavnega sodišča. Zato v takšnem primeru ne gre za spor o pristojnosti med Državnim zborom in Ustavnim sodiščem, kot to zmotno menijo pobudniki. Zakon, ki ga Državni zbor sprejme in v njem uredi določena vprašanja na enak način, kot jih je urejal zakon, za katerega je Ustavno sodišče že ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo, je lahko predmet ponovno presoje pred Ustavnim sodiščem (na podlagi nove pobude ali zahteve). Vendar Ustavno sodišče ne bo presojalo, ali je Državni zbor ravnal skladno z odločbo Ustavnega sodišča, temveč, ali je takšen zakon v neskladju z Ustavo.

B. - II.

5.Ustavno sodišče je 25. člen ZRLI že presojalo in ugotovilo njegovo neskladnost z Ustavo ter naložilo Državnemu zboru, naj ugotovljeno neustavnost odpravi. S pobudo so pobudniki predlagali, naj Ustavno sodišče sprejme strožjo sankcijo, ker zakonodajalec še ni izvršil navedene odločbe Ustavnega sodišča.

Po vložitvi pobude je Državni zbor sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 59/01 - v nadaljevanju ZRLI-B), s katerim je dopolnil 25. člen tako, da je določil rok, do katerega mora zakonodajalec sprejeti odločitev, s katero se uveljavi referendumski izid, sprejet na predhodnem referendumu. Določbe, katerih ponovno oceno predlagajo pobudniki, so dopolnjene oziroma spremenjene. S tem je odpadla potreba, da bi Ustavno sodišče o njih še enkrat odločalo in z morebitnimi strožjimi ukrepi (npr. z razveljavitvijo oziroma določitvijo načina izvršitve, kot so to predlagali pobudniki) prisililo Državni zbor, da izvrši odločbo Ustavnega sodišča. Zato ne morejo biti več predmet presoje.

Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu zavrglo (točka 3 izreka).

B. - III.

Ustava v prvem odstavku 170. člena določa, da mora Državni zbor spremembo Ustave predložiti v sprejem volivcem na referendumu, če to zahteva trideset poslancev. V drugem odstavku istega člena pa določa, da so v takem primeru spremembe Ustave sprejete, če zanje glasuje večina volivcev, ki so glasovali, pod pogojem, da se glasovanja udeleži večina vseh volivcev. V 171. členu Ustave pa je določeno, da začnejo spremembe Ustave veljati z razglasitvijo v Državnem zboru. Izpodbijana določba 5. člena ZRLI določa, da se zahteva lahko vloži po sprejemu spremembe Ustave, vendar pred njeno razglasitvijo, kar je povsem logična izpeljava navedenih ustavnih določb.

7.Pobudniki menijo, da je navedena zakonska določba pomanjkljiva, saj naj bi v resnici sploh ne določala roka, v katerem bi lahko trideset poslancev vložilo zahtevo. Menijo da si je mogoče zamisliti primer, v katerem bi Državni zbor (konkretno predsednik Državnega zbora ali predsedujoči) takoj po ugotovitvi, da je spremembe Ustave (Ustavni zakon) podprla predpisana večina poslancev, kar pomeni, da so sprejete, te tudi razglasil, s tem pa bi tudi iztekel rok, v katerem lahko poslanci zahtevajo razpis referenduma. Nejasna in pomanjkljiva določba, ki omogoča arbitrarno določanje roka, naj bi bila v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, posledično pa naj bi prihajalo tudi do kršitve 44. člena Ustave (pravica do sodelovanja pri odločanju v javnih zadevah), zlasti ker naj bi se s tem onemogočalo poslancem, da pridobijo mnenja volivcev o sprejeti spremembi, še preden vložijo zahtevo.

8.Očitki pobudnikov niso utemeljeni. Spremembo Ustave sprejema Državni zbor z dvotretjinsko večino. Ustava omogoča tridesetim poslancem, da zahtevajo razpis referenduma. Volivci (državljani) nimajo te pravice. Ta pravica ni dana niti 30.000 volivcem, ki so sicer lahko predlagatelji začetka postopka za spremembo Ustave.

Zato državljanom ne more biti kršena pravica iz 44. člena Ustave. Svojo pravico, da odločajo na referendumu o spremembi Ustave, bodo volivci izvrševali samo, če bo trideset poslancev zahtevalo razpis referenduma. Res je, da ZRLI ne določa roka, v katerem lahko trideset poslancev vloži zahtevo tako, da bi obenem prepovedal Državnemu zboru razglasitev sprememb Ustave do izteka tega roka. Tega ne določa niti Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 - v nadaljevanju PoDZ-1), ki je bil sprejet po vložitvi pobude. V 182. členu določa samo, da mora Državni zbor razglasiti ustavni zakon o spremembi Ustave najpozneje osmi dan po njegovem sprejemu, razen če najmanj 30 poslancev zahteva, da se sprememba Ustave predloži v potrditev volivcem na referendumu. Vendar je pri tem treba upoštevati, da poteka celoten postopek za spremembo Ustave v Državnem zboru in sicer v dveh stopnjah.

Državni zbor odloča z dvotretjinsko večino navzočih poslancev najprej o predlogu za začetek postopka za spremembo Ustave, ki ga imajo pravico vložiti Vlada, 20 poslancev in 30.000 volivcev (168. člen Ustave). Na podlagi sprejetega predloga, v katerem mora biti navedeno, v čem in kako naj se Ustava spremeni (drugi odstavek 173. člena PoDZ-1), pripravi Ustavna komisija Državnega zbora predlog ustavnega zakona, ki ga sprejme z dvotretinjsko večino glasov vseh svojih članov (179. člen PoDZ-1). Predlog ustavnega zakona obravnava Državni zbor, ki razpravlja in glasuje o vsakem členu posebej ter o predlogu ustavnega zakona v celoti (181. člen). Po sprejemu ustavnega zakona pa lahko 30 poslancev zahteva razpis referenduma. Glede na vse ustavne in poslovniške določbe o postopku spreminjanja Ustave in glede na to, da vodi celoten postopek Državni zbor, ni mogoče pritrditi navedbi pobudnikov, da je določba 5. člena ZRLI nedoločna in pomanjkljiva in da jo je zato mogoče izigravati. Poslanci, ki bi nameravali vložiti zahtevo za razpis referenduma, imajo možnost to storiti. Ves čas postopka so seznanjeni z vsebino ustavnih sprememb.

Predpisovanje roka na način kot ga predlagajo pobudniki, bi bilo potrebno samo v primeru, če bi imeli volivci ali Vlada kot predlagatelj začetka postopka za spremembo Ustave pravico vložiti pobudo oziroma zahtevo za razpis referenduma. Takšen rok bi bil potreben, če bi imeli pravico zahtevati razpis referenduma upravičenci, ki ne sodelujejo v postopku spreminjanja Ustave v Državnem zboru. Z določitvijo roka, v katerem bi imeli pravico vložiti pobudo ali zahtevo, bi jim bila varovana njihova pravica. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti 5. člena ZRLI zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

9.Ker je Ustavno sodišče pobudo zavrglo že zaradi nepristojnosti oziroma jo je zavrnilo, se ni spuščalo v vprašanje obstoja pravnega interesa posameznih pobudnikov za vložitev pobude.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednica dr. Dragica Wedam Lukić