Jedro

Po sprejeti razlagi 123.a člena Zakona o cestah so lastniki nepremičnin, po katerih potekajo obstoječe javne ceste, dolžni spoštovati prepovedi in omejitve iz 5. člena ZCes-1 le v času trajanja postopka iz 19. člena ZJC-B, torej v obdobju, v katerem občine s svojo aktivnostjo, usmerjeno v pridobitev teh nepremičnin, izkazujejo upravičenost takšnega omejevanja lastninske pravice. Prekrškovni organi in sodišča bodo v konkretnih postopkih morali ugotavljati obstoj te predpostavke, saj je le v primeru dejanskega teka postopka po 19. členu ZJC-B mogoče uporabiti 5. člen v zvezi s 123.a členom ZCes-1.

Izrek

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavrne.

Obrazložitev

A. 1. Prekrškovni organ je z odločbo o prekršku spoznal Z. P. za odgovornega storitve prekrška po sedmem v zvezi s prvim odstavkom 5. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) in mu izrekel globo 1.000 evrov ter naložil plačilo sodne takse v znesku 100 evrov. Zoper odločbo o prekršku je storilec vložil zahtevo za sodno varstvo, ki ji je Okrajno sodišče v Novem mestu z izpodbijano sodbo ugodilo ter na podlagi 1. točke prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) ustavilo postopek o prekršku in odločilo, da stroški postopka bremenijo proračun.

2. Vrhovni državni tožilec vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi kršitve iz 1. točke 156. člena ZP-1 v zvezi s sedmim in prvim odstavkom 5. člena ZCes-1, ki naj bi jo storilo sodišče, ko je odločilo, da ima lastninska pravica prednost pred javnim interesom. Čeprav je Ustavno sodišče v številnih zadevah ugotovilo neskladje občinskih odlokov z Ustavo, je potrebno konkretni občinski odlok, dokler je v veljavi, spoštovati. Če bi se lastniku omogočilo polno uživanje lastninske pravice, bi prišlo do nove neustavnosti, ker bi bila preprečena prosta uporaba javnih cest in omogočena samovolja, ki v pravni državi ne sme biti dovoljena. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj s sodbo ugotovi kršitev materialnih določb zakona.

3. Zahtevo za varstvo zakonitosti je Vrhovno sodišče na podlagi 171. člena ZP-1 v zvezi z drugim odstavkom 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) poskušalo vročiti storilcu, ki sodnega pisma ni dvignil. B.

4. V obravnavanem primeru naj bi Z. P. kršil določbo prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje „izvajati ali opustiti kakršna koli dela na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej.“ Pojem in status javne ceste je določen v 3. členu ZCest-1: javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa. V drugem odstavku 39. člena ZCest-1 je določeno, da so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske ceste pa v lasti občin.(1)

5. Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest.(2) Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve. V primerih, ko že obstoječe javne ceste potekajo po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, kot določa drugi odstavek 39. člena ZCest-1, prehodna ureditev iz

19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC-B)(3) predvideva, da se lahko lastninska pravica na teh nepremičninah odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, ki je urejen v tem členu.

6. Iz odločbe o prekršku izhaja, da je Z. P. 8. 6. 2013 izvedel delo na objektu ob javni cesti št. JP-793011, zaradi katerega je bil oviran promet na javni cesti. Prekrškovni organ je ugotovil, da je bila cesta, kjer je bil storjen prekršek, kategorizirana kot javna pot z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest na območju Občine Straža (Ur. l. RS, št. 47/2007 z dne 31. 5. 2007) in kot občinska cesta z Odlokom o občinskih cestah v Občini Straža. Iz navedenega je sklepal, da gre za javno cesto, na kateri veljajo določila ZCes-1. 7. Nasprotno je sodišče v postopku odločanja o zahtevi za sodno varstvo na podlagi zemljiškoknjižnih podatkov ugotovilo, da sta parceli, po katerih naj bi potekala javna pot, v lasti kršitelja Z. P. Pri nobeni od nepremičnin ni vpisana služnost poti. Med Občino Straža in lastnikom nepremičnin ni bil nikoli sklenjen pravni posel ali postopek razlastitve, na podlagi katerega bi bilo mogoče zasebno zemljišče odvzeti ali obremeniti. Zato je sodišče zaključilo, da poti, ki poteka po zemljiščih v lasti kršitelja in naj bi bila po Odloku Občine Straža javna pot, ni mogoče šteti za površino, za katero bi veljala pravila ZCes-1. Gre za površino, ki je v izključni lasti kršitelja, kateremu je prepuščeno razpolaganje z njegovo lastnino, zaradi česar ni mogel storiti prekrška postavitve ovire na javni cesti. Sodišče je zato odločbo o prekršku spremenilo tako, da je postopek ustavilo.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev okrajnega sodišča pravilna in skladna s stališčem Ustavnega sodišča, ki je v številnih odločbah(4) ugotovilo, da je občinski odlok o kategorizaciji, kolikor na zasebnem zemljišču kategorizira javno pot, v neskladju z 19. členom ZJC-B in z 69. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), ker občina z lastnikom zemljišča ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišča niti ni izvedla postopka razlastitve, in v neskladju s 33. členom Ustave, ker odlok nedopustno posega v lastninsko pravico. Sodišče je v izpodbijani sodbi glede na ugotovljeno dejansko stanje zato pravilno odločilo, da Z. P. ni storil prekrška, temveč je le izvrševal svojo lastninsko pravico.

9. Ni mogoče pritrditi stališču vrhovnega državnega tožilca, da je treba konkretni občinski odlok spoštovati, dokler je v veljavi. Sodišča so pri odločanju vezana na Ustavo in zakone, kakor tudi na stališča Ustavnega sodišča. Slednje je v odločbi U-I-195/08 z dne 9. 7. 2009 poudarilo, da ustavnopravna stališča zavezujejo ne le sámo Ustavno sodišče, temveč tudi druge nosilce oblasti, vse dokler nimajo resnih ustavnopravnih razlogov, ki lahko narekujejo drugačne rešitve. V mnogih primerih, ko so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, je Ustavno sodišče sprejelo vsebinsko enako odločitev in ponovilo stališče, da takšni predpisi niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma ga ni razlastila. Ustavno sodišče ob enakih okoliščinah odloči enako, če za spremembo stališča ni jasnih vsebinskih ustavnopravnih razlogov. Takšno odločanje Ustavnega sodišča lahko utemeljeno pričakujejo tudi drugi nosilci oblasti, saj sicer ni mogoče govoriti o pravni predvidljivosti kot enem izmed pomembnih elementov pravne države. Ker je konkretni odlok Občine Straža glede na stališče Ustavnega sodišča v nasprotju z Ustavo, je sodišče ravnalo pravilno, ko ga pri odločanju ni upoštevalo.

10. Vrhovni državni tožilec se v zahtevi sklicuje tudi na določbo 123. a člena ZCes-1, in navaja, da se za obstoječe javne ceste iz 19. člena ZJC-B ne glede na lastništvo nepremičnin uporablja določba 5. člena ZJC-1 (mišljeno verjetno(5) ZCes-1). Po presoji Vrhovnega sodišča citirane določbe ni mogoče razlagati na način, kot izhaja iz zahteve za varstvo zakonitosti. Prehodna določba 123. a člena ZCes-1 se glasi: „Za obstoječe javne ceste iz 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 92/05) se ne glede na lastništvo nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, uporablja določba 5. člena tega zakona.“ Glede na takšno besedilo, upoštevaje tudi njegovo umeščenost v poglavje prehodnih in končnih določb, je določbo 123.a člena ZCes-1 mogoče razlagati edino na način, da prepovedi iz 5. člena ZCes-1 veljajo ne glede na lastništvo nepremičnin le za obstoječe javne ceste iz 19. člena ZJC-B, torej za tiste obstoječe javne ceste, za katere je v teku postopek razlastitve, ki ga določa ta člen. Zakon ne določa, da se 5. člen ZCes-1 uporablja za vse obstoječe javne ceste ne glede na njihovo lastništvo, kakor določbo očitno razume vrhovni državni tožilec, temveč se zakon izrecno sklicuje zgolj na tiste obstoječe javne ceste, glede katerih je v teku postopek urejanja lastninskih razmerij po določbah 19. člena ZJC-B. V nasprotnem primeru sklicevanje na 19. člen ZJC-B ne bi bilo potrebno, saj bi zadoščala določba, da se uporablja 5. člen zakona tudi za obstoječe javne ceste, ne glede na njihovo lastništvo.

11. Tako imenovani „ status quo ,“ kot se izrazi vložnik zahteve, ne more veljati neomejeno in poljubno dolgo, temveč skladno z zakonom zgolj v omejenem prehodnem obdobju, dokler se ne uredijo lastninska razmerja ali opusti status javne ceste. V obravnavani zadevi je bil Odlok o kategorizaciji sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki se je prenehal uporabljati z dnem začetka uporabe ZCes-1. Na podlagi 126. člena ZCes-1 bi morale občine svoje predpise uskladiti z določbami ZCes-1 v enem letu od njegove uveljavitve, torej do 1. aprila 2012. Kljub jasni zakonski določbi in kljub večkratnim opozorilom Ustavnega sodišča občine svojih predpisov niso uskladile z veljavnimi zakonskimi določbami, temveč s svojo neaktivnostjo vzdržujejo nezakonito in neustavno stanje. Proti takšnemu stanju lastniki nepremičnin nimajo nobenega pravnega sredstva, niti od občin ne morejo izsiliti sklenitve pravnega posla za prenos lastninske pravice ali vplivati na izvedbo postopka razlastitve.

12. Po drugi strani ima občina, ki je kot nosilec oblasti v razmerju do lastnikov zemljišč nesorazmerno močnejši subjekt, za zagotavljanje javne koristi na razpolago več pravnih poti. Zaradi razširjenosti problema v Republiki Sloveniji je zakonodajalec celo predpisal poseben, poenostavljen postopek razlastitve (19. člen ZJC-B). Zato ni mogoče s sklicevanjem na javno korist upravičiti kaznovanja tistih, ki se z izvrševanjem in uživanjem svoje lastninske pravice ne podrejajo neustavnemu stanju, katerega so povzročile in ga s svojo neaktivnostjo vzdržujejo občine.(6) Kot izhaja iz zgoraj citiranih odločb Ustavnega sodišča se lastninska pravica lahko odvzame ali omeji le na podlagi pravnega posla ali postopka razlastitve, izpeljanega skladno z zakonom in Ustavo. Omejevanje izvrševanja lastninske pravice z uveljavljanjem prepovedi iz 5. člena ZCes-1 bi dejansko pomenilo nov način nezakonitega omejevanja in celo odvzema lastninske pravice. Vrhovno sodišče se ob tem seveda zaveda, da omogočanje polnega uživanja lastninske pravice v konkretnem primeru lahko povzroči novo protiustavnost, ker bi bila onemogočena prosta uporaba cest. Vendar odgovornosti za to ne morejo nositi lastniki nepremičnin, ki niso dolžni neomejeno dolgo trpeti protiustavnega stanja, povzročenega s strani nosilcev oblasti, torej občin.

13. Po sprejeti razlagi 123.a člena ZCes-1 so lastniki nepremičnin, po katerih potekajo obstoječe javne ceste, dolžni spoštovati prepovedi in omejitve iz 5. člena ZCes-1 le v času trajanja postopka iz 19. člena ZJC-B, torej v obdobju, v katerem občine s svojo aktivnostjo, usmerjeno v pridobitev teh nepremičnin, izkazujejo upravičenost takšnega omejevanja lastninske pravice. Prekrškovni organi in sodišča bodo v konkretnih postopkih morali ugotavljati obstoj te predpostavke, saj je le v primeru dejanskega teka postopka po 19. členu ZJC-B mogoče uporabiti 5. člen v zvezi s 123.a členom ZCes-1. 14. Vrhovno sodišče je na podlagi 425. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 zavrnilo zahtevo za varstvo zakonitosti, ker ni ugotovilo kršitev zakona, na katere se sklicuje vrhovni državni tožilec.

Op. št. (1) : Enake določbe je imel Zakon o javnih cestah.

Op. št. (2) : Po stališču Ustavnega sodišča (odločba U-I-387/02 z dne 20. 5. 2004) občina po ugotovitvi, da določena cesta poteka po zasebnem zemljišču, zgolj zaradi tega ne sme opustiti njene kategorizacije, ker mora spoštovati zanjo predpisana merila.

Op. št. (3) : Ta določba na podlagi drugega odstavka 123. člena ZCes-1 še vedno velja.

Op. št. (4) : Na primer: U-I-208/10 z dne 20. 1. 2011, U-I-72/10 z dne 7. 6. 2011, U-I-208/10 z dne 20. 1. 2011 idr. Primerjaj tudi U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002. Op. št. (5) : ZJC je v 5. členu, ki več ne velja, urejal „stanje javnih cest,“ kar z obravnavano zadevo nima pravno relevantne povezave.

Op. št. (6) : Sodba Vrhovnega sodišča III Ips 59/2010 z dne 7. 9. 2010: Omejitev, ki jo izvajanje protiustavnega odloka pomeni za lastnika zemljišča, ni mogoče šteti za način uživanja lastninske pravice. Od lastninskih upravičenj mu ostaja gola pravica ( nuda proprietas ). Določba 19. člena ZJC-B pomeni možnost, da občina v predpisanem postopku legalizira neustavni položaj, ki ga je povzročila. Razlaga, po kateri bi lahko občina s svojo neaktivnostjo nesankcionirano vzdrževala protiustavno stanje, bi bila v nasprotju z Ustavo in temeljnimi načeli obligacijskega prava.