9. 7. 2004

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude samostojnega podjetnika Rudolfa Vičiča, Čiščenje greznic in kanalizacij ter odvoz fekalij. s.p., Ilirska Bistrica, ki ga zastopa Damijan Vičič iz Ilirske Bistrice, na seji dne 9. julija 2004

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. točke prvega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04), za oceno ustavnosti in zakonitosti 13. in 17. člena Pravilnika o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne in padavinske vode (Uradni list RS, št. 105/02) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti 4. in 31. člena Odloka o javni kanalizaciji v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 56/96, 25/01, 101/01, 50/02 in 80/02-popr.) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnik, registriran za opravljanje dejavnosti praznjenja in čiščenja septičnih jam in rezervoarjev, je zaradi razveljavitve zakona nadomestil pobudo tako, da vlaga pobudo za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Ta določba določa odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode kot obvezno občinsko gospodarsko javno službo. Po mnenju pobudnika naj bi bilo v nasprotju z načelom svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, da se opravlja po režimu javne službe tudi odvajanje komunalnih odpadnih in padavinskih voda s cisternami, in sicer poleg odvajanja teh vod po kanalu. Napada tudi 13. in 17. člen Pravilnika o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne in padavinske vode (v nadaljevanju Pravilnik), ker naj bi v delu, ki določa, da je praznjenje nepretočnih greznic javna služba, presegala napadeno določbo ZVO-1. Člena 4 in 31 Odloka o javni kanalizaciji v Občini Sežana (v nadaljevanju Odlok) naj bi bila v nasprotju z zakonom in Ustavo, ker naj bi oblike izvajanja gospodarske javne službe, ki jih predvidevata, ne bile v skladu s 6. členom Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - v nadaljevanju ZGJS). Pogodba o upravljanju in gospodarjenju z infrastrukturnimi objekti, ki jo v 4. členu predvideva Odlok, naj namreč ne bi bila ena izmed oblik izvajanja gospodarskih javnih služb iz ZGJS, pač pa "navadna" civilnopravna pogodba. Poleg tega naj bi bila pogodba iz 4. člena Odloka sklenjena mimo Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in nasl. - ZJN-1). Odloku nasprotuje tudi zato, ker nima možnosti podati vloge o zainteresiranosti za sklenitev koncesijske pogodbe za praznjenje greznic. Člen 31 Odloka izpodbija, ker je upravljavec javne kanalizacije tudi izvajalec obvezne gospodarske javne službe. Zaradi prehodne določbe 13. člena Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 73/98 - v nadaljevanju Odlok o javnih službah) postavlja vprašanje veljavnosti Odloka.

Občina Sežana v odgovoru na pobudo meni, da pobuda ni utemeljena, saj se odvajanje komunalnih odpadnih in padavinskih voda zagotavlja v skladu s peto alinejo 6. člena ZGJS, ker ima občina s Komunalnim stanovanjskim podjetjem, d.d., Sežana, sklenjeno pogodbo o vložitvi javnega kapitala.

Praznjenje greznic je urejeno v sklopu odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih in padavinskih voda in za te dejavnosti so izbrani način izvajanja ter izvajalci. Zato ni mogoče začeti postopka za oddajo koncesije (34. člena ZGJS). Prvi odstavek 31. člena Odloka daje posebno pristojnost izvajalcu javne službe oziroma upravljavcu javne kanalizacije, ker mora nadzirati količino odplak, pripeljanih na čistilno napravo.

Vendar omogoča, da se v izvajanje praznjenja greznic vključujejo tudi drugi izvajalci, ki to opravljajo za upravljavca javne kanalizacije. Odlok o javnih službah ni v 13. členu, ki se nanaša na predpise stare Občine Sežana, razveljavil nikakršnega akta. Ker ima Občina Sežana urejeno javno gospodarsko službo v skladu z veljavnimi predpisi, ni potrebno sprejemati novih odlokov.

B.

ZVO-1 odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode določa kot obvezno občinsko gospodarsko javno službo varstva okolja (2. točka prvega odstavka 149. člena). Po prvem in drugem odstavku 74. člena Ustave je gospodarska pobuda svobodna, vendar se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Vsebina in meje javne koristi so razvidne iz zakonske ureditve posameznega področja. Na področju izvajanja komunalnih dejavnosti je vsekakor najpomembnejše, da se materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve v javnem interesu zagotavljajo trajno in nemoteno.

Teh javnih potreb ni mogoče vedno in v celoti zagotavljati na trgu, saj je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Odvajanje in čiščenje komunalne odpadne in padavinske vode tudi sodi v ta okvir. Zato izvajanje teh dejavnosti ne more biti prepuščeno prostemu trgu in z določitvijo teh dejavnosti kot obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb je zakonodajalec naložil občinam, da jih morajo zagotavljati. S tem je omejil svobodno gospodarsko pobudo, vendar je takšen način izvrševanja teh dejavnosti v javnem interesu oziroma v skladu z javno koristjo. Tako je odločilo Ustavno sodišče že večkrat (odločba in sklep št. U-I-76/01 z dne 10. 3. 1994, Uradni list RS, št. 20/94 in OdlUS III, 20; odločba U-I-49/95 z dne 4. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 45; odločba U-I-48/97 z dne 6. 7. 2000, Uradni list RS, št. 66/00 in OdlUS IX/2, 185). Zato izpodbijana določba ZVO-1 ni v neskladju z Ustavo.

Pravilnik, ki na podlagi tretjega odstavka 193. člena ZVO-1 velja do izdaje novega, ureja zahteve na področju odvajanja in čiščenja komunalne odpadne in padavinske vode, ki morajo biti izpolnjene pri opravljanju storitev obvezne lokalne javne službe. Tako določa, da se storitve javne službe nanašajo na komunalno odpadno vodo, ki nastaja v stavbah zaradi bivanja in opravljanja dejavnosti, in padavinsko vodo, razen padavinske vode, ki odteka v javno kanalizacijo s površin, ki niso javne površine ali strehe (prvi odstavek 2. člena). V tej zvezi v 13. in 17. členu nalaga izvajalcu javne službe določene obveznosti v zvezi s praznjenjem greznic. Pravilnik torej ureja naloge izvajalca javne službe v zvezi z odvajanjem komunalne odpadne vode, v tem okviru pa tudi v zvezi z vodo, ki se zbira v nepretočnih greznicah, kjer ni priključka na omrežje javne kanalizacije. Pravilnik torej pojem odvajanje komunalne odpadne vode vsebinsko zapolni s tem ko opredeli ožje vrste nalog, ki se izvajajo v tem okviru. Nedvomno je odvažanje komunalne odpadne vode iz greznic mogoče šteti v okvir širšega pojma odvajanje komunalne odpadne vode. Ker ima po ZVO-1 minister, pristojen za varstvo okolja, pooblastilo, da podrobneje predpiše tudi vrste nalog, ki se izvajajo v okviru v tem zakonu določenih občinskih gospodarskih javnih službo (1. točka tretjega odstavka 149. člena) in ker pri tem ni presegel zakonskega okvira, so neutemeljeni očitki, da so določbe 13. in 17. člena Pravilnika v neskladju z zakonom.

Odlok v 4. členu določa: "Z objekti in napravami javne kanalizacije upravlja in gospodari upravljavec javne kanalizacije s katerim občina sklene pogodbo o upravljanju in gospodarjenju z infrastrukturnimi objekti ali koncesijsko pogodbo o izgradnji in upravljanju infrastrukturnih objektov.". Člen 31 Odloka pa določa v prvem odstavku: "Praznjenje greznic izvaja upravljavec javne kanalizacije ali drugi izvajalec po programu o praznjenju greznic in pod kontrolo upravljavca javne kanalizacije."

ZVO-1 v četrtem odstavku 149. člena določa, da občina zagotovi izvajanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena skladno s predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe. Tudi po Zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) občina v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe (peta alineja drugega odstavka 21. člena), ZGJS pa v 3. in 7. členu nalaga občini, da z odlokom predpiše način opravljanja obvezne gospodarske javne službe. Po določbah ZVO-1, ZLS in ZGJS je za zagotavljanje odvajanja in čiščenja odpadne komunalne in padavinske vode zadolžena občina in v njeni pristojnosti je, da uredi opravljanje javne službe in določi tudi načine njenega izvajanja.

Občina mora izbrati med načini zagotavljanja javnih služb, navedenimi v ZGJS (6. in 35. člen). To sta tudi dajanje koncesij osebam zasebnega prava ter vlaganje javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava (četrta in peta alineja prvega odstavka 6. člena). Za opravljanja javne službe odvajanja komunalne in padavinske vode je Občina v 4. členu predvidela pogodbo o upravljanju in gospodarjenju z infrastrukturnimi objekti in koncesijsko pogodbo o izgradnji in upravljanju infrastrukturnih objektov. V Odloku predpisana vrsta pogodbe o upravljanju in gospodarjenju z infrastrukturnimi objekti po mnenju pobudnika ni v skladu z ZGJS, po mnenju občine pa gre za pogodbo o vlaganju javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava po navedenem zakonu.

Pogodbe je treba presojati glede na njihovo vsebino. Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti konkretne pogodbe z zakonom, pač pa za presojo skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakonom. Člen 58 ZGJS določa v drugem odstavku, katere elemente mora vsebovati pogodba o vlaganju javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava. Tako mora med drugim vsebovati tudi določbe o: vrsti in višini vloženega javnega kapitala, obliki in načinu vlaganja, pravicah in obveznostih vlagatelja do vloženega javnega kapitala in upravljanja, pravicah in obveznostih osebe zasebnega prava do uporabe in razpolaganja z vloženim javnim kapitalom ter druge elemente, ki se nanašajo na zagotavljanje in uporabo javnih dobrin ter prenehanje pogodbe. Po drugem odstavku 54. člena ZGJS ima vloženi javni kapital lahko različne oblike - to so lahko denar, stvari in vrednostni papirji. Izvajalci lahko pridobijo na objektih in napravah javne kanalizacije pravico upravljanja, saj so po 2. členu Odloka last občine in imajo po 11. točki 2. člena Pravilnika status lokalne gospodarske javne infrastrukture. Zato se lahko med oblike in načine vlaganja, ki jih mora po Zakonu urediti pogodba, uvrsti tudi prenos pravice upravljanja javne infrastrukture. Pogodbo o upravljanju in gospodarjenju z infrastrukturnimi objekti iz 4. člena Odloka, če vsebuje tudi druge elemente iz 58. člena ZGJS, je torej mogoče obravnavati kot pogodbo o vlaganju javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava in zato so očitki o neskladnosti 4. člena Odloka z Zakonom neutemeljeni.

Odlok v 4. in 31. členu na splošno določa v občini Sežana dovoljene načine izvajanja javne službe ravnanja z komunalnimi in padavinskimi odpadnimi vodami, ne ureja pa postopkov izbire izvajalcev. Te postopke je treba izvesti po ZGJS, ki ureja tudi postopka izbire koncesionarja (členi 32 do 38) in oseb zasebnega prava, v katere se lahko vlaga javni kapital (členi 54. do 59). Oba postopka predvidevata možnost izbire izvajalca na podlagi objavljenega javnega razpisa (36. člen) oziroma namere (55. člen) in lahko temeljita tudi na predhodni vlogi o zainteresiranosti osebe zasebnega prava (34. člen in 56. člen). Pod določenimi pogoji je dovoljeno tudi, da odlok neposredno določi izvajalca koncesije (35. člen) oziroma, da se postopek izdaje koncesijskega akta ne začne (34. člen).

Odlok torej ne ureja postopkov izbire izvajalcev javne službe ter ne onemogoča vložitve vloge o zainteresiranosti oseb zasebnega prava za sklenitev ustrezne pogodbe. Zato so očitki o neskladnosti z Zakonom neutemeljeni.

Člen 31 Odloka predvideva dva načina praznjenja greznic, in sicer ga lahko izvaja upravljavec javne kanalizacije ali pa drug izvajalec po programu o praznjenju greznic in pod kontrolo upravljavca javne kanalizacije. Ker so naloge praznjenja greznic del javne službe, jih izvaja izvajalec javne službe in po Odloku je to upravljavec javne kanalizacije. Določba pa omogoča, da ta najame podizvajalca, ki delo opravi pod njegovim nadzorom in v skladu s programom praznjenja greznic.

Pobudnik želi pridobiti koncesijo za praznjenje greznic, ki je del dejavnosti javne službe odvajanja komunalne in padavinske vode. Dejstvo, da Odlok določa načine izvajanja javne službe drugače, kot želi pobudnik, ni razlog, s katerim bi se lahko utemeljevala neustavnost in nezakonitost občinskega predpisa. Občine namreč lahko v okviru Ustave in zakonov samostojno urejajo zadeve lokalnega pomena. Pri tem morajo upoštevati lokalne razmere in potrebe v posamezni občini ter na podlagi ocene in presoje vseh okoliščin izbrati najprimernejši način. Ustavno sodišče se ne more spuščati v oceno ustreznosti in primernosti izpodbijane ureditve, saj ti nista predmet ustavnosodne presoje. Zato so neutemeljeni očitki, da so določbe 4. in 31. člena Odloka v neskladju z Zakonom.

Ustavno sodišče ugotavlja, da 13. člen Odloka o javnih službah ne razveljavlja odlokov, ki niso v predpisanem roku na novo izdani.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednica dr. Dragica Wedam Lukić

[1]Ta določa: "V okviru javne službe mora izvajalec javne službe za stavbe v naselju ali njegovem delu, ki ni opremljeno z javno kanalizacijo, in za stavbo ali za funkcionalno zaokroženo skupino stavb zunaj naselja zagotoviti: - redno praznjenje nepretočnih greznic, - prevzem blata iz pretočnih greznic najmanj enkrat na štiri leta, - prevzem blata iz malih komunalnih čistilnih naprav najmanj enkrat na štiri leta in - obratovalni monitoring za male komunalne čistilne naprave iz prejšnje alinee.

[2]Ta določa: "Izvajalec javne službe mora lastnike greznic in upravljavce malih komunalnih čistilnih naprav z naznanilom v sredstvih javnega obveščanja ali na krajevno običajen način obvestiti o: - komunalni čistilni napravi, na kateri se obdeluje komunalna odpadna voda in blato, - rokih in času praznjenja nepretočnih greznic in prevzemanja blata malih komunalnih čistilnih naprav in pretočnih greznic, - načinu praznjenja nepretočnih greznic ali oddajanja blata malih komunalnih čistilnih naprav in pretočnih greznic, - načinu predvidene predelave ali odstranjevanja prevzetega blata in - drugih pogojih za praznjenje nepretočnih greznic in prevzem blata malih komunalnih čistilnih naprav in pretočnih greznic. Mesto za obdelavo blata na komunalni čistilni napravi mora biti vidno označeno.