Jedro

Po 16. členu Odloka o izbiri in sofinanciranju izvajalcev letnega programa športa v Mestni občini Kranj vsako društvo postane nosilec športne panoge, kolikor v skladu s kriteriji in merili doseže najvišjo vrednost točk. Sodišče torej meni, da nosilec športne panoge ni novo merilo, saj se nosilca prednostne športne panoge izbira (ugotavlja) na podlagi meril, ki jih določa Odlok, ta merila pa po vsebini izhajajo iz meril, ki jih predvideva določba 16. člena ZŠpo-1.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je v zadevi Javnega razpisa za sofinanciranje izvajalcev letnega programa športa v Mestni občini Kranj v letu 2019 (v nadaljevanju Javni razpis) z izpodbijano odločbo vlogi tožnika ugodil in za prijavljene programe športa, navedene v II. točki izreka, odobril sredstva v skupnem znesku ... EUR po letnem programu športa (LPŠ) in ... EUR za uporabo objektov A. A. V III. točki izreka je ugotovil, da ni zavrnjenih programov ter v IV. točki izreka, da ni zavrženih programov. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik podal vlogo na Javni razpis, ki jo je strokovna komisija pregledala in ovrednotila v skladu z Odlokom o izbiri in sofinanciranju izvajalcev letnega programa športa v Mestni občini Kranj (Odlok).

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. Zavrača ugovore v zvezi z odmerjeno višino sredstev in ugovore, da je Odlok v nasprotju z Zakonom o športu (ZŠpo-1), ker naj bi uvajal dodatno merilo nosilca športne panoge. MOK glede na zaveze iz letnega programa športa (LPŠ) podpira večino športnih panog, Odlok pa postavlja kriterije, po katerih se delijo sredstva in so enaka za vse vlagatelje. V zvezi s sklicevanjem na Izvedbeni načrt nacionalnega programa športa opozarja, da gre pri slednjem za pravno nezavezujoč dokument, ker je MOK samostojen pri pripravi svojega predpisa. V zvezi z dopisom MIZŠ z dne 9. 4. 2018 pa poudarja, da je MIZŠ ob pregledu domnevno spornega Odloka ugotovil, da je vsebinsko skladen z ZŠpo-1, navedel je tudi, da določitev prednostne športne panoge na lokalnem nivoju ni problematična ali sporna.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je toženka delila sredstva na podlagi Odloka, ki je neusklajen z novim ZŠpo-1, identičen prejšnjemu Pravilniku o sofinanciranju programov športa v MOK (Pravilnik), ki ga je tožnik izpodbijal že v prejšnjih postopkih. Novi Odlok ne sledi ne ZŠpo-1, niti statutu MOK in je tudi neskladen z Ustavo. MOK je bila o nepravilnostih obveščena s strani MIZŠ in Varuhinje za človekove pravice. MOK se je po opozorilu s strani MIZŠ zavezala k spremembi starega Pravilnika, a najbolj sporni 38. člen Pravilnika je uredila identično v 16. členu Odloka, na kar je opozorila Varuhinja. Na podlagi derogacijske klavzule in hierarhije pravnih aktov novi ZŠpo-1 razveljavlja Odlok. Tako bi se morala komisija pri reševanju vlog nasloniti na določbe ZŠpo-1 in v delu, kjer Odlok krši določbe Zšpo-1, upoštevati izključno zakon. Neposredno so kršene določbe 16., 17. in 71. člena ZŠpo-1. Odlok kot podzakonski akt ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage. Ta zahteva izhaja iz tretjega odstavka 153. člena in drugega odstavka 120. člena Ustave RS. Takšno stališče zastopa tudi MIZŠ v dopisu z dne 9. 4. 2018. MIZŠ šteje 16. člen ZŠpo-1 za kogentno normo, zato se ne smejo uporabiti nobena dodatna merila. Glede prednosti posameznih izvajalcev je edina izjema določena v 71. členu ZŠpo-1. Odločitev o delni zavrnitvi financiranja je posledica neustreznih meril. Napačno je stališče, da je pristojno odločati o ustavnosti oziroma zakonitosti izključno Ustavno sodišče. Tudi upravni organi so pri svojem odločanju vezani na Ustavo in zakon (drugi odstavek 120. člena Ustave). Izpodbijana odločba temelji na Odloku, ki v nasprotju z ZŠpo-1 širi seznam meril in v 16. členu dodaja kot merilo nosilca športne panoge, ki se mu program ovrednoti skoraj štirikrat bolje kot ostalim izvajalcem enakih programov. Zbrane točke drugega nosilca pa za 1,4. Vsem ostalim ostane koeficient ena. Zato Odlok arbitrarno razširja seznam meril, ki so v ZŠpo-1 eksplicitno našteti, krši kogentno določbo in je zato nezakonit. Tožnik je bil prikrajšan zaradi vnašanja nezakonitega merila prednostnega kluba, kar povzroča razlikovanje med enakimi izvajalci. Toženka zato enake programe obravnava neenako, kar pomeni tudi kršenje ustavne pravice do enakosti pred zakonom (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-269/12 z dne 4. 12. 2014). Izvedbeni načrt jasno določa, da se kakovostnega športa ne sme sofinancirati iz javnih sredstev, ampak se tem kategorijam zagotavlja le objekt za delovanje. Odlok nezakonito bistveni del sredstev namenja kakovostnemu športu oziroma otrokom in mladini, usmerjeni v kakovostni in vrhunski šport. Toženka neenako razdeljuje sredstva in favorizira ena športna društva pred drugimi, čeprav izvajajo enak program. Glede na to, da so programi enaki, ni mogoče ugotoviti, da je razlikovanje legitimno. Ni jasno, kakšen legitimni namen naj bi Odlok s tako nezakonito določbo zasledoval. Odlok v prvem odstavku 16. člena vzpostavlja sistem prednostnih športnih panog, ki ga z osmim odstavkom 16. člena negira, saj za drugi nivo določa boljše izhodišče kot za nenosilce v prvem nivoju. Odlok je tudi v nasprotju z Izvedbenim načrtom, ki določa, da mora biti višina prejetih sredstev v večji meri odvisna od razširjenosti športne panoge v svetu in Sloveniji, pomena športne panoge za lokalno okolje in števila ustrezno strokovno izobraženega in usposobljenega kadra. V konkretnem primeru to pomeni, da je tožnik, kot izvajalec stadionske atletike, ki je najštevilnejši šport v Sloveniji in v svetu, v mnogo slabšem položaju kot športne panoge, kot so bejzbol, boks, karate, keglanje itd. Odlok ne zasleduje kriterija razširjenosti oziroma množičnosti športne panoge, ki ga sam določa kot temeljni kriterij. Sporno je tudi zagotavljanje uporabe občinskih objektov, ki jih upravlja A. A. Toženka je doslej nakazala A. A. finančna sredstva za vzdrževanje občinskih objektov, izvajalcem pa odobrila primerno število ur uporabe objektov za izvedbo njihovega programa. V letu 2016 pa je to spremenila. Tožnik mora za uspešno prijavo vseh svojih članov prijaviti programe v skupnem seštevku 3430 ur uporabe športnih objektov, MOK pa mu je namenil ... EUR, kar predstavlja manj kot 5 % stroškov uporabe. Tudi tu se uporablja koeficient, ki različno obravnava enake subjekte oziroma močnejše celo boljše, kar je v nasprotju z ZŠpo-1, ki v 71. členu razlikuje samo športna društva od drugih izvajalcev. Dodano je merilo nosilca športne panoge in s tem kršitev 17. in 71. člena ZŠpo-1, s tem pa je zmotno uporabljen materialni predpis. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe.

5. Tožba ni utemeljena.

6. Predmet upravnega spora je odločba toženke, s katero je ugodila tožnikovi vlogi za vse prijavljene programe, s katerimi se je prijavil na Javni razpis, v določeni višini. Tožnik izpodbija odločitev, ker meni, da bi ob pravilni uporabi prava, določb ZŠpo-1, Ustave in Izvedbenega načrta ter neupoštevanju nezakonitega in neustavnega Odloka morala biti odmerjena višina sredstev za njegove športne programe višja.

7. Tožnik zatrjuje, da v postopku odločanja uporabljeni Odlok vsebuje določbe, ki so v nasprotju z ZŠpo-1 kot krovnim predpisom, torej je nezakonit in ga toženka ne bi smela uporabiti ter bi morala odločati neposredno na podlagi ZŠpo-1. Sodišče ugotavlja, da je sporni Odlok podzakonski predpis, ki ga je toženka izdala na podlagi tretjega odstavka 16. člena ZŠpo-1, ki jo k temu pooblašča (Občinski svet z Odlokom podrobneje določi izvajalce posameznih programov in področij letnega programa in merila za izbiro in sofinanciranje izvajanja letnega programa športa na lokalni ravni, način določitve višine sofinanciranja izvajanja letnega programa športa, način sklepanja in vsebino pogodb o sofinanciranju ter način izvedbe sofinanciranja).

8. Tožnik navaja, da so z določbami Odloka, predvsem 16. členom Odloka, ki širi seznam meril iz ZŠpo-1, ker dodaja merilo "nosilca športne panoge", neposredno kršene določbe 16., 17. in 71. člena ZŠpo-1. Kolikor je naveden ugovor utemeljen, ima tožnik prav, da toženka Odloka pri dodeljevanju sredstev po Javnem razpisu ne bi smela uporabiti. Odlok je namreč podzakonski predpis in ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Ta zahteva izhaja iz tretjega odstavka 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom, in drugega odstavka 120. člena Ustave, načela vezanosti upravnih aktov na Ustavo in zakon. Odlok torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti, ker je to pridržano le Ustavi in zakonu. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Ustave, ki vsebuje načelo delitve oblasti, je izključena možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, zato izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage.

9. Predmet presoje je podzakonska ureditev, ki določa merila, na podlagi katerih je toženka ovrednotila vloge, prispele na Javni razpis in na podlagi vrednotenja dodelila sredstva. Zato se je sodišče najprej opredelilo do zahtev, ki v zvezi z merili za vrednotenje izhajajo iz ZŠpo-1. Na podlagi 13. člena ZŠpo-1 občinski svet za izvajanje nacionalnega programa na lokalni ravni z letnim programom športa določi programe in področja športa, ki se sofinancirajo v posameznem koledarskem letu, obseg javnih sredstev, ki se ga zagotavlja v proračunu lokalne skupnosti, pri čemer upošteva strukturo in prednostne naloge, opredeljene v nacionalnem programu. Prvi odstavek 6. člena ZŠpo-1 določa vrste športnih programov, drugi odstavek pa, kdo so izvajalci športnih programov po tem zakonu. V 15. členu so določeni programi in področja ter izvajalci letnega programa športa. Člen 16 ZŠpo-1 pa določa z določitvijo meril v prvem odstavku način izbire programov in področij letnega programa športa. Sodišče soglaša s tožnikom, da gre v 16. členu za zaprt katalog določenih meril. 10. Tožnik ugovarja, da je v 16. členu Odloka dodano merilo nosilca športne panoge, ki se mu program ovrednoti skoraj štirikrat bolje kot ostalim izvajalcem enakih programov, zato Odlok arbitrarno razširja seznam meril, ki so v ZŠpo-1 eksplicitno našteta. Sodišče ugovoru tožnika, da nosilec športne panoge iz 16. člena Odloka pomeni določitev novega merila, izven naštetih meril v 16. členu Zšpo-1, ne more slediti. Člen 16 Odloka navaja nosilce prednostne športne panoge na lokalnem nivoju. Športne panoge so razvrščene v tri nivoje, nadalje pa je v istem členu določeno, katere pogoje mora izpolnjevati nosilec športne panoge in kateri so kriteriji in merila, kako lahko posamezno društvo postane nosilec športne panoge, in sicer: - nivoji tekmovanj kolektivnih športnih panog v vseh starostnih kategorijah športne vzgoje otrok in mladine, usmerjenih v kakovostni in vrhunski šport, kakovostnega in vrhunskega športa, in sicer v uradnih tekmovalnih sistemih nacionalne panožne športne zveze do naslova državnega prvaka v tekoči sezoni; - en najboljši rezultat na tekmovanjih v individualnih športnih panogah enega športnika v vsaki posamezni starostni kategoriji športne vzgoje otrok in mladine, usmerjenih v kakovostni in vrhunski šport, kakovostnega in vrhunskega športa na zadnjem državnem prvenstvu; - skupno število kategoriziranih športnikov na dan objave Javnega razpisa; - skupno število športnikov v športnih programih športne vzgoje in otrok in mladine, usmerjenih v kakovostni in vrhunski šport, kakovostnega in vrhunskega športa, ki so z javnim razpisom tudi sofinancirani. Izvajalce se izbere na podlagi višjega seštevka zbranih točk, s tem da se najprej pri skupnem seštevku točk upošteva nivo tekmovanja in rezultat tekmovanja starejših vadbenih skupin. Priložena je tudi preglednica št. 2, kjer so opredeljene točke za navedene kriterije in merila.

11. Glede na navedene kriterije in merila lahko po 16. členu Odloka vsako društvo postane nosilec športne panoge, kolikor v skladu s kriteriji in merili doseže najvišjo vrednost točk. Sodišče torej meni, da nosilec športne panoge ni novo merilo, saj se nosilca prednostne športne panoge izbira (ugotavlja) na podlagi meril, ki jih določa Odlok, ta merila pa po vsebini izhajajo iz meril, ki jih predvideva določba 16. člena ZŠpo-1 (npr. točk b, c, č, d, 1. točke prvega odstavka 16. člena ZŠpo-1). Dejstvo, da se izbranega nosilca športne panoge oz. njegov zbir točk ponderira, po mnenju sodišča ne pomeni določitev merila izven nabora naštetih v 16. členu ZŠpo-1. Toženka torej z določitvijo nosilca športne panoge v podzakonskem aktu ni na novo določila merila izven taksativno določenih v 16. členu ZŠpo-1. 12. Toženka je na podlagi tretjega odstavka 16. člena ZŠpo-1 pooblaščena, da podrobneje določi izvajalce posameznih programov in področje letnega programa športa, podrobnejše pogoje in merila za izbiro in sofinanciranje izvajanja letnega programa športa na lokalni ravni, način določitve višine sofinanciranja, postopek izbire in sofinanciranja izvajanja letnega programa športa, način sklepanja in vsebino pogodb o sofinanciranju ter način izvajanja nadzora nad pogodbami o sofinanciranju. Določitev nosilca prednostne športne panoge pomeni določitev podrobnejših pogojev in meril za izbiro, s katerimi je toženka izrazila svoj lokalni interes, za kar ima v določbi tretjega odstavka 16. člena ZŠpo-1 zakonsko pooblastilo.

13. Sodišče glede na navedeno zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na kršitev 153. in 120. člena Ustave ter kršitev ustavne pravice do enakosti pred zakonom, saj, kot je pojasnjeno, Odlok predvideva razlikovanje med sodelujočimi na Javnem razpisu na podlagi določenih meril. Da pa je bil tožnik v postopku točkovanja nepravilno ovrednoten, ne navaja. Tudi ne, da je bil v postopku izbire enako točkovan kot izbrani nosilec in zbir njegovih točk neupravičeno ni bil ponderiran, kot določa Odlok.

14. Tožnik nadalje ugovarja, da Izvedbeni načrt jasno določa, da se kakovostnega športa ne sme sofinancirati iz javnih sredstev ter da Odlok zato nezakonito bistveni del sredstev namenja prav kakovostnemu športu oziroma otrokom in mladini, usmerjeni v kakovostni in vrhunski šport. Kot izhaja iz 13. člena ZŠpo-1, je občina samostojna pri pripravi podzakonskega predpisa po tretjem odstavku 16. člena in na nacionalni program športa in izvedbeni načrt nacionalnega programa športa ni zavezujoče vezana. V pristojnosti toženke je, da sama določi podrobnejše pogoje in merila za izbiro, način določitve višine sofinanciranja, postopek izbire. Iz 15. člena ZŠpo-1 pa je razvidno, da so programi in področja, za izvajanje katerih se z letnim programom športa določa obseg javnih sredstev za sofinanciranje, lahko tudi športni programi iz prvega odstavka 6. člena tega zakona (glej 4., 5., in 6. točko prvega odstavka 6. člena ZŠpo-1), torej tudi športni programi, usmerjeni v kakovostni in vrhunski šport. 15. S katero določbo Odloka je kršen 17. člen Zšpo-1, tožnik konkretno ne navaja. Določba 17. člena ZŠpo-1 se nanaša na vrste in uporabo postopkov v primeru sofinanciranja izvajanja letnega programa športa (kot javni razpis ali sklenitev neposredne pogodbe).

16. Tožnik nadalje ugovarja, da Odlok krši določbo 71. člena ZŠpo-1, ki določa prednosti pri uporabi na javnih športnih objektih in površinah za šport v naravi. Katera uporabljena določba Odloka naj bi bila v nasprotju z 71. členom Zšpo-1, ne navaja, kolikor pa meni, da 16. člen Odloka, pa to glede na vsebino 71. člena ZŠpo-1 nejasno ugovarja, zato se sodišče do njegovega ugovora ne more opredeliti. Navedba, da je sporno zagotavljanje uporabe občinskih objektov (toženka je spremenila financiranje v letu 2016, prej so se nakazala sredstva A. A., na podlagi javnih razpisov pa se je izvajalcem odobrilo primerno število ur uporabe objektov za izvedbo programa), pa ni podprto z navedbo, kateri predpis naj bi bil v tem primeru kršen, zato se sodišče do navedbe ne opredeljuje. Sodišče ne najde niti posredne zveze s pripravo urnikov uporabe javnih športnih objektov in površin oziroma vrstnim redom prednostne souporabe javnih športnih objektov in površin za izvajanje letnega programa športa, z zneskom, ki je bil tožniku priznan za plačilo uporabe športnih objektov. Da je toženka kršila 71. člen Zšpo-1, torej ni izkazano.

17. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Tožnik v tožbi ni navajal dejanskih okoliščin, ki bi bile med strankami sporne, zato sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 glavne obravnave ni opravilo. V tožbi predlagani dokazi so del dejanskega stanja izpodbijane odločbe in so bili presojani v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Dodatno pojasnilo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport z dne 9. 4. 2018 pa je pri obravnavi vprašanja pravilne uporabe materialnega prava neprimeren dokaz, poleg tega pa je že toženka pravilno ugotovila, da iz dopisa ne izhaja pritrjevanje tožniku o nezakonitosti Odloka, enako velja za dopis Varuha človekovih pravic z dne 14. 12. 2018. 18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.