Jedro

Ustavna prepoved povratnega posega v pridobljene pravice ne ščiti pravice do posebne rabe vode brez plačila. Uporabnik nima pravice do rabe vode preko splošne rabe brez plačila, vendar pa je z ustavno prepovedjo iz drugega odstavka 155. člena URS varovan posameznikov pravni položaj, da mu država ne bo za nazaj določila obveznosti plačila javne dajatve, ki je pred njeno uveljavitvijo ni bil dolžan plačati in je ni mogel pričakovati. Obveznost plačila za posebno rabo vode je bila za zavezance predvidljiva in tudi pomanjkljiva zakonska ureditev ni mogla za uporabnike ustvariti legitimnega pričakovanja, da lahko vodo rabijo brez plačila. Vendar pa pristojnost države, da odmeri plačilo za posebno rabo vode, ni časovno neomejena. Načelo pravne varnosti in načelo zaupanja posameznika v pravo (2. člen URS) terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja. ZV-1 vprašanja zastaranja pravice do odmere plačila za vodno pravico in nadomestila za rabo vode ne ureja. Ker je obveznost plačila za vodno pravico treba zavezancu odmeriti z odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov, je takšna obveznost sorodna davkom.

Ustavno sodišče je ureditev zastaranja pri odmeri nadomestil iz ZV-1 z uporabo zakonske analogije vezalo na ZDavP-2, zato pravica do odmere zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba plačilo teh dajatev napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti. Ob ustrezni podzakonski ureditvi bi bilo treba plačilo za rabo vode oziroma za vodno pravico napovedati oziroma odmeriti v letu, ki sledi letu, za katerega se plačilo te dajatve odmerja. Zastaranje v davčnem pravu tudi ne obsega le relativnega zastaralnega roka za pravico do odmere davka (prvi odstavek 125. člena ZDavP-2), temveč tudi njen absolutni zastaralni rok (šesti odstavek 126. člena ZDavP-2).

Izrek

I.Prekinjeni postopek se nadaljuje.

II.Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Celju, IV U 12/2018-22 z dne 3. 7. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

III.Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1.Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije, oddelek v Celju (v nadaljevanju Upravno sodišče), na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, s katero je tožnik izpodbijal odločbo Agencije RS za okolje, št. 42602-7/2014-6 z dne9. 12. 2014. S to odločbo mu je bilo naloženo plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja št. 35537-33/2012-7 za neposredno rabo vode za dejavnost proizvodnje brezalkoholnih pijač, z odvzemom iz vodovodnega sistema, in plačilo vodne pravice od dokončnosti tega delnega vodnega dovoljenja, ki je nastopila 2. 3. 2013, do 31. 12. 2013. Skupni znesek obeh dajatev je znašal 13.492,00 EUR z možnostjo plačila v sedmih letnih obrokih (1. točka izreka). Odločeno je bilo tudi, da mora tožnik plačati prvi obrok na podračun javnofinančnih prihodkov z nazivom "prihodki iz naslova vodne pravice, podeljene z vodnim dovoljenem" do 31. 12. 2014 (2. točka izreka); da je tožnik za nepravočasno plačilo dolžan plačati zakonite zamudne obresti (3. točka izreka); in da stroški v postopku niso nastali (4. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor) je tožnikovo pritožbo zavrnilo z odločbo št. 3555-9/2015-2 z dne 27. 5. 2015.

2.Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku, na katero je svojo odločitev oprlo Upravno sodišče, izhaja: (1) tožnik je do uveljavitve novele ZV-1C rabil vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo; (2) prvostopenjski upravni organ je tožniku 14. 2. 2013 izdal delno vodno dovoljenje (ki je postalo dokončno 2. 3. 2013), s katerim mu je podelil vodno pravico za opisano neposredno rabo vode za proizvodnjo pijač; (3) delno dovoljenje določa, da se vodna pravica podeli proti obveznosti plačila, ki nastopi z dnem začetka izvajanja vodne pravice, in da bo o plačilu za vodno pravico odločeno z dopolnilno odločbo po tem, ko bo vlada predpisala kriterije za določitev roka, načina in višine plačila za vodno pravico, (4) dopolnilna odločba do izdaje izpodbijane upravne odločbe ni bila izdana, in (5) izračun nadomestila za obdobje od 2005 do 2013 temelji na podatkih, ki jih je toženki posredoval tožnik.

3.Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da Upravno sodišče ni sledilo tožnikovim ugovorom o protiustavnosti določb Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ki urejajo način, višino in postopek plačila nadomestila za obstoječo in dejansko posebno rabo vode ter plačilo vodne pravice, in so bile v ZV-1 vnesene z Zakonom o dopolnitvah Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1C). Ocenilo je, da te določbe sicer učinkujejo retroaktivno, vendar pa je njihova povratna veljava dopustna, saj izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 155. člena Ustave. To presojo je opravil že zakonodajalec, ki je ugotovil, da je poseg v pridobljene pravice dopusten, saj so uporabniki vode ves čas rabe vedeli, da bodo morali za to rabo plačati, tudi sicer pa je bila raba vode brez ustreznega pravnega naslova nezakonita. Ureditev je tudi v javnem interesu, saj se z njo izenačuje položaj tistih, ki so za rabo vode že plačevali, s temi, ki (še) niso. Upravno sodišče je zavrnilo tudi tožnikov ugovor zastaranja.

4.Tožnik (v nadaljevanju revident) je na Vrhovno sodišče vložil predlog za dopustitev revizije, na podlagi katerega je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 162/2018-3 z dne 9. 1. 2019 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali odmera obveznosti plačila nadomestila za rabo vode na podlagi 199.b člena ZV-1 za čas od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013 v nasprotju z 2., 33. in 155. členom Ustave Republike Slovenije posega v pravni položaj zavezancev, ki so v tem obdobju rabili vodo brez podeljene vodne pravice.

5.Na podlagi navedenega sklepa je revident vložil revizijo, v kateri uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava v upravnem sporu in predlaga, naj Vrhovno sodišče njegovi reviziji ugodi, izpodbijano pravnomočno sodbo Upravnega sodišča spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijano upravno odločbo Agencije RS za okolje odpravi, toženi stranki pa v plačilo naloži stroške upravnega spora. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe in vrnitev zadeve Upravnemu sodišču v novo sojenje.

6.Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

Postopek pred Vrhovnim sodiščem

7.Vrhovno sodišče je v zadevi X Ips 267/2017 prekinilo postopek odločanja o reviziji in na podlagi 156. člena Ustave ter prvega in drugega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in petega odstavka, prve in tretje alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199.b člena, prvega odstavka, prvega stavka drugega odstavka in petega odstavka 199.e člena ZV-1. Ker so bile te določbe relevantna pravna podlaga tudi za odločitev v tej zadevi, je Vrhovno sodišče skladno z drugim odstavkom 23. člena ZUstS s sklepom z dne 9. 9. 2020 prekinilo ta postopek odločanja o reviziji do odločitve Ustavnega sodišča.

K I. točki izreka

8.Ustavno sodišče Republike Slovenije je o zahtevi Vrhovnega sodišča odločilo z odločbo št. U-I-384/20 z dne 30. 5. 2024. Odločilo je, da se peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 razveljavijo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008. Ker je s to odločitvijo prenehal zakoniti razlog za prekinitev postopka, se revizijski postopek pred Vrhovnim sodiščem lahko sedaj nadaljuje (23. člen ZUstS).

K II. točki izreka

9.Revizija je utemeljena.

Bistvene navedbe strank

10.Revident v reviziji med drugim navaja, da ZV-1C retroaktivno posega v njegove pravice, saj je začel veljati 21. 12. 2013, vzpostavil pa je obveznost plačila dajatev za posebno rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005, torej za čas pred njegovo uveljavitvijo. Meni, da Upravno sodišče ni pojasnilo, v čem se kaže javna korist takšnega ukrepa, kar je eden od pogojev za dopustnost retroaktivnega učinkovanja, še posebej ob upoštevanju dejstva, da se plačilo dajatve nanaša na obdobje 8 let pred uveljavitvijo ZV-1C. Opozarja tudi, da Upravno sodišče ni uporabilo določb Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) o zastaranju odmere davka, četudi v konkretnem primeru gre za javne dajatve, glede katerih se za neurejena vprašanja uporablja ta zakon.

11.V zvezi z odločbo Ustavnega sodišča revident poudarja, da iz nje izhaja, da mu je bilo plačilo nadomestila za rabo vode nezakonito naloženo (vsaj) za obdobje od 1. 1. 2005 do 1. 1. 2008. Iz odločbe Ustavnega sodišča izhaja potreba po ločevanju med nadomestilom za rabo vode (ki se plača za rabo vode brez vodnega dovoljenja) in plačilom za vodno pravico (ki se plača za rabo vode na podlagi vodnega dovoljenja). Iz upravne odločbe ni mogoče razločiti, kateri del odmerjene javne dajatve se nanaša na nadomestilo za rabo vode in kateri na plačilo za vodno pravico, zato sodišče o tem sporu ne more odločiti v sporu polne jurisdikcije. Odločitev v sporu polne jurisdikcije ni možna tudi zato, ker sodišče nima ustreznih podatkov za poseg v odločbo tako, da bi bili ustrezno upoštevani že plačani obroki in izvzeti vsi na protiustavni pravni podlagi odmerjeni zneski.

Postopek pred Ustavnim sodiščem

12.Vrhovno sodišče je menilo, da so določbe četrtega in petega odstavka, prve in tretje alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199.b člena, prvega odstavka, prvega stavka drugega odstavka in petega odstavka 199.e člena ZV-1, kolikor se nanašajo na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo ZV-1C, v neskladju z ustavno prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave. Iz zakonodajnega gradiva po mnenju Vrhovnega sodišča ne izhaja, da bi bila izkazana javna korist, ki bi utemeljevala povratno učinkovanje izpodbijanih zakonskih določb. V zvezi z izpodbijanimi določbami, ki urejajo obveznost plačila nadomestila za rabo vode (199.b člen ZV-1), je ZV-1C na novo uvedel obveznost plačila nadomestila za rabo vode za tiste uporabnike, ki vodne pravice (še) niso imeli, pa so vodo kljub temu rabili. Javnega interesa za nazaj ni mogoče utemeljiti s povratno vzpostavitvijo enakopravnega obravnavanja uporabnikov vode, ki je posledica prejšnje nepopolne zakonske ureditve, kot tudi ni dopustno sankcionirati opustitve dolžnosti uporabnikov po prvem odstavku 199. člena ZV-1 z naložitvijo plačila denarnega nadomestila za nazaj. Večletno dopuščanje posebne rabe vodnega javnega dobra brez plačila za vodno pravico, ki gotovo ni v javnem interesu, ne izkazuje javne koristi za povratno učinkovanje izpodbijanih določb, temveč je odgovornost za takšno stanje na državnih organih. Poleg tega na podlagi kriterijev iz drugega odstavka 123. člena ZV-1 ni bilo mogoče niti predvideti, kaj šele določiti višine plačila za vodno pravico. Kriterije je nato več kot deset let kasneje določil šele ZV-1C. Tako ima tudi ta zakonska ureditev, ki ureja obdobje in določitev višine plačila za vodno pravico (199.e člen ZV-1), učinek za nazaj. Pri kriterijih pa se v nobenem delu ne sklicuje na 123. člen ZV-1, kar pomeni, da je ZV-1C na novo in za nazaj uredil način izračuna višine plačila za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo. Razlogi, s katerimi je zakonodajalec utemeljeval javno korist za povratno učinkovanje določb, ki urejajo obveznosti plačila nadomestila za rabo vode, tudi ne izkazujejo javne koristi za povratno učinkovanje določb, ki urejajo odmero višine plačila za vodno pravico. Zato je Vrhovno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti navedenih določb.

13.Ustavno sodišče je v zvezi z navedenim v svoji odločbi št. U-I-348/20 med drugim navedlo, da je načelo plačila za obremenjevanje eno temeljnih načel varstva okolja, v skladu s katerim povzročitelj obremenitve krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja in tveganja za okolje, rabo okolja ter odpravo posledic obremenjevanja okolja. Na enakem principu temelji ZV-1 in s tem je zakonodajalec plačilo za vodno pravico (199.e člen) in nadomestilo za rabo vode (199.b člen) opredelil kot okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Pri obeh dajatvah pa je treba ločeno presojati položaje, ki jih urejata, ter ločeno obravnavati povratne učinke zakonskih določb, ki se nanašajo na njiju.

14.Glede nadomestila za rabo vode je Ustavno sodišče ugotovilo, da je to nova dajatev, ki jo je uzakonil ZV-1C in ki je vezana na dejstvo rabe vode pred podelitvijo vodne pravice. Z uvedbo tega nadomestila je bila dejanski rabi vode pripisana nova pravna posledica, tj. javna dajatev za rabo vode. Zato gre za ukrep, ki povratno učinkuje na pravne položaje dejanskih uporabnikov vode v obdobju pred dokončnostjo izdanih vodnih dovoljenj, ki so bili ob uveljavitvi ZV-1C že zaključeni. Enako je Ustavno sodišče ugotovilo tudi za plačilo za vodno pravico, ki samostojno in na novo ureja merila za njeno odmero in ne sledi predhodno določenim merilom iz 123. člena ZV-1.

Ustavno sodišče je nato preverilo, ali gre v opisanem primeru za dopustno retroaktivnost iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki določa merila, pod katerimi je takšna retroaktivnost lahko ustavno dopustna, in sicer: 1) samo zakon lahko določi retroaktivnost, 2) samo posamezne zakonske določbe imajo lahko učinek za nazaj, vendar le tedaj, 3) kadar to zahteva javna korist in 4) če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Vsa merila morajo biti izpolnjena komulativno. Prvo in drugo merilo je Ustavno sodišče ugotovilo za izpolnjeno. Ustavno sodišče je nadalje presodilo, da sta tako plačilo za vodno pravico kot tudi nadomestilo za rabo vode - vodno povračilo namenjena kritju stroškov vode kot naravnega vira in kot tako služita uresničevanju načela plačila za obremenjevanje voda z vključitvijo okoljskih stroškov v ceno končnega proizvoda. Uzakonitev teh dajatev s povratnim učinkom je bila usmerjena v odpravo neenakosti med subjekti na trgu (saj do sprejetja ZV-1C nekateri uporabniki vode njene rabe niso v celoti plačali). Vzpostavitev te enakosti pa je tista javna korist, ki terja povratni učinek okoljskih dajatev in ki je bila v obravnavanem primeru tudi v zakonodajnem gradivu ustrezno utemeljena. S tem je izpolnjen tudi tretji pogoj.

15.Glede posega v pridobljene pravice prizadetih oseb je Ustavno sodišče ugotovilo, da ustavna prepoved povratnega posega v pridobljene pravice v primerih, kakršne zadevajo izpodbijane zakonske norme, ne ščiti pravice do posebne rabe vode brez plačila. Uporabnik nima pravice do rabe vode preko splošne rabe brez plačila, vendar pa je z ustavno prepovedjo iz drugega odstavka 155. člena Ustave varovan posameznikov pravni položaj, da mu država ne bo za nazaj določila obveznosti plačila javne dajatve, ki je pred njeno uveljavitvijo ni bil dolžan plačati in je ni mogel pričakovati. Obveznost plačila za posebno rabo vode je bila za zavezance predvidljiva in tudi pomanjkljiva zakonska ureditev ni mogla za uporabnike ustvariti legitimnega pričakovanja, da lahko vodo rabijo brez plačila. Vendar pa pristojnost države, da odmeri plačilo za posebno rabo vode, ni časovno neomejena. Načelo pravne varnosti in načelo zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave) terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja. ZV-1 vprašanja zastaranja pravice do odmere plačila za vodno pravico in nadomestila za rabo vode ne ureja. Ker je obveznost plačila za vodno pravico treba zavezancu odmeriti z odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov, je takšna obveznost sorodna davkom. Ustavno sodišče je ob analogni uporabi Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) odločilo, da pravica oziroma pristojnost države do odmere plačila za vodno pravico kot javne dajatve zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba plačilo za vodno pravico napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti. Na podlagi navedenega je treba šteti, da je nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode v letih 2005-2007, ki bi ju bilo treba ob ustrezni podzakonski ureditvi napovedati oziroma odmeriti v letih 2006-2008, ob uveljavitvi ZV-1C že zastaralo. S tem pa se je med uporabniki vode ustvarilo legitimno pričakovanje, da teh dajatev država ne bo več terjala. S potekom časa, v katerem bi terjatev države za plačilo vodne pravice za posamezno leto zastarala, so tako naslovniki pridobili pravno varovano upravičenje zoper obveznost plačila javne dajatve za posebno rabo vode.

16.Pridobljene pravice pa ne uživajo absolutnega varstva. Poseg v človekove pravice lahko temelji le na ustavno dopustnem, stvarno upravičenem cilju, poleg tega je treba vselej oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti in nujnosti posega ter presojo njegove sorazmernosti v ožjem smislu. Ustavno sodišče je ugotovilo, da naknadna določitev obveznosti plačila dajatev za rabo vode za obdobje, glede katerega bi ob pravočasni vzpostavitvi pravne podlage za njuno odmero obveznost plačila že zastarala, ni primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja, ker v tem delu uporabnike postavlja v neenak položaj.

17.Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da so peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008, v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, s tem pa tudi s prepovedjo povratne veljave zakona iz prvega odstavka 155. člena Ustave ter jih v tem delu razveljavilo. V delu, v katerem se na podlagi teh določb lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico v obdobju od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2013, je Ustavno sodišče presodilo, da navedene določbe niso v neskladju z Ustavo.

Odgovor na revizijsko vprašanje

18.Glede na opisana stališča in odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-384/20 je odgovor na revizijsko vprašanje, da odmera nadomestila za rabo vode na podlagi 199.b člena ZV-1 za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2007 v nasprotju s 155. členom Ustave posega v pravni položaj zavezancev.

Presoja v obravnavanem primeru

19.Z izpodbijano odločbo z dne 9. 12. 2014 je bilo revidentu naloženo plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja št. 35537-33/2012-7 z dne 14. 2. 2013 za neposredno rabo vode iz javnega vodovoda za proizvodnjo brezalkoholnih pijač, in plačilo vodne pravice od dokončnosti tega vodnega dovoljenja (ki je nastopila 2. 3. 2013) do 31. 12. 2013. To pa pomeni, da sta upravni organ v izpodbijani odločbi in Upravno sodišče v izpodbijani sodbi uporabila peti odstavek in tretjo alinejo šestega odstavka 199.b člena ZV-1 za odmero nadomestila za rabo vode tudi v obdobju od 1. 1. 2005 in 31. 12. 2007, za katero je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-384/20 z dne 30. 5. 2024 te določbe razveljavilo. Ne velja pa isto za odmero nadomestila za rabo vode od 1. 1. 2008 dalje in za odmero plačila za vodno pravico na podlagi prvega odstavka in prve povedi drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, saj je to bilo odmerjeno za obdobje, za katero Ustavno sodišče ni ugotovilo protiustavnosti.