Jedro

Tožnica je predlog za izdajo začasne odredbe podala hkrati s tožbo, ne da bi razloge za začasno ureditev stanja jasno ločila od razlogov za utemeljenost tožbe. Toda razlogi za utemeljenost (izpodbojne) tožbe (prvi odstavek 64. člena ZUS-1) niso enaki razlogom za izdajo ureditvene začasne odredbe (tretji odstavek 32. člena ZUS-1; za takšno odredbo v obravnavanem primeru namreč gre in ne za odložitveno v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj je odločba o odvzemu koncesije oblikovalni upravni akt, ki ne potrebuje prisilne izvršbe kot zavezovalni akti), zato je presoja sodišča prve stopnje, da so tožničine (tožbene) navedbe glede razlogov za izdajo predlagane začasne odredbe pavšalne, po mnenju Vrhovnega sodišča pravilna.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi določb drugega in tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju – ZUS-1) zavrnilo izdajo začasne odredbe, s katero je tožnica zahtevala zadržanje izvršitve odločbe Veterinarske uprave Republike Slovenije z dne 25. 10. 2011 ter začasno ureditev stanja do pravnomočne odločitve v upravnem sporu. S to odločbo je prvostopenjski upravni organ odločil, da se tožnici za dobo šestih mesecev od vročitve odločbe odvzame koncesija za opravljanje tam navedenih veterinarskih dejavnosti zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva, ki se financira iz državnega proračuna, ter javne veterinarske službe na velikih prašičerejskih obratih ter govedorejskih obratih v lasti A., d. d. 2. Sodišče prve stopnje v razlogih izpodbijanega sklepa utemeljuje svojo odločitev z ugotovitvijo, da tožnica ni predložila dokazov, da ji bo z izvršitvijo izpodbijane odločbe verjetno nastala težko popravljiva škoda. Ocenjena materialna škoda zaradi odvzema obravnavane koncesije nikakor ne more predstavljati težko popravljive škode, saj je vsaka materialna škoda lahko vedno popravljiva. Njene navedbe, da ji bo z izvršitvijo odločbe nastala nepopravljiva poslovna škoda in okrnitev poslovnega ugleda, sodišče ocenjuje kot pavšalne, saj niso konkretizirane niti podprte z dokazi.

3. Tožnica v pritožbi uveljavlja, da je sodišče prve stopnje zmotno in nepopolno ugotovilo dejansko stanje, bistveno kršilo določbe postopka ter zmotno uporabilo materialno pravo. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da predlagano začasno odredbo izda, podrejeno pa, da sklep razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu sodišču. Priglaša stroške pritožbenega postopka. Navaja, da izguba koncesije kot posledica izpodbijane odločbe vodi v prekinitev pogodb o opravljanju veterinarskih storitev z B., d. o. o., in A., d. d., brez odpovednega roka, to pa sta edina subjekta, za katera opravlja veterinarske storitve, kar pomeni šestmesečni izpad vseh dohodkov ter okrnitev njenega poslovnega ugleda. Tožnica nima možnosti, da bi izpad dohodka nadomestila s kakšno drugo dejavnostjo, saj opravlja le veterinarsko dejavnost in to na ozko specializiranem področju. Zaposlenih delavcev (štirje doktorji veterinarske medicine in trinajst veterinarskih pomočnikov) ne more prerazporediti na druga delovna mesta, zaradi česar jim bo morala odpovedati pogodbe o zaposlitvi. Škoda zaradi izgube dobro uigranega tima bo zelo težko popravljiva, vse to pa vodi v razpad njenega organizacijskega sistema in ukinitev poslovanja. Ključno dejstvo je v predlogu za izdajo začasne odredbe dokazovala z listinskimi dokazi in s predlogom za zaslišanje njenega zakonitega zastopnika. Sodišče prve stopnje teh navedb in predlogov ni upoštevalo in se do njih v izpodbijanem sklepu tudi ni opredelilo, zaradi česar je dejansko stanje ugotovilo nepopolno in zmotno. Prav tako ni upoštevalo, da zaradi specializacije kadra v izvajanje zdravstvenega varstva živali v intenzivni reji prašičev in govedi na farmah njena preusmeritev dejavnosti ni možna. V zvezi s tem gre deloma tudi za izkustvena pravila, ki so splošno znana dejstva v smislu petega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki jih stranki ni treba dokazovati. Sodišče prve stopnje je tudi spregledalo njene navedbe o odškodninski odgovornosti imetnikoma živali za škodo, ki bo nastala v primeru prenosa kužnih bolezni v njune reje. Tožnica meni, da bi bila njena ustavna pravica do sodnega varstva (22. in 23. člen Ustave RS) učinkovito varovana le z začasno odredbo. Začasna odložitev izvršitve odločbe o odvzemu koncesije ne nasprotuje javni koristi. Ker je sodišče zgolj pavšalno ugotovilo, da tožnica ni kot verjetno izkazala, da bi bila začasna ureditev stanja v danem primeru potrebna in tega ni podkrepilo z nobenimi argumenti, izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti. To predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi z 22. členom in s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1. 4. Pritožba ni utemeljena.

5. Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 (ki pa enako velja tudi za tretji odstavek istega člena) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta oziroma začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi morebitnih nasprotnih strank.

6. Tako začasna odredba na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 kot začasna odredba na podlagi tretjega odstavka istega člena predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih začasno odloži sicer na podlagi zakona dovoljeno izvršitev iz določenega upravnega akta, zato da bi preprečilo možnost nastanka težko popravljive škode. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe mora že v sami zahtevi temeljito navesti vse okoliščine dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, dokazati pa mora tudi, da takšna škoda zanjo predstavlja težko popravljivo škodo.

7. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se, s stopnjo verjetnosti, ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje. Tožničine navedbe, da bo zaradi izvršitve izpodbijane odločbe izpadel njen dohodek v višini 230.000 EUR, ker nima možnosti začasne preusmeritve svoje dejavnosti s področja, za katero je specializirana, na druga področja, po presoji Vrhovnega sodišča ne izkazuje težko popravljive škode. Po ustaljeni upravnosodni praksi tega sodišča namreč tožnik težko popravljive škode ne more izkazovati zgolj z navajanjem posledic upoštevanja inšpekcijskega ukrepa, saj je izvrševanje ukrepa že po naravi stvari povezano z določenimi stroški in škodo (sklep I Up 326/2009 z dne 27. 8. 2009, sklep I Up 348/2011 z dne 20. 7. 2011 in drugi).

8. Tudi glede škode, ki naj bi tožnici sicer nastala zaradi izvršitve izpodbijane odločbe z odpustitvijo pri njej zaposlenih, tožničine navedbe po presoji Vrhovnega sodišča ne utemeljujejo nastanka za izdajo začasne odredbe relevantne težko popravljive škode. Tožnica je predlog za izdajo začasne odredbe podala hkrati s tožbo, ne da bi razloge za začasno ureditev stanja jasno ločila od razlogov za utemeljenost tožbe. Toda razlogi za utemeljenost (izpodbojne) tožbe (prvi odstavek 64. člena ZUS-1) niso enaki razlogom za izdajo ureditvene začasne odredbe (tretji odstavek 32. člena ZUS-1; za takšno odredbo v obravnavanem primeru namreč gre in ne za odložitveno v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj je odločba o odvzemu koncesije oblikovalni upravni akt, ki ne potrebuje prisilne izvršbe kot zavezovalni akti), zato je presoja sodišča prve stopnje, da so tožničine (tožbene) navedbe glede razlogov za izdajo predlagane začasne odredbe pavšalne, po mnenju Vrhovnega sodišča pravilna. V teh razlogih na primer ni pojasnjeno, zakaj naj bi bila pravno upoštevna škoda v zvezi s plačevanjem ali odpustitvijo trinajstih veterinarskih pomočnikov, ki jih je tožnica kljub takojšnji izvršljivosti in učinkovanju odločbe o začasnem odvzemu koncesije zaposlila po izdaji odločbe. Čeprav je od vročitve navedene odločbe (26. 10. 2011), torej od dneva njenega učinkovanja (glej 2. točko izreka odločbe) do vložitve tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe (3. 1. 2012) preteklo več kot dva meseca, do vložitve obravnavane pritožbe (23. 1. 2012) pa skoraj tri mesece, torej polovica dobe, za katero je koncesija začasno odvzeta, tožnica doslej tudi ni pojasnila (in kot verjetno izkazala), kdaj naj bi bila v posledici navedene odločbe prisiljena odpustiti zaposlene, ki so bili njeni delojemalci (že) pred izdajo odločbe, torej storiti korak, ki naj bi po njenem zatrjevanju pomenil razpad organizacije in konec poslovanja. Nastanek te zatrjevane škode zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča vendarle ni verjetno izkazan, pritožbeno sklicevanje na izkustvena pravila kot splošno znana dejstva pa je s tem v zvezi neutemeljeno.

9. Zaradi narave postopka pri izdaji začasnih odredb in dejstva, da je sodišče prve stopnje pri odločanju vezano na kratek rok, sodišče ne izvaja dokazov s strankami, ampak opre svojo odločitev na predložene dokaze.

10. Tožnica se torej ne more uspešno sklicevati na to, da sodišče prve stopnje ni izvedlo dokaza z zaslišanjem njenega zastopnika, saj mora vse navedbe podati že v zahtevi za izdajo začasne odredbe in priložiti ustrezne listinske dokaze. Vrhovno sodišče je že večkrat pojasnilo, da mora stranka že v zahtevi za izdajo začasne odredbe izkazovati izpolnjevanje zakonskih pogojev, ne pa od sodišča zahtevati izvedbo dokazov, ki bi potrdili (ali tudi ne) zatrjevano verjetnost hujših škodljivih posledic oziroma težko popravljive škode (npr. sklepi I Up 22/2001, I Up 12/2008, I Up 347/2006, I Up 348/2011 in drugi). Zato po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi niso utemeljeni pritožbeni ugovori niti glede kršitve določb postopka niti glede nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

11. Glede na navedeno tudi pritožbeno sodišče ugotavlja, da tožnica verjetnosti nastanka težko popravljive škode ni dokazala. To pa pomeni, da prvi vsebinski zakonski pogoj za zahtevano odložitev izvršitve akta oziroma začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje ni izpolnjen, zato je sodišče prve stopnje zahtevo za izdajo začasne odredbe pravilno zavrnilo, ne da bi presojalo, ali je podan nadaljnji pogoj za izdajo začasne odredbe to je sorazmernost med prizadetostjo javne koristi in cilji, ki bi bili doseženi z izdajo predlagane začasne odredbe.

12. Vrhovno sodišče je s sklepom pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, ker je spoznalo, da niso podani razlogi, zaradi katerih se sklep lahko izpodbija, in tudi ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (76. člen ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1).

13. Ker tožnica s pritožbo ni uspela, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. členom ZPP in 22. členom ZUS-1).