Jedro

Glede na to, da gre za pomembne okoliščine, ki so bile podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, bi moral prvostopenjski organ pred izdajo odločbe tožnico seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami, kot izhajajo iz odločbe, in tudi z vsebino listin, ki jih je prejel od ZVKSD, na podlagi zaprosila. Poleg tega bi ji organ moral tudi predočiti nameravano odločitev, ki je za tožnico nedvomno negativna, ter ji dati možnost, da se o tem izjavi. Organ pa tožnice s svojimi stališči ni seznanil, torej ji ni v zadostni meri pojasnil, na katerih materialnih predpisih temelji njegova presoja o utemeljenosti izrečenega ukrepa. Ker prvostopenjski organ tega ni storil, zatrjevane kršitve pa tudi ni odpravil drugostopenjski organ, ko je odločal o pritožbi tožnice zoper prvostopenjsko odločbo, je bila v postopku zagrešena absolutna bistvena kršitev (4. točka drugega odstavka 237. člena ZUP, 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), kar terja odpravo odločitve že iz tega razloga.

Izrek

I.Tožbi se ugodi, odločba Medobčinskega inšpektorata in redarstva ..., št. 0611-18/2022-6 9-01 z dne 20. 7. 2022, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Obrazložitev

Dosedanji potek postopka

1.Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo naložil tožnici kot inšpekcijski zavezanki, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo podpornega zidu na parceli, št. 111, k.o. ..., v dolžini 20 metrov in višini 0 do 2 metra (1. točka izreka) in ga na lastne stroške v roku 20 dni od prejema odločbe odstraniti ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka izreka). Nadalje je opozoril tožnico na uvedbo postopka izvršbe v primeru neizpolnitve obveznosti (3. točka izreka) in odredil prepovedi v zvezi z obremenitvami za nedovoljen objekt (4. točka izreka). Odločil je še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in, da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (6. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izhaja, da je bilo pri inšpekcijskem pregledu ugotovljeno, da se na parceli št. 111 k. o. ..., ki je v lasti tožnice, gradi podporni zid, ki se dotika vhoda v ..., in se uvršča med nezahtevne objekte v skladu s 7. členom Uredbe o razvrščanju objektov (Priloga 1, razreda 2420 in 24205). Ker tožnica (pred začetkom) gradnje ni prijavila in tudi ni pridobila pravnomočnega gradbenega dovoljenja, gre za nelegalno gradnjo (prvi odstavek 5. člena Gradbenega zakona

2.v nadaljevanju GZ). Poleg tega je podporni zid grajen na območju kulturne dediščine ... (99. člen Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine ... - OOPN) in bi zato tožnica pred gradnjo morala pridobiti tudi soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije (ZVKDS). Organ se pri tem sklicuje na mnenje, ki ga je na podlagi zaprosila prejel s strani ZVKDS, da se zavod ne strinja z gradnjo podpornega zidu. Postavitev podpornega zidu je tako torej (tudi) v nasprotju z drugim odstavkom 80. člena OOPN. Glede na navedeno je bil tožnici izrečen naveden ukrep.

3.Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

4.Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V bistvenem navaja, da zaradi neskladnosti navedb v zapisniku o opravljenem inšpekcijskem nadzoru (ki ga je prejela v izjavo) in izpodbijani odločbi ni imela možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Občinski inšpektor je tožnici v zapisniku očital le, da naj bi bila njena gradnja v nasprotju z drugim, tretjim, četrtim in petim odstavkom 74. člena in drugim odstavkom 80. člena OOPN, o čemer se je tožnica podrobno izrekla v svoji izjavi. Glede preostalih okoliščin (to je, da se njen objekt dotika vhoda v ... oz. da naj bi bil od njega oddaljen manj kot en meter, da naj bi tožnica s svojo gradnjo kršila prvi odstavek 5. člena GZ, da bi za gradnjo potrebovala gradbeno dovoljenje, da bi morala pred začetkom gradnje prijaviti gradnjo), pa se tožnica ni mogla izjaviti, saj se ji to v zapisniku ni očitalo. Ker gre za okoliščine, ki so pomembne za izdajo izpodbijane odločbe, je prvostopenjski organ storil absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Poleg tega v zapisniku ni dejanske ugotovitve, da naj bi bil podporni zid grajen na območju kulturne dediščine in fizično povezan z objektom kulturne dediščine - tudi s temi okoliščinami se je tožnica seznanila šele v izpodbijani odločbi. Ker se je inšpektor v zapisniku zgolj skliceval na 80. člen OOPN, ni pa pojasnil, na podlagi katerih dejanskih ugotovitev naj bi do kršitve te določbe prišlo, je tožnica v svoji izjavi napovedala, da bo pridobila lokacijsko informacijo (LI) in stališče ZVKDS, vendar ji teh listin do poteka roka za podajo izjave ni uspelo pridobiti. Oboje je pridobila naknadno. Vse, kar izhaja iz omenjenih dveh listin, pa je bilo podano že ob izdaji izpodbijane odločbe. Zato je bil pritožbeni organ dolžan to upoštevati. Iz LI je razvidno, da na parceli št. 111, k. o. ..., vključno s parcelno številko, na kateri tožnica gradi podporni zid, ni zarisano območje kulturne dediščine in, da to območje tudi ni zarisano pri nobeni od mejnih parcel, kar izhaja iz priložene legende. Tudi iz mnenja ZVKDS izhaja, da so ob preveritvi stanja ugotovili, da je ob vpisu prišlo do zamika zarisa območja in da bodo napako v najkrajšem času odpravili. Ker bi moral inšpektorat upoštevati stanje ob izdaji odločbe in ne kakšno bo morda kdaj v prihodnje, je ta zmotno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialni predpis. Zato tožnica za gradnjo podpornega zidu ni bila dolžna pridobiti kulturno varstvenega soglasja oziroma izpolniti kulturno varstvenih pogojev. Predlagala je, da se tožbi ugodi in se prvostopenjska odločba odpravi, hkrati z naložitvijo povrnitve stroškov postopka toženki.

5.Toženka v odgovoru na tožbo primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže. Tožnica je kot toženo stranko navedla Medobčinski inšpektorat in redarstvo ..., ki po zakonu ne more biti stranka, in ne občino ... Poleg tega se postavljeni zahtevek nanaša na odpravo odločbe prvostopenjskega organa, kar po mnenju toženke ni pravilno, saj s to odločbo postopek odločanja ni bil končan in zato ne gre za dokončni upravni akt, v katerem bi se lahko odločalo v upravnem sporu. Toženka tudi po vsebini nasprotuje tožbi. Navaja, da je inšpekcijska odločba pravilna in v skladu z veljavno zakonodajo. Ponavlja razloge iz odločbe. Kot brezpredmetne zavrača očitke tožnice o neskladnosti navedb v zapisniku o opravljenem inšpekcijskem nadzoru in izdani odločbi, saj je bila tožnica pred izdajo odločbe pozvana, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah v zvezi z gradnjo podpornega zidu, in bi lahko podala vse navedbe, ki se tičejo te gradnje. V pozivu za izdajo navedene izjave pa se ne označi pravna kvalifikacija očitanega ravnanja, saj je to predmet odločbe. Iz kulturno-varstvenega mnenja ZVKDS pa je razvidno, da gradnja podpornega zidu na tem območju ni dopustna in da se zavod s posegom ne strinja. ... je bil v register kulturne dediščine vpisan leta 2008 z lastnostmi tehniške kulturne dediščine: ... (EŠD ...), naknadno pa je prišlo ob zarisu območja do zamika, ki ga zavod že odpravlja. Zato bi tožnica nedvomno morala pridobiti kulturno-varstveno soglasje. Enako izhaja iz kulturno-varstvenega mnenja. Z izgradnjo podpornega zidu so bile prizadete varovane vrednosti objekta in območja kulturne dediščine, prepoznavne značilnosti in materialna substanca, zato izgradnja podpornega zidu ni dopustna oziroma mogoča. Predlagala je zavrnitev tožbe.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

6.V zvezi z ugovorom toženke, da je potrebno tožbo zavreči zaradi napačne navedbe tožene stranke, sodišče pojasnjuje, da je v obravnavanem primeru sicer res tožena stranka Občina ... in ne Medobčinski inšpektorat in redarstvo ... (kot je navedeno v tožbi), vendar zaradi napačne navedbe toženke tožba ni nepopolna ali nerazumljiva. Namreč, toženka je v upravnem sporu določena že na podlagi zakona - država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan (peti odstavek 17. člena ZUS-1), zadevo pa je na podlagi tožbe mogoče vsebinsko obravnavati. Prav tako je neutemeljen ugovor toženke, da se s tožbo zmotno izpodbija odločbo prvostopenjskega organa, saj se v upravnem sporu vselej izpodbija tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev. To pa je v danem primeru prvostopenjska odločba. Pogoji za zavrženje tožbe tako niso podani.

7.Tožba je utemeljena.

8.V tem primeru je predmet spora izrek ukrepa občinskega inšpektorja, s katerim je bila tožnici naložena odstranitev podpornega zidu na parceli št. 111, k.o. ..., v dolžini 20 metrov in višini 0 do 2 metra. Določen je bil tudi rok za izvedbo te obveznosti, tožnica je bila opozorjena na uvedbo izvršilnega postopka v primeru neizpolnitve naložene obveznosti.

9.Organ je svojo odločitev oprl na peti odstavek 5. člena GZ in na 7. člen Uredbe o razvrščanju objektov

9.(Priloga 1, razred 2420, podrazred 24205). Oprl se je še na drugi odstavek 80. člen OOPN in pridobljeno mnenje ZVKD z dne 12. 7. 2022.

10.Tožnica v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvene kršitve določb postopka.

11.Sodišče je najprej presodilo zatrjevane kršitve pravil postopka.

12.Tožnica ugovarja, da ji pred izdajo izpodbijane odločbe (kot tudi pred odločitvijo o pritožbi na drugi stopnji) ni bila dana možnost izjave o vseh odločilnih dejstvih in okoliščinah, ki so bila pomembna za izdajo odločbe. Toženka nasprotno meni, da do kršitev pravil postopka ni prišlo, pri čemer se sklicuje na posredovanje zapisnika tožnici v izjavo pred izdajo odločbe.

13.Med najpomembnejša načela upravnega postopka nedvomno sodi načelo zaslišanja stranke, ki je opredeljeno na več mestih v Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V 9. členu je tako določeno, da je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek). To načelo je konkretizirano še v 146. členu istega zakona, po katerem mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti: 1. da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, 2. da se izreče o predlogih in ponujenih dokazih, 3. da sodeluje pri izvedbi dokazov, 4. da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem in 5. da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o njem izreče (tretji odstavek). Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe (četrti odstavek). Po uveljavljeni sodni praksi se s spoštovanjem načela zaslišanja stranke posamezniku kot stranki v upravnem postopku zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja v upravnem postopku. Zaradi tega je pravica do zaslišanja tudi ustavna pravica, ki temelji na načelu enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in na ustavnem varstvu človekovega dostojanstva iz 21. člena Ustave RS. Zato mora uradna oseba stranki posredovati tudi svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med njimi tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve, kar je še posebej pomembno v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden.

14.Iz podatkov v upravnem spisu izhaja, da je bil tožnici v izjavo posredovan zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru z dne 15. 6. 2022, tožnica pa se je na podlagi tega izjavila o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah (izjava tožnice z dne 22. 6. 2022). Iz vsebine zapisnika izhaja, da je bilo ugotovljeno, da tožnica gradi oporni zid iz betonskih zidakov in, da zid meri v najvišji točki v višino 2 m, v dolžino pa 20 m, ter da se omenjeni objekt na podlagi Uredbe o razvrščanju objektov glede na namen razvrsti med nezahtevne objekte. Nadalje je bilo ugotovljeno, da je objekt zgrajen v nasprotju z OPPN, saj odlok na tem območju ne dopušča tovrstne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z drugim, tretjim, četrtim in petim odstavkom 74. člena odloka ter v nasprotju z drugim odstavkom 80. člena OOPN (ob tem so omenjene določbe tudi citirane).

15.Iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa izhaja, da je inšpektor v zapisniku o opravljenem nadzoru ugotovil, da se na parceli, št. 111, k.o. ..., v dolžini 20 metrov in višini 0 do 2 metra gradi podporni zid, ki se dotika vhoda v ... , ter da je bila tožnica z zapisnikom seznanjena in pozvana, da poda izjavo, ki jo je tudi podala. Nadalje je pojasnjeno (smiselno enako kot v zapisniku, posredovanem na izjasnitev), da gre za nezahtevni objekt po Uredbi o razvrščanju objektov. V nadaljevanju so povzete določbe GZ. Odločba se opira še na drugi in peti odstavek 99. člena OOPN, kjer so predpisani pogoji za poseg v objekt, ki je varovan po predpisih o varstvu kulturne dediščine, in se ob tem sklicuje na odgovor ZKSD z dne 13. 7. 2022 in mnenje ZKSD z dne 12. 7. 2022. Slednja je organ prejel na podlagi zaprosila, da se ne strinja z gradnjo opornega zidu oziroma, ker meni, da poseg ni dopusten oziroma mogoč. Sklepno je bilo ugotovljeno, da gre pri gradnji podpornega zidu za nelegalno gradnjo, saj zavezanka za gradnjo ni pridobila kulturno varstvenega soglasja in s tem tudi ne gradbenega dovoljenja, za katerega niti ni zaprosila. Podporni zid je grajen na območju kulturne dediščine ... (EŠD ...) in tudi fizično povezan z objektom kulturne dediščine, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 80. člena OOPN.

16.Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da navedbe tožnice o neskladnosti navedb v zapisniku o opravljenem inšpekcijskem nadzoru z dne 15. 6. 2022, ki ga je prejela v izjavo, in izdani prvostopenjski odločbi z dne 20. 7. 2022, držijo. Zato sodišče pritrjuje tožbenemu ugovoru o kršitvi pravil postopka. Sicer drži, da je bila tožnica seznanjena z zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem nadzoru ter delno tudi materialnopravno podlago, ki je bila uporabljena za odločitev v tem primeru, vendar pa, upoštevajoč obrazložitev odločbe, ni mogoče pritrditi toženki, da do zatrjevane kršitve pravil postopka ni prišlo.

17.Iz zapisnika z dne 15. 6. 2022, glede katerega se je tožnica imela možnost izjaviti, izhaja, da naj bi bila njena gradnja v nasprotju z drugim, tretjim, četrtim in petim odstavkom 74. člena in drugim odstavkom 80. člena OOPN. Pri tem so v zapisniku zgolj citirane omenjene določbe, ni pa opravljena materialnopravna presoja o tem, katera ugotovljena dejstva se prilegajo opisu abstraktnega dejanskega stanu iz očitanih kršitev. Zgolj na podlagi zapisnika tožnica tako ni mogla zagotovo vedeti, na konkretno katere ugotovljene okoliščine se citirane določbe navezujejo, da bi se lahko o njih neposredno izrekla. V sami odločbi pa je organ navedel tudi druge (nove) pravne in dejanske okoliščine, ki so bile podlaga za izdajo odločbe. Med drugim je navedel, da se objekt dotika vhoda v ... oz. da naj bi bil od njega oddaljen manj kot en meter, da naj bi tožnica s svojo gradnjo kršila prvi odstavek 5. člen GZ, da bi za gradnjo potrebovala gradbeno dovoljenje. O vseh teh navedbah se tožnica ni imela možnosti izjaviti, saj se ji to v zapisniku ni očitalo. Organ tožnici prav tako ni predočil vsebine pridobljenega odgovora ZVKDS z dne 13. 7. 2022 in mnenja ZVKDS z dne 12. 7. 2022, katera je pridobil tekom upravnega postopka, ki predstavljata dokaz oz. podlago za ugotovljeno kršitev po drugem odstavku 80. člena OOPN. S tem je organ tožnici odrekel možnost, da bi se seznanila s pomembnimi dokazi in uspehom dokazovanja.

18.Glede na to, da gre za pomembne okoliščine, ki so bile podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, bi moral prvostopenjski organ pred izdajo odločbe tožnico seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami, kot izhajajo iz odločbe, in tudi z vsebino listin, ki jih je prejel od ZVKSD, na podlagi zaprosila. Poleg tega bi ji organ moral tudi predočiti nameravano odločitev, ki je za tožnico nedvomno negativna, ter ji dati možnost, da se o tem izjavi. Organ pa tožnice s svojimi stališči ni seznanil, torej ji ni v zadostni meri pojasnil, na katerih materialnih predpisih temelji njegova presoja o utemeljenosti izrečenega ukrepa. Ker prvostopenjski organ tega ni storil, zatrjevane kršitve pa tudi ni odpravil drugostopenjski organ, ko je odločal o pritožbi tožnice zoper prvostopenjsko odločbo

4, je bila v postopku zagrešena absolutna bistvena kršitev (4. točka drugega odstavka 237. člena ZUP, 2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1), kar terja odpravo odločitve že iz tega razloga. Sodišče zato se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, saj za odločitev niso bili relevantni.

19.Sodišče je glede na povedano tožbi tožnice ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo, sledeč četrtemu in petemu odstavku istega člena vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ odpraviti najprej ugotovljene kršitve pravil postopka, nato pa presoditi še ostale ugovore tožnice, ki se nanašajo na zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter napačno uporabo materialnega prava, in o zadevi, sledeč rezultatu ugotovitvenega postopka, ponovno odločiti.

20.Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti po prvem odstavku 64. člena ZUS-1, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

21.Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena), po katerem v primeru, če je bila zadeva rešena na seji oziroma po sodniku posamezniku brez glavne obravnave in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker je odvetnik zavezanec za DDV, mu je sodišče priznalo še 22 % DDV.

-------------------------------

1Uradni list RS, št. 61/17, 72/17, 49-90 ZIUZEOP, 65/20, 15/21 - ZDUOP, 199/21, 206/21 - ZDUPŠOP.

2Uradni list, št. 37/18 in 199/21 - GZ-1).

3Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS, VIII Ips 254/2015 z dne 5. 4. 2016.

4Nasprotno, po mnenju drugostopenjskega organa v pozivu za podajo izjave o dejstvih in okoliščinah ni bistvena pravna kvalifikacija očitanega dejanja, ker naj bi bila ta predmet odločbe.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP - člen 9

Gradbeni zakon (2017) - GZ - člen 5

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.