Jedro

Ne glede na to, ali ustavno sodišče določbe zakona razveljavi po 43. členu ZUstS ali pa ugotovi neskladnost z Ustavo RS po 48. členu tega zakona, ima njegova odločitev naravo splošnega akta in ne posamičnega akta. Zato tudi opustitev uskladitve zakona z ustavo ni ne posamični akt in ne posamično dejanje, ki bi ga bilo mogoče nadomestiti s sodno odločbo.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici št. U 12/00-2 z dne 14.1.2000.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je upravno sodišče zavrglo tožnikovo tožbo zoper Državni zbor Republike Slovenije in zahtevo za izdajo začasne odredbe. V obrazložitvi sklepa sodišče navaja, da tožnik zahteva izvršitev odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. Up 53/96 z dne 28.10.1998, objavljene v Uradnem listu Republike Slovenije z dne 13.11.1998, s katero je toženi stranki (kot zakonodajalcu) naloženo, da mora v odločbi ugotovljeno neustavnost 82. in 83. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu; poleg tega mora pristojni organ Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije po sprejetih spremembah in dopolnitvah tega zakona ustrezno uskladiti Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja. Kot podlago za vložitev tožbe v upravnem sporu tožnik navaja določbe 3. odstavka 1. člena, 1. odstavka 2. člena, 3. odstavka 3. člena in 91. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). Zatrjuje, da ne more uveljavljati pravnih posledic odločbe ustavnega sodišča, ker ni odpravljena neustavnost spornih določb Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, ter da se s tem posega v njegove ustavne pravice, saj so kršene določbe Ustave Republike Slovenije (členi 2., 3., 15., 23., 25., 26., 51., 153. in 161.). Zahteva, da sodišče s "takojšnjo sodbo nadomesti dejanje zakonodajalca, ki ni izvršil in ne izvrši" odločbe ustavnega sodišča. Poleg tega zahteva, da se na podlagi 2. odstavka 69. člena ZUS uredi sporno pravno razmerje, tako da bo lahko uveljavljal pravice iz 46. člena Zakona o ustavnem sodišču tudi po 13.2.2000 ne glede na to, da Državni zbor Republike Slovenije do 13.11.1999 "ni odpravil 82. in 83. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju".

Upravno sodišče je obravnavalo tožbo po 3. odstavku 1. člena ZUS, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče o nezakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Enako določbo vsebuje 2. odstavek 157. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: ustava). Ker konkretna odločba ustavnega sodišča posredno ureja pravna razmerja, ki se nanašajo na nedoločen krog subjektov, v tožbi očitana opustitev dolžnosti uskladitve določb zakona z ustavo po presoji upravnega sodišča nima narave posamičnega akta in ne dejanja, saj se nanaša na opustitev izdaje zakona (splošnega akta). V upravnem sporu je možno uveljavljati sodno varstvo samo zoper posamično dejanje, kar izhaja tudi iz 1. odstavka 62. člena ZUS, ki med drugim določa, da sme sodišče v upravnem sporu iz 3. odstavka 1. člena tega zakona ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja in prepovedati nadaljevanje posamičnega dejanja. Očitano dejanje (opustitev) torej ne more biti predmet upravnega spora. Zato je sodišče zavrglo tožbo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Obenem je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

V pritožbi zoper navedeni sklep tožnik navaja, da se ne strinja z odločitvijo in razlogi, da opustitev izdaje zakona nima narave posamičnega akta niti posamičnega dejanja ter da zato ne more uveljavljati sodnega varstva v upravnem sporu. Ker se Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu z dne 28.5.1997 o njegovi tožbi zaradi neizdaje akta ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je opustitev izdaje akta posamično dejanje, ali pa ima naravo posamičnega akta, se po tožnikovem mnenju tudi v tem primeru ni potrebno, saj naj bi šlo za isto kršitev in enako poseganje v ustavne pravice. Sodišče v izpodbijanem sklepu navaja 3. odstavek 1. člena ZUS, toda ta določba je le ena od podlag, na podlagi katerih je tožnik zahteval sodno varstvo in ukrepanje v upravnem sporu, o drugih podlagah pa se sodišče ni izreklo. Tožnik se sicer ne strinja, da ne gre za pravno podlago po 3. odstavku 1. člena ZUS, meni pa, da če ni pogojev za obravnavo po tej določbi, so po 1. odstavku 1. člena tega zakona, ki da ne pozna nobenega omejevanja sodnega varstva za dejanja, "če gre za posamično ali neposamično dejanje", in da zato ni podlage za zavračanje zahtevkov, ki izhajajo iz te podlage. Tako po 1. odstavku 2. člena ZUS naj ne bi bilo nobenih omejitev za zahtevano sodno varstvo. Ker odločba ustavnega sodišča ni bila izvršena, naj bi šlo za protiustavna pravna razmerja, saj se kljub odločbi ustavnega sodišča uporabljajo sporne določbe zakona. Na podlagi 3. odstavka 3. člena ZUS pa naj bi bilo možno v tej zadevi uporabiti določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta. Tožnik še navaja, da sodišče ni pravilno uporabilo 2. odstavka 157. člena ustave in 1. odstavka 62. člena ZUS, ker poleg dejanja (opustitve) uveljavlja tudi poseganje v ustavne pravice. Neizdaja zakona naj bi se lahko štela kot dejanje ali kot akt. Ker je po 15. in 22. členu Ustave zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, bi se moralo sodišče, če res ne bi bil možen upravni spor, izreči za nepristojno in zadevo odstopiti pristojnemu sodišču na podlagi 23. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s 16. členom ZUS. Vendar tožnik meni, da se mu mora nuditi zahtevano sodno varstvo, saj so določbe 2. odstavka 157. člena ustave namenjene temu, da se sodno varstvo daje, ne pa omejuje. Ker tožena stranka zakona ni sprejela do 13.11.1999, naj bi se na podlagi 91. člena ZUS "neizdan zakon" nadomestil z nadomestnim aktom, ki se izvrši. Iz navedenih razlogov predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijani sklep razveljavi ter ugodi tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe; če pa sodišče ni pristojno, zahteva, da se zadeva odstopi pristojnemu sodišču. Predsednik Državnega zbora Republike Slovenije v odgovoru na pritožbo navaja, da je zakon splošni in (praviloma) abstraktni pravni akt, za katerega presojo je v skladu z ustavo pristojno le ustavno sodišče, drugih pravnih sredstev pa ni. Neposredno dejanje izdaje zakona pa ni posamični akt. Ustava v 15. členu zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter posledic njihove kršitve. Gre za konkretna, torej posamična dejanja v zvezi s človekovimi pravicami, ki jih v neki konkretni situaciji izvrši kdorkoli, tudi državni organ. Sama opustitev uskladitve zakona z odločbo ustavnega sodišča prav tako ne predstavlja posamičnega akta. Izdaja zakona je po Ustavi izrecna pristojnost Državnega zbora in je ne more nadomestiti noben drug organ; tudi ustavno sodišče lahko zakon le razveljavi (negativni zakonodajalec), ali ugotovi njegovo neustavnost in naloži uskladitev v določenem roku. Iz istih razlogov upravno sodišče tudi nima pristojnosti izdati začasne odredbe. Smiselno predlaga zavrnitev pritožbe. Navaja še, da je že pozval Ministrstvo za zdravstvo, da pojasni stanje priprav glede uskladitve zakona z Ustavo.

Pritožba ni utemeljena.

Tožnik v pritožbi meni, da je sodno varstvo zagotovljeno, če ne po 3. odstavku 1. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97 - popravek), pa po vseh ostalih navedenih pravnih podlagah in da upravno sodišče na te ni odgovorilo. Pritožbeno sodišče tak ugovor zavrača. S tožbo je namreč uveljavljal kršitev ustavnih pravic zaradi opustitve izvršitve odločbe ustavnega sodišča in jo izrecno oprl na 3. odstavek 1. člena ZUS. Zato je upravno sodišče pravilno obravnavalo zadevo na tej podlagi. Ostale uveljavljane pravne podlage, ki izhajajo iz splošne opredelitve upravnega spora v 1. odstavku 1. člena ZUS, na katerega se tožnik sklicuje v pritožbi, za odločitev niso pomembne.

Določba 3. odstavka 1. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS, Uradni list RS, št. 15/94), po kateri so odločbe ustavnega sodišča obvezne, ne pomeni, da je v primeru, kadar Državni zbor Republike Slovenije ne izvrši odločbe ustavnega sodišča, sodišče pristojno odločati o njeni izvršitvi in izdati začasno odredbo. Ne glede na to ali ustavno sodišče določbe zakona razveljavi po 43. členu Zakona o ustavnem sodišču ali pa ugotovi neskladnost z Ustavo (protiustavnost) po 48. členu tega zakona, ima njegova odločitev naravo splošnega akta in ne posamičnega akta. Zato tudi opustitev uskladitve zakona z ustavo ni ne posamični akt in ne posamično dejanje, ki bi ga bilo mogoče nadomestiti s sodno odločbo.

Upravno sodišče je zavrglo tožbo po 3. točki 1. odstavka 34. člena ZUS, po katerem sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Glede na določbo 3. odstavka 3. člena ZUS se navedena določba sicer lahko uporabi, če je s tožbo izpodbijano dejanje, ki se ne more izpodbijati v upravnem sporu. Toda po presoji pritožbenega sodišča gre v tem primeru celo za zadevo, ki sploh ne spada v sodno pristojnost, s tem pa obstaja tudi razlog za zavrženje tožbe po 1. točki 1. odstavka 34. člena ZUS.

Zato se upravno sodišče ni moglo izreči za stvarno nepristojno in zadeve odstopiti drugemu sodišču, kot neutemeljeno uveljavlja tožnik. S tem upravnim sporom pa nima neposredne zveze sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 28.5.1997, s katerim je bila tožnikova tožba v drugi zadevi odstopljena stvarno pristojnemu sodišču. Zaradi sodne nepristojnosti pritožbeno sodišče zavrača tudi vse ugovore v zvezi z odločitvijo o zahtevi za izdajo začasne odredbe, s tem pa tudi predlog, da pritožbeno sodišče izda začasno odredbo.

Iz navedenih razlogov je pritožbeno sodišče na podlagi 73. in 68. člena ZUS pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep upravnega sodišča.