14. 9. 2023

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za rešitev spora glede pristojnosti, začetem z zahtevo Skupne občinske uprave Maribor, Medobčinske inšpekcije, na seji 14. septembra 2023

odločilo:

Za obravnavo prijave odlaganja komunalnih odpadkov na naslovu Vetrinjska ulica 5, Maribor, je pristojna Skupna občinska uprava Maribor, Medobčinska inšpekcija.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Skupna občinska uprava Maribor, Medobčinska inšpekcija (v nadaljevanju predlagateljica), zahteva rešitev spora med njo in Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in energijo, Območno enoto Maribor (v nadaljevanju IRSOE), glede pristojnosti za obravnavo prijave nedovoljenega odlaganja odpadkov na zasebnem zemljišču na območju Mestne občine Maribor (v nadaljevanju MOM). Predlagateljica navaja, da ji je IRSOE z dopisom z dne 25. 4. 2023 navedeno prijavo odstopil v reševanje, s čimer se ne strinja. Meni, da glede na 248. člen Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 – v nadaljevanju ZVO-2) ni dvoma o tem, katera inšpekcija je pristojna za ukrepanje v tovrstnih primerih, temu pa naj bi pritrjevali tudi mnenji Ministrstva za okolje z dne 23. 6. 2022 in Ministrstva za okolje, podnebje in energijo z dne 10. 3. 2023. Predlagateljica trdi, da 248. člen ZVO-2 nesporno določa pristojnost ukrepanja inšpekcije v primeru odlaganja odpadkov na zasebnih zemljiščih, in izrecno navaja, da je občina pristojna za ukrepanje v primeru, ko so odpadki odloženi na zemljiščih v lasti občine. Pojasnjuje, da ZVO-2 ločuje pristojnost državnih in občinskih inšpekcij glede na lastništvo zemljišča, medtem ko je prej veljavni Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) pristojnost ločeval glede na vrsto odpadkov. Predlagateljica dodatno navaja, da je od uveljavitve ZVO-2 več prijav odstopila v reševanje IRSOE, pa v zvezi s tem ni prihajalo do sporov med inšpekcijskima organoma.

2.IRSOE je z dopisom z dne 28. 4. 2023 odgovoril na predlagateljičin poziv, naj se izreče o tem, ali vztraja pri odstopu zadeve. Iz dopisa izhaja, da se odstopljena prijava nanaša na neprimerno ravnanje znane osebe s komunalnimi odpadki. IRSOE meni, da je v takem primeru treba upoštevati načelo "plača povzročitelj obremenitve" kot eno osnovnih načel okoljske politike Evropske unije, ki je bilo preneseno tudi v pravni red Republike Slovenije, ter da uporaba 248. člena ZVO-2 zato ne pride v poštev. IRSOE trdi, da je treba upoštevati tudi druge relevantne člene ZVO-2. Povzema zakonsko ureditev iz 233. in 243. člena ZVO-2, obveznosti uporabnika storitev javne službe, kot so določene v Uredbi o obvezni občinski gospodarski javni službi zbiranja komunalnih odpadkov (Uradni list RS, št. 33/17 in 60/18 – v nadaljevanju Uredba o komunalnih odpadkih), ter 21. in 50.a člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS). IRSOE meni, da je glede na to pravno podlago urejanje ravnanja s komunalnimi odpadki nedvomno naloga občine. Kot navaja, je MOM to področje uredila z Odlokom o načinu opravljanja obvezne lokalne gospodarske javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki v Mestni občini Maribor (Medobčinski uradni vestnik, št. 9/20 in 2/22 – v nadaljevanju Odlok MOM).

B.

3.Ustavno sodišče je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 160. člena Ustave in sedme alineje prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pristojno, da odloča o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. Za te spore se v skladu z 62. členom ZUstS smiselno uporablja 61. člen ZUstS. Po drugem odstavku 61. člena ZUstS lahko, če pride do spora, ker več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi, zahteva rešitev spora glede pristojnosti organ, ki mu je bila zadeva odstopljena, pa meni, da zanjo ni pristojen.

4.V obravnavanem primeru je med predlagateljico in IRSOE sporno, kateri od njiju je pristojen za obravnavo prijave odlaganja komunalnih odpadkov na zasebnem zemljišču na območju MOM. Predlagateljica trdi, da je za inšpekcijski nadzor nad odpadki, odvrženimi na zasebnem zemljišču, na podlagi 248. člena ZVO-2 izključno pristojen IRSOE, ta pa meni, da je na podlagi Odloka MOM, izdanega na podlagi 233. člena ZVO-2, za nadzor nad ravnanjem znanega povzročitelja s komunalnimi odpadki pristojna predlagateljica. Predmet spora je torej, kateri inšpekcijski organ je pristojen za nadzor nad izvrševanjem predpisa, ki določa pravila ravnanja posameznikov s komunalnimi odpadki.

Izhodišča za presojo

5.Varstvo okolja in ohranjanje narave sta temeljni, ustavno zavarovani vrednoti. Ustava državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje (drugi odstavek 72. člena Ustave), pri čemer imajo dolžnost zagotavljanja visoke ravni varstva okolja tako zakonodajna kot tudi izvršilna in sodna oblast. Zakonodajalec je z ZVO-2 uredil varstvo okolja pred obremenjevanjem in v tem okviru določil temeljna načela varstva okolja, ukrepe varstva okolja, spremljanje stanja okolja in informacije o okolju, ekonomske in finančne instrumente varstva okolja, javne službe varstva okolja in druga z varstvom okolja povezana vprašanja.

6.Za varstvo okolja je v okviru svojega ustavno opredeljenega položaja (prvi odstavek 140. člena Ustave) zadolžena tudi lokalna skupnost. V skladu z 21. členom ZLS, ki konkretizira prvi odstavek 140. člena Ustave, občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Drugi odstavek 21. člena ZLS določa, da občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev med drugim skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom ter za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja. V okviru svojih pristojnosti občina tudi ureja in upravlja lokalne javne službe ter skrbi zanje.

7.Med temeljnimi načeli varstva okolja sta načelo odgovornosti povzročitelja, v skladu s katerim je med drugim načeloma izvirni povzročitelj odpadkov ali drug imetnik odpadkov odgovoren za predpisano ravnanje z odpadki, ki jih ima v posesti, in načelo subsidiarnega ukrepanja, v skladu s katerim država in občina skrbita za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja ter krijeta stroške odprave teh posledic, če jih ni mogoče naložiti določenim ali določljivim povzročiteljem obremenitve ali ni pravne podlage za naložitev obveznosti povzročitelju obremenitve ali posledic čezmerne obremenitve okolja ni mogoče drugače odpraviti. Pri tem je pristojnost za subsidiarno ukrepanje zakonodajalec med državo in občino razmejil tako, da je za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja zaradi ravnanja s komunalnimi odpadki in kritje stroškov odprave teh posledic pooblastil občino, na ostalih področjih pa je za subsidiarno ukrepanja zadolžena država.

8.ZVO-2 med ukrepi na področju odpadkov kot splošno obveznost ravnanja z odpadki določa, da je z odpadki treba ravnati tako, da ni ogroženo zdravje ljudi in se ne škodi okolju. Gre za načelno določbo, ki je podrobneje izvedena v posameznih določbah ZVO-2 in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisih, ki določajo pravila zbiranja, skladiščenja, prevoza, predelave in odstranjevanja odpadkov. Izvirnemu povzročitelju odpadkov oziroma drugemu imetniku odpadkov ZVO-2 nalaga, da mora upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki, kot so določena z ZVO-2 in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, in ki so določena s ciljem preprečevanja nastajanja odpadkov in zagotavljanja njihove predelave ali odstranjevanja, če predelava odpadkov ni mogoča. Odmetavanje odpadkov in njihovo puščanje v okolju ter nenadzorovano ravnanje z njimi, vključno s smetenjem, so prepovedani. Podrobnejša pravila ravnanja z odpadki, naloge in ukrepi na področju odpadkov so na splošno določeni v Uredbi o odpadkih (Uradni list RS, št. 77/22 – v nadaljevanju Uredba). Ta med drugim v okviru splošnih zahtev varstva okolja in varovanja človekovega zdravja prepoveduje odmetavanje odpadkov in njihovo puščanje v okolju ter nenadzorovano ravnanje z njimi v nasprotju z Uredbo ali ZVO-2 in za odpadke, ki niso komunalni, določa pooblastilo pristojnemu inšpektorju za odreditev njihove odstranitve iz okolja in nadaljnjega ravnanja z njimi ter zavezance. Pravila ravnanja s posameznimi vrstami odpadkov so poleg tega določena v posebnih podzakonskih predpisih. Uredba o komunalnih odpadkih kot specialni predpis tako v 4. in 5. členu določa obveznosti uporabnikov javne službe, da svoje komunalne odpadke prepuščajo izvajalcu javne službe v skladu s to uredbo in na način, določen v predpisu občine.

9.Zbiranje določenih vrst komunalnih odpadkov, njihova obdelava in odlaganje ostankov obdelanih komunalnih odpadkov so obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja (v nadaljevanju občinska javna služba). Občina ima pristojnost in dolžnost, da zagotovi izvajanje teh javnih služb. Zakonodajalec je pooblastil Vlado, da podrobneje uredi občinske javne službe in pri tem opredeli tudi uporabnike občinske javne službe, njihove obveznosti in izjeme od njene obvezne uporabe, do tedaj pa se uporablja Uredba o komunalnih odpadkih. Občina ima v skladu s četrtim odstavkom 233. člena ZVO-2 pooblastilo, da predpiše ureditev občinskih javnih služb iz prvega odstavka tega člena ter zagotovi njihovo izvajanje (kar je njena pristojnost) v skladu z ZVO-2, predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe. V skladu z osmim odstavkom 233. člena ZVO-2 je občina dolžna v predpisu, s katerim uredi občinsko javno službo, predpisati tudi nadzor nad izvajalci in uporabniki storitev občinske javne službe.

10.Osnovna razmejitev pristojnosti za nadzor nad izvajanjem določb ZVO-2 in na njegovi podlagi sprejetih predpisov med državno in občinsko inšpekcijo je določena v 243. členu ZVO-2. Ta v prvem odstavku določa, da nadzor nad izvajanjem določb ZVO-2 in na njegovi podlagi izdanih predpisov opravlja inšpekcija, pristojna za varstvo okolja, tj. IRSOE, pri čemer ta nadzor obsega med drugim zlasti nadzor nad odpadki (2. točka tretjega odstavka 243. člena ZVO-2). Občina pa opravlja nadzor nad izvajanjem splošnih in posamičnih aktov, ki jih sama sprejme na podlagi ZVO-2, in nad izvrševanjem dovoljenja za začasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom (peti odstavek 243. člena ZVO-2). V 248. členu ZVO-2, na podlagi katerega predlagateljica utemeljuje pristojnost IRSOE, je zakonodajalec uredil ukrepanje v primeru v okolje odvrženih ali v okolju puščenih odpadkov, kadar osebe, ki je odpadke odvrgla ali pustila, ni mogoče ugotoviti ali taka oseba ne obstaja, odpadki pa so odvrženi oziroma puščeni na zemljišču v lasti države ali v lasti občine. Če so odpadki odvrženi ali puščeni na zemljišču v zasebni lasti, 248. člen ZVO-2 v šestem odstavku določa le, da stroške odstranitve odpadkov nosi oseba, ki izvaja posest, razen če policija ali inšpekcija odkrije povzročitelja odvrženih ali puščenih odpadkov na zemljišču te osebe. Pristojnosti za ukrepanje (odreditev odstranitve odpadkov z zasebnega zemljišča) torej 248. člen ZVO-2 ne določa drugače, zato za razmejitev pristojnosti med državo in občino veljajo splošna pravila in 243. člen ZVO-2.

11.Izvajanje obvezne lokalne javne službe zbiranja komunalnih odpadkov je lokalna zadeva javnega pomena. Iz predstavljene zakonske ureditve in na podlagi ZVO-2 sprejetih predpisov je razvidno, da je zakonodajalec pri ureditvi ravnanja s komunalnimi odpadki to upošteval in odgovornost za ravnanje s komunalnimi odpadki, vključno z nadzorom nad izvajalci in uporabniki storitev občinske javne službe ter s subsidiarnim ukrepanjem za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja zaradi ravnanja s tovrstnimi odpadki, naložil lokalnim skupnostim (občinam).

Glede pristojnosti za obravnavo prijave v obravnavanem primeru

12.Iz dopisa IRSOE z dne 28. 4. 2023, priloženega zahtevi, izhaja, da se prijava, glede obravnave katere je med inšpekcijskima organoma nastal spor glede pristojnosti, nanaša na komunalne odpadke, odložene na zasebnem zemljišču. Predlagateljica temu ne nasprotuje.

13.MOM je ravnanje s komunalnimi odpadki uredila z Odlokom MOM, s katerim je uredila opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe ravnanja z odpadki. Javna služba po Odloku MOM obsega storitve zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov ter obdelave mešanih komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, ki jih njihovi imetniki prepuščajo izvajalcu gospodarske javne službe. Navedeni odlok določa obvezno uporabo storitev za vse uporabnike storitev te javne službe, opredeljuje obveznosti uporabnikov ter določa sankcije za kršitev predpisanih obveznosti ravnanja.

14.Za nadzor nad izvajanjem določb Odloka MOM, ki določa pravila ravnanja s komunalnimi odpadki na območju MOM, je pristojen pristojni občinski inšpekcijski organ. V skladu z Odlokom o ustanovitvi Skupne občinske uprave Maribor (Medobčinski uradni vestnik, št. 21/19, 1/21 in 21/22) je to Skupna občinska uprava Maribor, Medobčinska inšpekcija. Glede na navedeno je za obravnavo prijave odlaganja komunalnih odpadkov na naslovu Vetrinjska ulica 5, Maribor, pristojna Skupna občinska uprava Maribor, Medobčinska inšpekcija.

C.

15.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi četrtega odstavka 61. člena v zvezi z 62. členom ZUstS in četrte alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[21]Če tega ne stori, zagotovi izvajanje občinske javne službe in opravo nalog občinske javne službe država na območju občine in za njen račun (peti odstavek 233. člena ZVO-2).

[22]Tretji odstavek 233. člena ZVO-2.

[23]Prvi odstavek 264. člena ZVO-2.

[24]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/10 z dne 22. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 97/12), 9. točka obrazložitve.

[25]Prvi do tretji odstavek 248. člena ZVO-2.

[26]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-211/99 z dne 10. 10. 2001 (OdlUS X, 177), 8. točka obrazložitve.

[27]Odlok MOM je bil sprejet na podlagi ZVO-1. V skladu s prvim odstavkom 266. člena ZVO-2 se v obdobju dveh let po uveljavitvi ZVO-2 uporabljajo določbe občinskih predpisov, ki so veljale do uveljavitve ZVO-2.

[28]Prvi odstavek 10. člena Odloka MOM.

[29]Člen 37 Odloka MOM.

[30]Člen 40 Odloka MOM.

[31]Člen 44 Odloka MOM.

[32]Prvi odstavek 52. člena Odloka MOM.