Jedro

Denarne kazni so namenjene zagotovitvi spoštovanja izvršilnih naslovov. Z njimi se želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi teh (zagroženih ali izrečenih) kazni naknadno vendarle izpolnil obveznost, ki izhaja iz izvršilnega naslova. Zagrožena denarna kazen je torej prisilno sredstvo, za njen izrek pa zadostuje že objektivna neizpolnitev naložene obveznosti, ne glede na subjektivne razloge, zaradi katerih zavezancu obveznosti ni uspelo izpolniti. ZUP izrek denarni kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, veže na eno samo okoliščino: da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljeni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, pretekel brez uspeha.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor je izdal sklep o denarni kazni v upravni izvršbi v višini 40.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom št. 06122-4579/2017/51 z dne 10. 7. 2018. Odločil je, da je tožnica kazen dolžna plačati v roku 8 dni, sicer bo prisilno izterjana. Nadalje je sklenil, da če tožnica do 28. 2. 2019 ne bo predložila manjkajoče projektne dokumentacije, predpisane z določili Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pri gradnji - dokončanje I. faze komercialnega dela kopališča A., na zemljišču s parc. št. 2101/1 del, 2101/2, 2013/7, 2104/4, 2104/5 del, 2106/5, 2106/6, 2014/1 in 2098/1, vse k.o. 000 A., bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v znesku 40.000,00 EUR. Sklenil je še, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršbe.

2. V obrazložitvi je navedel, da je z odločbo gradbene inšpekcije z dne 30. 1. 2018 bilo toženki naloženo, da mora v roku 10 dni po vročitvi odločbe odpraviti pomanjkljivosti - predložiti manjkajočo projektno dokumentacijo, predpisano z določili ZGO-1 pri gradnji. S sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-4579/2017/51 dne 10. 7. 2018 je bila tožnici zagrožena denarna kazen 40.000,00 EUR, če ne bo do 25. 7. 2018 izvršila naložene obveznosti. Ker tožnica navedenega ni izvršila vse do pisanja izpodbijanega sklepa, je bila zagrožena kazen izrečena na podlagi 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Hkrati pa je bil postavljen nov rok in zagrožena nova denarna kazen.

3. Organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil. Ugotovil je, da je iz podatkov v predloženih dokumentih zadeve razvidno, da je upravni organ prve stopnje s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-4579/2017/51 z dne 10. 7. 2018 pod točko 1 izreka ugotovil, da je prva točka izreka odločbe gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018,1 postala izvršljiva 13. 2. 2018 in se dovoli njena izvršba. Pod točko 2 izreka je bilo odločeno, da se inšpekcijsko zavezanko družbo B., d. o. o. opozori, da mora do 25. 7. 2018 izvršiti odrejeno obveznost iz 1. točke izreka navedene odločbe in predložiti manjkajočo projektno dokumentacijo, tj.: Projekt za izvedbo (PZI). Nadalje je bilo odločeno (3. točka izreka), da če inšpekcijski zavezanec ne bo izpolnil naložene obveznosti iz 2. točke izreka izpodbijanega sklepa, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 40.000,00 evrov ter da pritožba zoper navedeni sklep ne zadrži izvedbe izvršbe. Nadalje je razvidno, da tožnica vse do izdaje izpodbijanega sklepa organu prve stopnje ni predložila manjkajoče projektne dokumentacije, predpisane z določili ZGO-1 pri gradnji - dokončanju I. faze komercialnega dela kopališča A., kot ji je bilo naloženo s 1. točko izreka inšpekcijske odločbe št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018. Na podlagi takšnih ugotovitev je organ prve stopnje izdal izpodbijani sklep.

4. Pritožbeni organ meni, da je glede na ugotovljeno dejansko stanje bilo odločeno pravilno in zakonito. Nedvomno je bilo namreč ugotovljeno, da tožnica, kljub temu, da ji je bilo s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 10. 7. 2018 zagroženo, da bo uporabljena denarna kazen, če ne bo izpolnila svoje obveznosti v danem roku, le-te ni izpolnila in je torej dani rok potekel brez uspeha. V primeru, kot je obravnavani, namreč ZUP, izrek denarne kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, veže na eno samo okoliščino, in sicer, da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljeni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, pretekel brez uspeha. Zavrača pritožbene navedbe tožnice ter poudarja, da se po svoji vsebini nanašajo na odločbo, ki se izvršuje, zato jih glede na izrecno zakonsko določbo prvega odstavka 292. člena ZUP, da je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo in da z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje, ni mogoče upoštevati.

5. Tožnica vlaga tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter zaradi kršitev materialnega zakona. Meni, da je izpodbijani upravni akt nepravilen, nezakonit in arbitraren, zato ga je treba odpraviti. Najprej meni, da je obrazložitev pomanjkljiva oz. je sploh ni. Pritožbeni upravni organ sploh ni presodil dejstva pravnomočnega uporabnega dovoljenja, tožnici je tako onemogočeno učinkovito pravno varstvo. Poudarja, da gre za arbitrarno postopanje, saj gradbeni inšpektor s pozicije moči zahteva predložitev PZI dokumentacije, čeprav ima objekt uporabno dovoljenje. Opozarja na načelo sorazmernosti ter poudarja, da je izrek denarne kazni posledica arbitrarnosti, ne pa pravičnosti in zakonitosti izdaje oblastvenega akta. Dejstvo je, da je tožnica izpolnila obveznost, kot je bila naložena z izvršilnim naslovom in to v roku, ki ji je bil določen.

6. Tožnica je gradbenega inšpektorja seznanila, da razpolaga s pravnomočnim uporabnim dovoljenjem Upravne enote Maribor št. 351-239/2005-7103 z dne 22. 4. 2005, da ima objekt pridobljeno uporabno dovoljenje za I. fazo komercialnega dela kopališča A., in sicer za dokončano zunanje stopnišče in vhodni plato pred kopališčem A. ter za ostali komercialni del, dokončan do IV. gradbene faze. Zato šteje, da je v celoti izpolnila naloženo obveznost in PZI projektov ni potrebno predložiti za objekt, ki razpolaga z uporabnim dovoljenjem (zato je bila predložena PID dokumentacija).

7. Tožena stranka je v zadevi posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

**K I. točki izreka:**

8. Tožba ni utemeljena.

9. Predmet upravnega spora je sklep o izreku denarni kazni v upravni izvršbi.

10. Med strankama ni sporno, navedeno pa izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je bilo tožnici z odločbo gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018, naloženo, da mora v roku 10 dni po vročitvi odločbe odpraviti pomanjkljivosti, ugotovljene na inšpekcijskem pregledu z zaslišanjem 4. 12. 2017 na MOP IRSOP OE Maribor in kontrolnem inšpekcijskem pregledu 8. 1. 2018, v zadevi gradnje I. faze komercialnega dela kopališča A., na zemljišču s parc. št. 2101/1, del 2101/2, 2103/7, 2104/4 del, 2106/5, 2106/6, 2104/1 in 2098/1 vse 000 k.o. A., po gradbenem dovoljenju št. 351-05-695/2003-326 z dne 20. 4. 2004, in sicer, da mora predložiti manjkajočo projektno dokumentacijo, predpisano z določili ZGO-1. 11. S sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-4579/2017/51 z dne 10. 7. 2018 je bilo ugotovljeno, da je 1. točka izreka odločbe gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018, s katero je bilo tožnici naložena izpolnitev obveznosti, ki je razvidna iz prejšnje točke, postala izvršljiva 13. 2. 2018 in se dovoli njena izvršba, nadalje je bil postavljen nov rok za izpolnitev do 25. 8. 2018 ter zagrožena denarna kazen v višini 40.000,00 EUR v primeru neizpolnitve.

12. Tožnica v dodatno postavljenem roku pa vse do izdaje izpodbijanega sklepa organu prve stopnje ni predložila manjkajoče projektne dokumentacije, predpisane z določili ZGO-1 pri gradnji - dokončanju I. faze komercialnega dela kopališča A., kot ji je bilo naloženo s 1. točko izreka inšpekcijske odločbe št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018. Navedeno pa so dejstva, na podlagi katerih je organ lahko zaključil, da so pogoji za izrek zagrožene denarne kazni izpolnjeni (298. člen ZUP). Na podlagi takšnih ugotovitev je bil izdan izpodbijan sklep.

13. Tožnica meni, da je postopanje inšpekcije arbitrarno, ko se zahteva PZI dokumentacijo, čeprav ima objekt uporabno dovoljenje, navaja pa, da je sledila odločbi gradbenega inšpektorja z dne 30. 1. 2018, kot izhaja iz sporočila stranke z dne 12. 2. 2018. Navedene trditve tožnice so pavšalne in neizkazane, saj v ničemer ne zatrjuje, na kakšen način je izvršila naloženo ji obveznost, dejstvo pa je, da je bil sklep o dovolitvi izvršbe izdan 10. 7. 2018, kjer je bilo ugotovljeno, da obveznost ni izpolnjena. Tožnica tako neuspešno zatrjuje, da je bila obveznost pred tem že izpolnjena, in sicer 12. 2. 2018. Izdaja sklepa o dovolitvi izvršbe pomeni odločitev, da dolžnikova obveznost izpolnitve še obstoji in je zato potrebna njena izvršitev. Gre torej za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in tudi ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o prisilni realizaciji, zaradi katere mora zavezanec dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice.

14. Izvršbo v upravnem postopku urejajo določbe 282. do 305. člena ZUP. Skladno s prvim odstavkom 282. člena ZUP se odločba, izdana v upravnem postopku, izvrši, ko postane izvršljiva. Skladno z 284. členom ZUP se izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost. V konkretnem primeru je bila izvršba izvršljive odločbe opravljena z namenom izpolnitve tožničine nedenarne obveznosti. Skladno s prvim odstavkom 288. člena ZUP se izvršba odločbe za izpolnitev nedenarnih obveznosti zavezanca opravi z upravno izvršbo, ki jo opravljajo upravni organi po določbah ZUP ali posebnega zakona (287. člen in 288. člen ZUP). Upravno izvršbo opravlja organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). Po prvem odstavku 290. člena ZUP izda organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca, sklep o dovolitvi izvršbe. Upravna izvršba se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (prvi odstavek 291. člena ZUP).

15. Poudariti je, da je na podlagi prvega odstavka 292. člena ZUP sicer zoper sklep v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, ni pa mogoče z njo izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje. ZUP nadalje v prvem in drugem odstavku 298. člena določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna, ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo, pri čemer se zavezancu najprej zagrozi, da bo organ uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali že dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen, s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo višjo denarno kaznijo.

16. Denarne kazni so namenjene zagotovitvi spoštovanja izvršilnih naslovov. Z njimi se želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi teh (zagroženih ali izrečenih) kazni naknadno vendarle izpolnil obveznost, ki izhaja iz izvršilnega naslova. Zagrožena denarna kazen je torej prisilno sredstvo, za njen izrek pa zadostuje že objektivna neizpolnitev naložene obveznosti, ne glede na subjektivne razloge, zaradi katerih zavezancu obveznosti ni uspelo izpolniti.2

17. ZUP izrek denarni kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, veže na eno samo okoliščino: da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljeni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, pretekel brez uspeha. Predmet izvršilnega postopka je torej izključno izvršitev obveznosti, ki izhaja iz upravne odločbe kot izvršilnega naslova, ne pa ponovna vsebinska presoja te odločbe oziroma obveznosti, ki iz nje izvirajo.3

18. V obravnavani zadevi je ugotoviti, da tožnica svoje obveznosti v (naknadnem) roku, določenem s sklepom z dne 10. 7. 2018, ni izpolnila (tožnica sicer pavšalno zatrjuje izpolnitev obveznosti prej, kar je sodišče obrazložilo že zgoraj in se v izogib ponavljanju na to sklicuje). Ob upoštevanju navedenega dejstva je upravni organ z izpodbijanim sklepom na podlagi 298. člena ZUP tožnici utemeljeno izrekel (predhodno zagroženo) denarno kazen in ji zagrozil z novo denarno kaznijo.

19. Sodišče zavrača tožbene navedbe, da odločba upravnega organa ni ustrezno obrazložena, saj iz obrazložitve odločb upravnih organov izhaja vse potrebno za uporabo 298. člen ZUP, kar je podrobneje obrazloženo že zgoraj. Odločitev upravnega organa ni samovoljna in je v konkretnem primeru na očitke tožnice, ki se nanašajo na izvršilni naslov, povsem zadostna obrazložitev organa druge stopnje, da ni mogoče v izvršilnem postopku upoštevati razlogov, ki se nanašajo na samo izvršbo (prvi odstavek 292. člena ZUP). Tudi v tem postopku tožnica navaja podobne ugovore, in sicer, da upravni organ ni presodil dejstva pravnomočnega uporabnega dovoljenja, da ne rabi predložiti dokumentacije PZI, ker ima veljavno gradbeno in uporabno dovoljenje, kar pa so ugovori, ki se uveljavljajo v postopku izdaje izvršilnega naslova - v upravnem postopku. Zakonitost in pravilnost odločbe, ki se izvršuje (izvršilni naslov), lahko stranka izpodbija v upravnem postopku s pritožbo in izrednimi pravnimi sredstvi. Upravni organ v postopku izdaje sklepa o izreku denarne kazni ne ugotavlja niti ne presoja ali je izvršilni naslov zakonit,4 prav tako ne Upravno sodišče v upravnem sporu,5 saj je predmet spora izdan sklep o izreku denarne kazni in ne izvršilni naslov.

20. Sodišče tudi zavrača tožbene trditve, da inšpektor ni upošteval načela sorazmernosti ter da je odločitev arbitrarna. Ravnanje inšpektorja je jasno določeno. Po določbah 2. točke prvega odstavka 148. člena ZGO-16 znaša denarna kazen v primeru manj zahtevnega objekta, če je zavezanec pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik in posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, od 40.000 do 80.000 eurov, s tem, da se po določbah drugega odstavka istega člena vse kasnejše denarne kazni za prisilitev zavezanca, ki kljub izrečenim kaznim ne izpolni svoje obveznosti, izrekajo, vse dokler seštevek denarnih kazni ne doseže desetkratnega zneska. Skladno z določbami 147. člena ZGO-1 se namreč prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov, izdanih v skladu z določbami tega zakona, opravlja po določbah ZUP, če ta zakon ne določa drugače. Glede na navedeno je jasno, da je bila tožnici izrečena najnižja denarna kazen, ki jo predvideva zakon in je v mejah predpisane kazni. Po denarni kazni pa je bilo potrebno poseči, ker sama izdaja inšpekcijske odločbe ni dosegla svojega namena, tj. tožničinega spoštovanja predpisov. Ravno tožničino nespoštovanje predpisov je vodilo v izdajo inšpekcijske odločbe (izvršilnega naslova), obveznosti iz nje pa tožnica ni prostovoljno izpolnila, zaradi česar je bilo treba še izdati sklep o izvršbi in nadalje še sklep o denarni kazni.

21. Tožnica pa v tožbi sicer ne obrazloži, zakaj naj bi bil določeni način izvršbe nesorazmeren, niti ne pojasni, ali bi bil zanjo sorazmeren edini preostali možen način izvršbe, to je po drugih osebah na njene stroške (296. člen ZUP), in zakaj. Golo sklicevanje na temeljni načeli, ki veljata v inšpekcijskem postopku, načelo sorazmernosti in načelo varstva pravic strank (7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru in tretji odstavek 7. člena ZUP), pa za vsebinsko presojo tožbenih navedb ne zadošča. 22. Na podlagi zgoraj navedenega je sodišče ugotovilo, da je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, tožba pa neutemeljena, zaradi česar je predmetno tožbo v skladu s 63. členom določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Prav tako sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, niti ni ugotovilo kršitev citiranih členov Ustave, na katere se sklicuje tožnica.

**Glede neoprave glavne obravnave**

23. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, saj sta obe stranki sodišču posredovali podpisano pisno soglasje, da sodišče o sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s 22. členom ZUS-1. Sodišče je na podlagi navedenega v zadevi odločilo na podlagi listin v upravnem in sodnem spisu ter o zadevi odločilo prednostno (tretji odstavek 279.a člena ZPP).

**K II. točki izreka**

24. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče sodbo zavrne trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Z njo je bilo tožnici naloženo, da mora v roku 10 dni po vročitvi odločbe odpraviti pomanjkljivosti, ugotovljene na inšpekcijskem pregledu z zaslišanjem 4. 12. 2017 na MOP IRSOP OE Maribor in kontrolnem inšpekcijskem pregledu 8. 1. 2018, v zadevi gradnje I. faze komercialnega dela kopališča A., na zemljišču s parc. št. 2101/1, del 2101/2, 2103/7, 2104/4 del, 2106/5, 2106/6, 2104/1 in 2098/1, vse 000 k.o. A., po gradbenem dovoljenju št. 351-05-695/2003-326 z dne 20. 4. 2004: - predložiti odločbo o imenovanju odgovornega vodje del ali odgovornih vodij posameznih del, če se investitor tako odloči v skladu z zahtevami 76. in 77. člena ZGO-1; - predložiti projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), ki je sestavni del izdanega gradbenega dovoljenja 351-05-695/2003-326 z dne 20. 4. 2004 (pravnomočno 10. 5. 2004); - predložiti projekt za izvedbo; - predložiti načrt organizacije gradbišča v skladu z 6. členom veljavnega pravilnika o gradbiščih. 2 Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 855, in sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 1100/2005. 3 Tako tudi Upravno sodišče v zadevi I U 1496/2015 z dne 11. 3. 2016. 4 Tako sodna praksa Upravnega sodišča I U 1495/2015-12 z dne 19. 4. 2016. 5 Tako sodna praksa Upravnega sodišča III U 276/2016-9 z dne 24. 11. 2017. 6 Po določbi prvega odstavka 106. člena Gradbenega zakona se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, končajo po določbah ZGO-1.