Jedro

Za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala le po določbi 78. člena ZCes-1, v zakonu ni podlage. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa varovalni pas ob državni cesti in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste (glej tretji odstavek 66. člena ZCes-1). Drži, da je 78. člen ZCes-1 posebna določba, ki ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar bi tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe prej navedeni določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih.

Prvostopenjski organ je v postopku izdaje izpodbijane odločbe izvajal dokaze, to je opravil ogled na kraju samem, o čemer je sestavil zapisnik z dne 6. 4. 2017 (ki mu je priloženih pet fotografij), zato bi tožnika moral seznaniti z dejstvi, ugotovljenimi na ogledu, in mu dati možnost izjave, saj je šlo za ugotavljanje dejstev, pomembnih za odločitev.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo št. 37167-650/2017/7 (1507) z dne 7. 4. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo soglasja k postavitvi objekta za obveščanje in oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste ..., odsek ... v km 6,086 desno na delu parcele št. 2188 k.o. ...

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik dne 16. 3. 2017 podal vlogo za izdajo soglasja k postavitvi zgoraj navedenega objekta. Vlogi je priložil elaborat za postavitev objekta, ki ga je izdelal A.A. V elaboratu so bile ugotovljene pomanjkljivosti, zato je organ tožnika pozval k predložitvi njegove dopolnitve. Hkrati je organ Občino B. zaprosil za mnenje oziroma podatke o ustreznosti umestitve objekta na parcelo št. 2188 k.o. ... glede na veljavni prostorski akt. Iz dopisa Občine izhaja, da postavitev spornega objekta ni dopustno, ker je parcela po Občinskem prostorskem načrtu uvrščena v I. območje kmetijskih zemljišč. Organ je nato dne 5. 4. 2017 izvedel terenski ogled lokacije, na katerem je ugotovil, da na lokaciji že stoji objekt, ki je nelegalno postavljen in drugačne oblike, kot ga predvideva elaborat, da je objekt postavljen v oddaljenosti 7,30 m od roba vozišča ter 4,00 m od dna obstoječega obcestnega jarka. Ugotovil je še, da je na obravnavani lokaciji postavljen znak PZ 2434 "B.", pri čemer je vzdolžni razmik prometnega znaka ter objekta za obveščanje zgolj 1 m. Na podlagi tako ugotovljenih dejstev je organ zaključil, da je postavitev spornega objekta za oglaševanje nedopustna, saj ovira zaznavanje prometnega znaka, ki na obravnavanem odseku označuje spremembo prometnega režima v tem, da voznik preide iz območja, kjer je dovoljena hitrost 90 km/h na hitrost 50 km/h. Nezaznavanje prometnega znaka pomeni veliko nevarnost za pešce, ki prehajajo preko prehoda za pešce, saj je zaustavitvena razdalja vozila pri hitrosti 50 km/h 45,0 m, pri 90 km/h pa kar 130,0 m (18. člen Pravilnika o projektiranju cest, v nadaljevanju Pravilnik). Zavrnitev soglasja utemeljuje tudi z določbo 66. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), po kateri direkcija soglaša s posegom, če v varovalnem pasu niso prizadeti javni interesi varovanja državne ceste in prometa na njej. Pravilnik v drugem odstavku 56. člena jasno določa, da je konstrukcijo ali objekt za oglaševanje dopustno postaviti na takšni lokaciji, ki ne ovira preglednosti vozišča in zaznavanja prometnih znakov ob cesti.

3. Ministrstvo za infrastrukturo je z odločbo št. 3717-80/2017/2-00611756 z dne 20. 6. 2017 pritožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo. Pritrdilo je organu prve stopnje, da bi imel objekt, glede na predvideno lokacijo postavitve, vpliv na varnost prometa. Objekti za oglaševanje namreč odvračajo pozornost voznikov, kar nedvomno zmanjšuje varnost prometa. Predvideni objekt neposredno ne zakriva prometnega znaka, stoji pa v isti ravnini z njim, zato lahko vozniki spregledajo prometni znak za začetek naselja.

4. Tožnik v tožbi uvodoma uveljavlja bistvene kršitve pravil postopka, konkretno načela kontradiktornosti. Dopis občine B. in zapisnik terenskega ogleda z dne 6. 4. 2017, na katera se sklicuje izpodbijana odločba, mu namreč nikoli nista bila vročena, zato se o njiju ni mogel izjaviti. Organ tožnika tudi ni povabil na ogled, ki naj bi bil izveden 5. 4. 2017, in mu tako ni omogočil, da že na kraju samem poda izjave o dejstvih, ugotovljenih pri ogledu.

5. Prvostopni organ je torej svojo odločitev sprejel na podlagi ugotovitev na terenu, ne pa glede na elaborat in njegovo dopolnitev. S tem je povsem napačno ugotovil dejansko stanje. Predmetni pano se nahaja 7 m od roba vozišča, torej izven pasu, ki je namenjen postavljanju prometne signalizacije. Pano je od roba cestišča odmaknjen veliko bolj kot desni rob prometnega znaka in ga torej ne more zakrivati. Kot izhaja iz elaborata, predvidena lokacija ne posega v pregledno polje in se torej nahaja izven preglednostnega trikotnika, prav tako pa se objekt ne bo nahajal v območju, namenjenem za prometno signalizacijo. Lokacija je tako skladna z določbami 78. člena ZCes-1, prav tako pa postavitev objekta ne bi v ničemer poslabšala prometne varnosti niti ne bi predstavljala nevarnosti za udeležence v prometu. Tožnik je vlogo za izdajo soglasja vložil po določbi tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, iz katerega izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno, izpolnjene pa morajo biti določene predpostavke. Ti pogoji so v konkretnem primeru izpolnjeni, tožena stranka pa napačno ugotavljala cilje oziroma namene oglaševanja. Predmetni pano se resda nahaja ob cesti, kar pa ne pomeni, da so njegova ciljna skupina zgolj vozniki. Informiranje je namenjeno vsem, tudi sovoznikom ali sopotnikom ter potnikom javnega prometa. Cilj oglaševalca tako ni pritegniti voznikovo pozornost in s tem zmanjševanje njegove zbranosti, pač pa informiranje vseh mimoidočih.

6. Obe odločbi le nizata zakonske določbe in naštevata zbrane dokaze, ne da bi bilo ugotovljeno dejansko stanje, ugotovitve podprte z dokazi, sprejeta odločitev pa utemeljena z razlogi za takšno odločitev (dokazna ocena). Obrazložitev obeh odločb tako ne sledi zahtevam prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar pomeni, da se odločitve ne da preizkusiti.

7. Sklicevanje upravnega organa na določbe Pravilnika je neutemeljeno, saj je bila vloga za izdajo soglasja vložena 16. 3. 2017, Pravilnik pa je prenehal veljati s 1. 4. 2011, to je z dnem uveljavitve ZCes-1. ZCes-1 namreč v 125. členu določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati večje število predpisov, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov uporabljajo še naprej, v kolikor niso v nasprotju z ZCes-1. Predmetni Pravilnik pa je v nasprotju z zakonom, konkretno s tretjim in petim odstavkom 78. člena ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje. Uporaba Pravilnika v konkretni zadevi bi bila sporna tudi, če bi na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 šteli, da Pravilnik še vedno velja. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki urejanja postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal. Vsebina Pravilnika torej protiustavno in nezakonito širi določbe ZJC. V potrditev svojih navedb prilaga mnenje Inštituta za civilno, primerjalno in mednarodno zasebno pravo z dne 16. 6. 2009, sklicuje pa se tudi na odločbo tožene stranke, sprejeto v zadevi, ki je po dejanskem stanju in pravni podlagi identična predmetni zadevi.

8. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je posredovala upravne spise.

9. Tožba je utemeljena.

10. Tožnikovi ugovori, ki se nanašajo na napačno uporabo materialnega prava, niso utemeljeni. O vsebinsko enakih ugovorih sta se že izrekla tako Upravno1 kot Vrhovno sodišče2, njuno stališče pa je enako stališču, ki sta ga zavzela oba upravna organa v tem postopku. Tudi po mnenju sodišča za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala le po določbi 78. člena ZCes-1 (kar smiselno predlaga tožnik), v zakonu ni podlage. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa varovalni pas ob državni cesti in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste (glej tretji odstavek 66. člena ZCes-1). Drži, da je 78. člen ZCes-1 posebna določba, ki ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar bi tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe prej navedeni določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (enako sodba Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017). Upravna organa sta torej pravilno opravila celovito presojo vseh zakonsko določenih pogojev (5., 66. in 78. člen ZCes-1).

11. Svojo odločitev sta se tudi pravilno oprla na določbe Pravilnika, konkretno na njegov 56. člen. Po stališču Vrhovnega sodišča se Pravilnik lahko uporablja za vloge za izdajo dovoljenja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1 (glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017). Pravilnik, ki je bil sprejet na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZJC, med drugim ureja uporabo cest v zvezi z obveščanjem oziroma oglaševanjem. Drži, da sme podzakonski predpis zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z zakonom urejenih pravic ne širi niti zožuje. Vendar po mnenju sodišča določba 56. člena Pravilnika, na katero je svojo odločitev oprl prvostopni organ, v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona. Kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, že ZCes-1 v 66. členu kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objekta za oglaševanje določa varnost cestnega prometa. Po 56. členu Pravilnika pa je konstrukcijo ali objekt za oglaševanje dopustno postaviti na takšni lokaciji, da ne ovira preglednosti vozišča in zaznavanja prometnih znakov, kar pomeni, da Pravilnik zgolj konkretizira zakonske določbe.

12. Pač pa je po mnenju sodišča utemeljen tožnikov ugovor glede kršitve pravil postopka. Načelo zaslišanja stranke namreč organu nalaga, da pred odločitvijo o zadevi stranki omogoči, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek 9. člena ZUP). Skladno s tretjim odstavkom tega člena svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih stranki ta možnost ni bila dana, razen v primerih, določenih z zakonom.

13. V obravnavani zadevi izjema od navedenega načela z zakonom ni določena. Ko gre za ZUP, pa tretji odstavek 9. člena lahko napotuje le na 144. člen (skrajšani ugotovitveni postopek), ki določa pogoje, pod katerimi je odločbo dopustno izdati brez zaslišanja stranke. Ti pogoji po presoji sodišča v obravnavani zadevi niso bili izpolnjeni, ker je za tožnika neugodna odločitev utemeljena z dejstvi in dokazi, s katerimi ni bil seznanjen niti mu ni bila dana možnost, da se o njih izjavi. Prvostopenjski organ je v postopku izdaje izpodbijane odločbe izvajal dokaze, to je opravil ogled na kraju samem, o čemer je sestavil zapisnik z dne 6. 4. 2017 (ki mu je priloženih pet fotografij), zato bi tožnika moral seznaniti z dejstvi, ugotovljenimi na ogledu, in mu dati možnost izjave, saj je šlo za ugotavljanje dejstev, pomembnih za odločitev. Čim pa je tako, gre za kršitev določb postopka, ki jo že zakon opredeljuje kot bistveno, torej tako, ki je ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Ni pa bilo treba tožniku v izjavo posredovati dopisa občine B., ker ta ni del dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijana odločba.

14. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu upravnemu organu, da v zadevi ponovno odloči. Pri tem mora upoštevati stališča, ki jih je v tej sodbi zavzelo sodišče in pred odločitvijo tožnika seznaniti z ugotovitvami terenskega ogleda.

15. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato je upravičen do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, povečano za 22% DDV. Plačano sodno takso bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah ter opomba 6.1. c) Taksne tarife).

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. 1 Glej sodbi Upravnega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in I U 1375/2015 z dne 25. 1. 2016 2 Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017 in X Ips 93/2016 z dne 1. 2. 2017 ter sodbo X Ips 186/2015 z dne 17. 4. 2017