Jedro

Inšpekcijski organ bi lahko štel, da je tožnica z izvajanjem protiprisluškovalnih pregledov opravljala detektivsko dejavnost brez veljavne licence ali brez veljavnega pooblastila le, če bi ugotovil, da je pri tem uporabila upravičenja, ki jih imajo detektivi na podlagi 27. člena ZDD-1, tj. upravičenja, s katerimi bi lahko posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine drugih oseb.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za notranje zadeve št. 061-58/2012/7 (4-06) z dne 28. 5. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 80 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ tožnici naložil, da mora takoj prenehati izvajati svetovanje na področju preprečevanja kaznivih ravnanj v obliki izvedbe protiprisluškovalnih pregledov, ki jih za razne naročnike izvaja na območju Republike Slovenije, dokler ne dobi ustrezne licence detektiva, ali dokler nima v delovnem razmerju detektiva (1.točka izreka), in da ga mora o odpravljenih nepravilnostih oziroma o izvršitvi odločbe obvestiti v roku 5 dni (2. točka izreka). S 3. in 4. točko izreka je odločil še, da pritožba ne zadrži izvršitve in ugotovil, da posebni stroški postopka niso bili zaznamovani.

Iz obrazložitve je razvidno, da je inšpekcijski organ navedeni ukrep izrekel na podlagi petega odstavka 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) in s sklicevanjem na prvi odstavek 2. člena in peti odstavek 26. člena Zakona o detektivski dejavnosti (v nadaljevanju ZDD-1). Pri tem je upošteval tožničin pisni odgovor, tožničine izjave, dane na zaslišanju odgovorne osebe oz. zakonitega zastopnika A.A. z dne 3. 4. 2012 in med inšpekcijskim nadzorom v poslovnih prostorih na tožničinem sedežu dne 19. 4. 2012, ter navedbe na tožničini spletni strani.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo zavrnil kljub temu, da je ugotovil, da so v izpodbijani odločbi razlogi premalo pojasnjeni. Ugotovil je, da so bila dejstva zadosti ugotovljena in da lahko ugotovljene pomanjkljivosti odpravi sam. V obrazložitvi svoje odločbe navaja, da ZDD-1 ne ureja protiprislušnega pregleda, vendar pa je treba upoštevati, da v 26. členu opisuje detektivovo delovno področje, v 27. členu pa njegova upravičenja, med katerimi je tudi uporaba tehničnih sredstev. Meni, da izvedba protiprislušnih pregledov, ki jih je izvajala tožnica, pomeni tako kršitev ZDD-1 kot tudi kršitev Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZsaV-1). Obema predpisoma naj bi bilo skupno to, da dejavnost regulirata z namenom varovanja javnega interesa, z namenom varovanja javnega reda, javne varnosti, varstva naročnika, tretjih oseb ter varstva varnostnega osebja oziroma detektivov. Ugotavlja, da je namen protiprislušnega pregleda, ki ga je izvedla tožnica, varovanje ljudi in premoženja oziroma preprečevanje kaznivih dejanj, s to dejavnostjo pa se lahko ukvarja le preverjena in strokovno usposobljena oseba, ki mora imeti zavarovano odgovornost za škodo, ki bi nastala naročniku ali tretji osebi. Tožnica naj bi pomenila nevarnost javnemu redu in varstvu naročnikov ter tretjih oseb, ker nima ne licence po ZDD-1, ne po ZZasV-1, in ker njeno osebje ni bilo varnostno preverjeno, nima strokovnih znanj in ker nima zavarovane odgovornosti za škodo. Takšne omejitve naj bi bile postavljene v javnem interesu, da osebe, ki pri svojem delu pridejo do informacij o varnostni ogroženosti naročnika oziroma tretje osebe, teh informacij ne bi zlorabljale. Pritožbene ugovore, da se protiprislušni pregled v bistvenem ne razlikuje od vgradnje protivlomnih vrat, kakovostne ključavnice ali železnih rešetk na oknu, zavrača s pojasnilom, da se v okviru protiprislušnega pregleda, opravljenega z namenom varovanja ljudi in premoženja oziroma preprečevanja kaznivih dejanj, lahko pridobijo tudi občutljivi osebni podatki, sam nadaljnji postopek pa je odvisen od dokaznega gradiva in dejstev, potrebnih za zavarovanje ali dokazovanje pravic in upravičenj stranke pred sodišči. Meni tudi, da ne drži tožničina izjava, da navedene preglede opravlja v okviru svoje registrirane dejavnosti.

V nadaljevanju obrazložitve se sklicuje na načelo zakonitosti iz 120. in 153. člena Ustave, ki detektivom nalaga izvajanje svoje dejavnosti le v zakonsko določenih okvirih in navaja, da je poseg v temeljne ustavne pravice mogoče omejiti le z zakonom, potem ko zakonodajalec opravi tehtanje ustavnih dobrin in ugotovi nujnost omejevalnega ukrepa. Pojasnjuje, da lahko v skladu z veljavno zakonodajo protiprislušne preglede opravljajo le pristojni državni organi (službe Ministrstva za obrambo, Policija in Slovenska varnostno obveščevalne agencije), gospodarske družbe ali samostojni podjetniki pa le, če izpolnjujejo zakonske pogoje in pridobijo licenco bodisi po ZDD-1 bodisi po ZZasV-1 (odvisno od tega, ali bo šlo za protiprislušne preglede samo za varovanje ljudi in premoženja ali tudi z namenom zbiranja dokaznega gradiva in dejstev, potrebnih za zavarovanje ali dokazovanje pravic in upravičenj stranke pred sodišči).

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je ta brez pravne podlage. Sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo odpravi in uveljavlja povrnitev stroškov postopka. Meni, da toženka s svojo interpretacijo veljavnih predpisov ni obrazložila, zakaj je bil kršen ZDD-1. Že s tem, ko je pritožbeni organ ugotovil, da bi lahko bil kršen tudi ZZasV-1, naj bi relativiziral stališče, da je protiprislušni pregled izključno detektivska dejavnost in posegel v 1. točko izreka izpodbijane odločbe, s katero je organ navedene preglede vezal na pridobitev ustrezne licence detektiva oz. na zaposlitev detektiva. Trdi, da toženka ni pojasnila, zakaj naj bi protiprislušni pregled v obliki tehničnega pregleda in meritev, kot ga izvaja tožnica, pomenil detektivsko dejavnost, kot jo določa 2. člena ZDD-1. Ne strinja se s stališčem toženke, da je svetovanje na področju preprečevanja kaznivih ravnanj dejavnost, ki jo lahko izvajajo le detektivi, in meni, da ne za to, ne za stališče, da gre v obravnavanem primeru za detektivsko dejavnost, ni podlage v ZDD-1. Z obširnimi tožbenimi navedbami pojasnjuje, da pomeni protiprislušni pregled pregled prostora, predmeta ali naprave, ki obsega ugotavljanje oz. zaznavanje prisotnosti tehničnih sredstev, s katerimi lahko nepoklicani skrivaj posluša kaj kdo govori. Šlo naj bi za strokovno tehnični pregled in meritve, ki ne pomenijo svetovalne dejavnosti in tudi ne svetovanja na področju preprečevanja kaznivih dejanj kot ga določa ZDD-1. Meni, da določbe ZDD-1 določajo, kaj sme delati detektiv in ne česa drugi ne smejo delati. Sklicuje se na razloge za zakonsko reguliranje detektivske dejavnosti, ki so navedeni v obrazložitev predloga zakona, in pojasnjuje, da gre pri protiprislušnem pregledu za dejavnost, v okviru katere se ne zbirajo oz. posredujejo osebni ali katerikoli drugi varovani podatki, oz. v okviru katere ne prihaja do posega v zasebnost posameznika in do posega v človekove pravice in svoboščine, saj je naloga izvajalca le ugotoviti morebitno prisluškovanje oz. poiskati prisluškovalne naprave ter naročnika seznaniti z rezultati pregleda. Navaja, da izvajalec protiprislušnega pregleda ne ugotavlja, ali gre pri ugotovljenem prisluškovanju oz. najdenih prisluškovalnih napravah za kaznivo dejanje ali ne. Pojasnjuje zakaj med izvajanjem tega pregleda ni mogoče pridobiti občutljivih posebnih podatkov, poslovnih skrivnosti ipd. V zvezi z ugotovitvami pritožbenega organa pojasnjuje še, da vprašanje usposobljenosti tožničinega osebja ni bilo predmet inšpekcijskega postopka, in navaja, da te preglede pri tožnici izvajajo osebe z ustrezno izobrazbo in ki so bile varnostno preverjene. Da ZDD-1 ne ureja protiprislušnega pregleda naj bi izhajalo tudi iz tega, da program usposabljanja za detektive ne predvideva usposabljanj za tako zahtevno strokovno dejavnost kot je protiprislušni pregled.

Meni, da bi zakonodajalec, če bi ocenil, da je treba tudi dejavnost protiprisluškovanja posebej regulirati, to tudi storil. Toženkina odločitev pa naj bi imela znake kršitve podjetniške svobode, ki jo varuje 74. člen Ustave. Izpodbijana odločitev naj bi pomenila omejevanje konkurence in naj bi kršila načela pravne države iz 2. člena Ustave.

Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da tožnica pri izvedbi protiprisluškovalnega pregleda izvaja vse elemente detektivske dejavnosti, kot je določena v 2. členu ZDD-1. Pri tem se sklicuje še na delovno področje detektiva, kot je opredeljeno v petem odstavku 26. členu ZDD-1, in na detektivovo upravičenje, da pri tem uporablja tehnična sredstva iz četrte alineje prvega odstavka 27. člena ZDD-1. Meni, da je namen protiprisluškovalnega pregleda preprečevanje kaznivih ravnanj in da svetovanje na področju kaznivih ravnanj vsebuje tudi izvedbo zaščite poslovnih skrivnosti, ekonomskih in osebnih podatkov in informacij. Kršitev konkurence pa vidi v opravljanju regulirane dejavnosti brez izpolnjevanja predpisanih pogojev. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Tožnica v vlogi z dne 14. 11. 2012 obrazloženo odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo.

Tožba je utemeljena.

Pri preizkusu tožbenih ugovorov glede uporabe materialnega prava je sodišče ugotovilo, da je nejasen in v nasprotju z obrazložitvijo izrek izpodbijane določbe. Prvostopenjski organ v izreku storitve protiprisluškovalne preglede, ki jih je izvajala tožnica, šteje kot obliko izvajanja svetovanja na področju preprečevanja kaznivih ravnanj, to delovno področje detektiva pa je navedeno v četrtem odstavku 26. člena ZDD-1 in ne v petem odstavku, ki ga organ poleg 2. člena istega zakona navaja v obrazložitvi kot podlago za izdajo inšpekcijskega ukrepa. Po petem odstavku je namreč detektivovo delovno področje opredeljeno kot načrtovanje in izvajanje zaščite poslovnih skrivnosti, informacijskih sistemov, ekonomskih in osebnih podatkov in informacij.

Tudi iz obrazložitve organa druge stopnje ni jasno, na katero izmed obeh detektivovih delovnih področij naj bi sodilo tožničino ravnanje, oziroma, ali morda sodi na obe; niti ni jasno, ali naj bi bila tožnica z opravljanjem navedenih storitev kršila ZDD-1 ali ZZasV-1. Organ druge stopnje se do tega vprašanja ni opredeljeval, ker meni, da je izvajanje protiprislušnih pregledov poleg pristojnim državnim organom dovoljeno le osebam z licenco bodisi po ZDD-1 bodisi po ZZasV-1. Ker je bil izpodbijani inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 39. člena ZDD-1 in ker je z njo tožnici naloženo, da mora prenehati z izvajanjem obravnavanih pregledov, dokler ne pridobi ustrezne licence detektiva ali dokler ne zaposli detektiva, mora biti tudi iz obrazložitve jasno razvidno, kakšen je bil obseg opravljenega nadzora po 38. členu ZDD-1, dejstva in okoliščine, ki so bila pri tem nadzoru ugotovljena in katere predpise na področju detektivske dejavnosti je tožnica kršila z izvajanjem storitev protiprislušnih pregledov.

Iz obrazložitve pa je (kljub dopolnjevanju razlogov v odločbi organa druge stopnje) razvidno le, da med strankami ni sporno, da je tožnica te preglede izvajala. Da bi bilo opravljanje protiprislušnih pregledov izrecno dovoljeno le detektivom, ZDD-1 ne določa (prav tako ne ZZasV-1). Razlogi, ki utemeljujejo potrebo po posebnem reguliranju detektivske dejavnosti in dejavnosti zasebnega varovanja pa sami po sebi še ne pomenijo, da je tožnica kršila zakonske določbe, ki detektivsko dejavnost regulirajo. Glede na stališča toženke in glede na tožbene ugovore je torej v obravnavani zadevi bistveno vprašanje ali je opravljanje protiprislušnih pregledov dejavnost, ki jo lahko opravlja le detektiv. Na podlagi druge alineje drugega odstavka 38. člena ZDD-1 namreč inšpektor v okviru nadziranja izvrševanja predpisov na področju detektivske dejavnosti preverja obstoj in veljavnost licence za opravljanje detektivske dejavnosti, na podlagi tretje alineje drugega odstavka 38. člena ZDD-1 pa obstoj in veljavnost pooblastil o izvajanju storitev detektivske dejavnosti.

Ustava v prvem odstavku 74. člena vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, kamor spada tudi svobodna izbira dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču (npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004). Na podlagi drugega odstavka 74. člena Ustave se ta pravica sicer lahko omeji, če to zahteva javna korist, upoštevajoč splošno načelo sorazmernosti (npr. odločba Ustavnega sodišča U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010).

Toženka se sklicuje, da je detektivska dejavnost regulirana prav zaradi upravičenj oz. pooblastil, ki jih detektivi imajo v zvezi s posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine. Sodišče seveda tem stališčem toženke ne nasprotuje, kljub temu pa ta stališča sama po sebi še ne utemeljujejo tudi stališča, da je opravljanje protiprislušnih pregledov dejavnost, s katero se lahko ukvarjajo le detektivi.

Pojem detektivske dejavnosti je opredeljen v prvem odstavku 2. člena ZDD-1 kot zbiranje, obdelava, posredovanje podatkov in informacij ter svetovanje na področju preprečevanja kaznivih ravnanj, ki ga za naročnikove potrebe opravlja po tem zakonu detektiv, ki ima izdano licenco in izpolnjuje pogoje v skladu s tem zakonom. Drugi odstavek istega člena pa določa, da je detektivska dejavnost regulirana gospodarska dejavnost, namenjena naročnikom detektivskih storitev, ki jo Republika Slovenija regulira zaradi varovanja javnega reda, javne varnosti, osebne varnosti in dostojanstva naročnikov, tretjih oseb in detektiva, ki opravlja dejavnost. Gre torej za dejavnost, ki jo sme opravljati detektiv. Sodišče pritrjuje stališču, da je detektivska dejavnost vse, kar je v 26. členu ZDD-1 navedeno kot detektivovo delovno področje, če se z njo ukvarja detektiv. Vendar pa določba, ki določa, da detektiv lahko opravlja neko dejavnost, še ne pomeni, da je ne sme opravljati nihče drug.

Kot delovno področje detektiva namreč ni določeno le pridobivanje informacij, med katerimi so tako informacije o osebah kot o izgubljenih in pogrešanih predmetih (drugi odstavek navedenega člena), temveč tudi vročanje pisemskih in drugih pošiljk naslovnikom (tretji odstavek istega člena), svetovanje fizičnim in pravnim osebam na področju preprečevanja kaznivih ravnanj (četrti odstavek istega člena), načrtovanje in izvajanje zaščite poslovnih skrivnosti, informacijskih sistemov in osebnih podatkov in informacij (peti odstavek istega člena) in druga upravičenja, ki so mu podeljena z drugimi zakoni (šesti odstavek istega člena).

Tako je npr. vročanje pisemskih pošiljk detektivska dejavnost, ki jo lahko opravlja detektiv, če pa jo opravlja kdo drug, ne gre za opravljanje detektivske dejavnosti. Jasno je torej, da vprašanje, ali oseba, ki ni detektiv, lahko opravlja vročanje pisemskih pošiljk, ni predmet nadzora po ZDD-1, temveč nadzora izvajanja predpisov, ki urejajo vročanje pisemskih pošiljk.

Enako velja za načrtovanje in izvajanje zaščite poslovnih skrivnosti, informacijskih sistemov in osebnih podatkov in informacij, ki je kot delovno področje detektiva opredeljeno v petem odstavku 26. člena ZDD-1, na katerega se sklicujeta obrazložitvi tako organa prve kot organa druge stopnje. Z navedenim delovnim področjem se namreč ukvarja vsak subjekt že, če načrtuje in izvaja zaščito npr. osebnih podatkov zaposlenih. Možnost, da se pri tem delu seznani s poslovnimi skrivnostmi ali z občutljivimi osebnimi podatki, pa sama po sebi še ne terja licence za opravljanje detektivske dejavnosti, razen če se izvajalec te dejavnosti predstavlja za detektiva. Enako velja za možnost seznanitve z varnostno ogroženostjo naročnika, saj se z njo lahko seznanijo tudi osebe, ki v naročnikovih prostorih opravljajo kakršnokoli storitev (npr. vzdrževanje prostorov).

Tudi s svetovanjem na področju preprečevanja kaznivih dejanj (ki je kot detektivovo delovno področje opredeljeno v četrtem odstavku 26. člena ZDD-1) se načelno lahko ukvarja vsak, saj taka splošna opredelitev ne more biti podlaga za prepoved kakršnega koli svetovanja na področju preprečevanja kaznivih ravnanj. Nenazadnje se s takim svetovanjem lahko ukvarja vsak kriminolog, ali pa oseba, ki svetuje o prometni ureditvi s ciljem preprečevanja kaznivih dejanj v cestnem prometu.

Prav tako kot detektivsko dejavnost ni mogoče šteti vseh naštetih področjih zgolj zato, ker se pri njihovem izvajanju uporablja tehnična sredstva (četrta alineja prvega odstavka 27. člena ZDD-1). Uporaba tehničnih sredstev namreč ni določena kot izključna pravica detektivov, temveč kot njihovo upravičenje, da lahko svoje delovno področje opravljajo tudi s pomočjo tehničnih sredstev. Prav zato je uporaba tehničnih sredstev urejena v 31. členu ZDD-1, kar pomeni, da se navedeno upravičenje nanaša na uporabo tehničnih sredstev iz 31. člena ZDD-1 in ne na uporabo katerihkoli tehničnih sredstev. Uporaba drugih tehničnih sredstev, ki bi detektivom omogočala poseg v zasebnost posameznikov oz. v njihove človekove pravice, torej tudi detektivom ni dovoljena.

Glede na navedeno je torej z vidika določb ZDD-1 protiprisluškovanje lahko delovno področje, ki ga v skladu s četrtim in petim odstavkom 26. člena ZDD-1 opravlja detektiv. Pri tem se sodišče ni spuščalo v vprašanje, ali gre za upravičenje, za katerega so z zakonom določeni oziroma pooblaščeni državni organi (npr. policija, sodišča), zaradi česar te dejavnosti ne bi smeli opravljati niti detektivi (prva in druga alineja prvega odstavka 32. člena ZDD-1).

Če tožnici opravljanje protiprislušnih pregledov noben drug predpis ne prepoveduje, bi po navedenem lahko inšpekcijski organ lahko štel, da je tožnica z izvajanjem protiprisluškovalnih pregledov opravljala detektivsko dejavnost brez veljavne licence (druga alineja drugega odstavka 28. člena ZDD-1) ali brez veljavnega pooblastila (tretja alineja drugega odstavka istega člena) le, če bi ugotovil, da je pri tem uporabila upravičenja, ki jih imajo detektivi na podlagi 27. člena ZDD-1, tj. upravičenja, s katerimi bi lahko posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine drugih oseb.

Upravni organ druge stopnje sicer navaja, da se v okviru protiprislušnega pregleda lahko pridobijo občutljivi osebni podatki, vendar tožnica temu nasprotuje. Iz ugotovitev inšpekcijskega postopka ne izhaja, da bi v obravnavanem primeru šlo za uporabo tehničnih sredstev iz 31. člena ZDD-1, niti da bi bilo ugotovljeno, da je tožnica z obravnavanimi pregledi pridobila kakršnokoli informacijo o drugih osebah. Iz obrazložitev upravnih odločb ni razvidno, na podlagi česa je organ druge stopnje sklepal na možnost pridobivanja občutljivih podatkov, saj inšpekcijski organ te okoliščine niti ni ugotavljal. Ker je torej upravni organ nepravilno uporabil določbe ZDD-1 in je štel, da je opravljanje vseh protiprislušnih pregledov dovoljeno le osebam z licenco po ZDD-1, ni ugotavljal ali je tožnica te preglede opravljala, kot da bi imela upravičenja detektiva iz 27. člena ZDD-1, zaradi česar je bilo nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Sodišče je zato tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločbo (2. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek na prvo stopnjo (tretji odstavek istega člena). V ponovljenem postopku je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek istega člena).

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnice pa v postopku ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 80 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).